我国应如何应对地方债务风险

■李 拉

“美国阿拉巴马州下属的杰斐逊县因不当的再融资操作债务高筑，2011年11月9日宣布申请破产，破产规模达到41亿美元。这是美国历史上最大一宗地方债破产事件。”此事件应引起我国的重视与反思。多年来，我国地方政府和部门举债融资形式多样，但未形成统一规范。且债务收支未纳入国家预算管理，债务监管也普遍不到位。这些制度和管理上的漏洞，潜藏着诸多债务风险隐患。数年累计形成了10.7万亿元庞大的地方政府性债务余额。鉴于欧洲债务危机和美国诸多州政府申请破产的前车之鉴，我国放行地方债，更需要重视风险防范和制定稳妥的制度安排。虽然目前我国的地方债务远低于发生债务危机的欧美国家，但地方债务的违约风险已经显现，且80%地方债务都来自银行贷款，一旦地方债务发生大规模违约，银行体系恐会因此受到重创，由此造成的经济影响不容小觑。因此，如何应对地方债风险就成为当前我国亟待研究和解决的重要经济问题。

近年来我国地方债现状

（一）何为地方债

所谓地方债是指地方政府发行的公债，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

近年来，我国地方政府发行债券主要目的在于解决地方政府财政紧张状况，扩大经济社会发展，与此同时地方债也暴露出了缺乏严格的约束机制，导致一些地方政府过度举债后出现较严重的地方债务风险。所有这一切都必须引起我们的高度重视。

（二）近年来地方债现状

1．我国地方政府债务目前状况复杂

目前我国法律法规明确规定地方政府不能举债。然而,在地方各级财政运行中,负债运营已经成为了常态。而且,我国地方政府债务的复杂性还在于地方政府债务中,既存在显性债务也存在隐性债务。显性债务包括:外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等。隐性债务包括:地方政府担保债务,地方国有企业、学校等事业单位的负债，从广义上来讲隐性债务也是地方政府负债。另外，各级地方政府为满足地方财力需要,通过违规发债、设立政府下属的投融资公司,从银行体系申请贷款,甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债与或有负债等处于地下隐蔽状态,其透明度低。

2.我国地方债务的规模庞大

巨额地方政府性债务终于浮出水面。审计署发布的2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。

3.目前总体处于安全区，但局部负债过量不容小觑

省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%，尚处于可控的安全区。但个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。在个别地区，债务问题已经影响到了地方政府的正常运作。

形成当前我国地方债的主要原因及潜在危害

（一）形成当前我国地方债的主要原因

1.“4万亿”经济刺激计划驱使地方债务规模快速膨胀

2008年，我国为应对国际金融危机及时推出了 “4万亿”投资计划。与此同时，各地则纷纷通过地方政府融资平台筹资，投向当地基础设施建设等领域。此举在加强基础设施建设、改善地方经济发展环境，以及应对金融危机冲击中发挥了积极作用，但地方债务规模由此迅速膨胀且规模巨大，致使一部分省市超出地方财政可支配财力。

2.缺乏制度约束加剧地方政府债务的快速发展

从审计情况看，我国地方债并非最近几年才有，早在1979年，就有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。这说明，地方政府性债务是多年累积形成的。另外，我国地方财政不独立，地方政府并不是真正负责任的债务人，中央财政往往成为地方债务的最后承担者。虽地方债务的快速膨胀在一定程度上与应对国际金融危机有关，但地方政府强烈的发展冲动、政绩追求和人员安置压力、官员的考核机制与地方政府不恰当地追求地方经济发展，以及地方财政制度不健全，在一定程度上加剧了地方政府债务的快速发展。

3.“寅吃卯粮”现象加剧地方债务高筑

各级地方政府为加快经济发展，追求高经济增长率和确保资本回报率，想方设法加大招商引资力度。通过负债经营、举债建设，提升地方经济指标，实现 “一代人的政绩”。在这种政绩观的推动下，部分地方财政已从早期的 “吃饭财政”转变为 “要饭财政”， “寅吃卯粮”以及 “吃了上顿没下顿”的负债现象愈发突出。国际金融论坛主席、原全国人大副委员长成思危曾在2011年9月6日的夏季达沃斯论坛上表示地方债是中国特色的 “次贷”，称 “美国的次贷危机是把钱借给没有还款能力的个人，中国特色的次贷则是把钱借给了没有还款能力的地方政府。”

（二）我国地方债存在的危害

1.降低了社会投资效率和经济增长质量

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的质量。

2.恶化社会信用环境，损害政府公信力

地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

3.加剧地方政府卖地行为

地方债务高筑将在一定程度上加剧地方政府卖地行为，这将导致宏观政策不能得到很好贯彻。当前，地方政府财政收入中很大一部分是靠土地交易获得的。如果地方政府债务出现问题，为了偿债地方政府将会有更强的卖地冲动，以此来增加地方财政收入，这将使原有的房地产泡沫更加放大。中央政府的宏观调控政策不能切实贯彻，不利于国民经济的健康稳定发展。

我国地方债的风险隐患，几年来一直是各方关注和热议的话题。虽然目前我国的地方债务远低于发生债务危机的欧美国家且处于总量风险可控的安全区，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，而且无从及早预警和控制，这种状况显然不可以再持续下去，未雨绸缪已经刻不容缓。

解决地方债务风险的对策建议

（一）加强国家财政预算监督管理

2008年，我国为应对国际金融危机及时推出了 “4万亿”投资计划。这本是刺激经济迅速回升与发展的有力措施，但各地通过发行地方债却未被及时纳入国家预算管理，导致整个地方债务规模膨胀。因此建议国家在今后的财政预算中不仅要考虑中央预算及其举债规模，而且要将地方财政以各种形式的举债也纳入国家财政预算监督管理的范围之内。做到不仅心中有数，而且在遇到问题时可及时解决，以规避大的财政债务风险。

（二）借鉴国际经验加强制度建设防范地方债务风险

1.借鉴美国加强对地方公债的信用监管的经验

例如，1975年美国将地方公债纳入 《1934证券交易法》监管之下。同时，美国组建了地方公债条例制定委员会，负责全面监管地方公债市场并负责提出监管提案，提案的最终决定权在证券交易委员会，并最终由美国证券交易商协会及银行的管理机构具体实施。虽然我国当前尚不能照搬美国的机构管理办法，但结合我国国情，责成中央有关部门加强对地方债务管理，却是必须的。

2.借鉴美国设立地方债办公室作为另一重要监管机构的经验

例如，美国证管会市场监督部设立地方公债办公室作为另一个主要监管机构，一是根据反欺诈条款进行事后监管，包括对地方债券发行者、承销商、中介机构等所有参与人监管，主要手段有责令限期改正、罚款和提起诉讼;二是制定或者委托制定约束地方公债发行参与人行为的规则，要求这些参与人履行信息披露义务，从而实现对地方公债的监管。因此建议我国应在省一级的地方政府建立专门地方债管理机构，以加强地方债务管理。

3.借鉴美国设置地方债务风险预警机制的经验

美国大部分州地方政府都有关于防范地方债务风险的机制，对赤字规模超过当期财政收入1/12的地区，提出预警。一旦一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应该成立一个 “财政计划和监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行的第一次会议后的120天之内，地方政府的首席执行官必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取措施来应对和化解危机。因此建议我国应借鉴美国此经验对地方政府的债务规模建立监控和预警机制，以防范一些地方的债务过度膨胀，造成大的风险。

（三）切实贯彻落实与防范地方债务风险相适应的科学发展观

中央政府应强化对地方政府的举债手段的约束机制，即在制度上规定不论地方政府经济建设还是社会建设以土地等资源进行举债的规模占当年财政收入的比重限度，超此限度中央政府应予以制止，以此来防止通过负债经营、举债建设，提升地方经济指标，实现 “一代人的政绩”的弊端，进而促进地方经济社会的可持续发展。