现代俄罗斯行政改革的前提准备

刁利明

(黑龙江大学行政管理研究中心，哈尔滨150080)

20世纪末至21世纪初，世界大部分国家都实施并在持续着大范围的重塑国家管理体制的改革。俄罗斯也不例外。但在转型的前十年，行政改革在俄罗斯尚属低优先级的问题。这期间其主要任务是:实现宏观经济的稳定;保证经济和生活领域的功能，结束严重的经济危机;形成市场经济的法律基础;建立联邦制的国家机构;重组各级政府以及有限度的公务员制度改革等众多复杂问题。因此，当时俄联邦政府的主要任务在于寻求某种解决方案，而完全不是追求真正意义的改革。

一、行政改革思想及内涵的明确

行政改革是现代俄罗斯历史中最难的改革，从1991年打破前苏联的社会及国家体制，并由社会主义的计划经济向市场经济转型之时起，就开始不间断地渐进进行着。俄罗斯改革行动的革命方式，被认为是彻底地重建所有的国家体制。由此，形成新的立法权力体制，并进行司法制度改革，这些改革一直持续到今天。而目前的重要任务则在于着手进行国家管理的重组——执行权力机关的改革［1］。

从1996年开始，改革执行权力的最尖锐问题开始出现在总统咨文中，但只是在2001年的总统咨文中“行政改革”概念才被正式使用，并且，在2002年的总统咨文中开始谈论“关于行政改革的必要性及确定执行权力现代化的主要方针”。因此，在俄罗斯，虽然“行政改革”这个术语已经流行了很多年，但只是到了2003年末，尤其是在2004至2005年这个术语才被赋予现实的、重要的、大范围国家事务的特征。在此之前，行政系统的改革已经严重落后于立法及司法系统的变革，现实要求必须将行政改革提升到国家战略的高度以期适应整体协调的发展。

为此，首先必须明确行政改革的内涵。“行政改革”的概念意味着什么?从词源学的角度来看，“改革”意味着在社会生活的某些领域及知识领域中的某种变化、重建和改造;而“行政的”则意味着由行政机关实施的或者根据它进行配置［2］。结合上述概念，可以简短地将行政改革定义为:在国家执行机关组织完善方面的国家权力措施的综合——国家行政机关及其活动的形式、方法和职能。

行政改革开始之初，除了行政改革内涵的确定，还存在众多的问题亟须明确——行政改革内容、与其实施紧密相关的法律草案以及其他法律法规、期望和结果等，作为问题域，现在要求科学合理地思考。

二、国外行政改革经验的借鉴

进入新世纪，俄罗斯学者及改革实践者集中精力研究了除非洲之外的其他各大洲典型国家的行政改革经验。这些研究至少涉及了如下问题:

1.关于行政改革纲要的制定及其实施方式。在某些国家(英国、新西兰、澳大利亚)，行政改革纲要是由政治精英和国家公务员来制定并通过和实施的。在其他国家，虽然行政改革的原则性框架是由政治精英和中央国家机关(公务员)制定的，但很多措施确实是由下到上地借助于试验和各种新措施的推广而产生的(美国、德国、芬兰等国行政改革的某些方面)。实际上，对于制定并实施纲要的方式而言，关键要素在于政府结构及其政治体制和立宪制度。

俄罗斯的行政改革是由政治精英推进的——使前苏联的执行机关适应于其政治与经济改革的需要。但其遵循的基本原则为:变革的最小化原则。即俄罗斯政府并不想采取激进的方式进行这种改革。根据俄联邦政府国家管理及地方自治管理司司长的观点，从20世纪90年代初至2004年，联邦执行权力机关实际上是完全地或者部分地继承前苏联管理体制［3］。也就是说，在实施改革的初期，情况并未发生根本的转变。

2.关于行政改革的目的、任务及关键领域。各国经验表明，尽管政府对多样性需求的解决成为行政改革纲要的基础，但现代行政改革的最终目的却在于:完善政府实施法律规定及政策的能力。为此，各国政府都在尝试着解决改变政策方针时所遇到的阻力，以及有计划、专业化地进行着简化行政职能、矫正国家机关制度、人事管理制度和其他大范围的国家管理现代化的措施。

但实际上，这并不是各国行政改革的真实目的或者最终目的。本文认为，各国政府进行行政改革的真实目的在于解决政府存在的合法性危机。影响俄罗斯行政改革的因素有很多——国家政权的低效率、国家机关的腐败、文官薪酬体制的不足、缺乏向纳税人提供服务的标准等［4］。但俄罗斯政府终究还是抓住了行政改革的部分核心问题，即执行权力机关的职能问题。这个问题在2001年的总统咨文中得到了体现:“重新考察的不仅仅是结构和编制，最主要的是权力机关的职能。”实际上，此后出台的系列行政改革纲要基本都以职能转变及提高效能等为目标展开。

为了增强政府存在的合法性目的，世界范围内的行政改革主要集中解决如下任务:提高国家机关系统的效率;使国家转变为负责任的雇主，有能力吸引足够数量具有必备技能的公务员，同时监控其维持费用的支出;提高公民及私营部门对政府的信任。上述改革任务的解决与下列关键领域高度相关:政府在社会中的作用;国家管理机关的结构与功能;提高国家机器的效率及效能;国家公务员管理;财政管理体制改革;增强国家机关的责任性和透明性。

3.关于国家执行权力机关及其公务员的作用。从人力、物力以及财力资源的角度看，国家权力执行机关是最为复杂，并且是涉及范围最广的国家机关。对于任何国家或者政府而言，公务员都是必需的。所有政府管理的效率也都取决于公务员职责履行的效率。在俄罗斯，部分改革者只提出了一个任务:千方百计地缩小官僚机器、剥夺其优惠和特权。然而，机构的数量并没有减少，其公务员的数量也并没有实际缩减，相反，两者都在不同程度地增加。优惠和特权也并未消除。非标准化的工作日、过高的责任性以及对生命和健康有害的公务活动特征等等成为优惠存在的充分理由。在此，关键问题在于合理合法地制定规则，并考虑其实现的可能。

同时，行政改革不应仅仅概括为机构数量的减少或者缩减过多的职能。其主要任务在于从整体上提高国家管理的效率，尤其是国家机关国家公务员的效率。为此，首先应该确定什么是政府应该做的，什么不应该做;其次，确定政策制定和监督功能之间的相互关系;最后，在于预算支出效率的提高［5］。实际上，行政改革是作为去官僚化的自然延续来考虑的。

从历史的和政治的观点来看，是不可能否定政府在社会中的作用的。因此，很多国家的行政改革都是建立在合理性、实用主义以及经济性原则的基础之上的。它们的目的不在于打破国家管理体制，而在于将最近二三十年世界范围内发生的“先进事件”的所有经验运用到政府活动之中。在行政改革的框架内，所有措施都要求有利于加强合法性、增加国家机关活动信息的公开性和可达性。它们的目的在于使政府更加团结有力，使其更加“亲民”，从而保障国家的综合竞争力。

三、关于行政改革的法律准备

俄罗斯宪法将执行权力机关确定为国家权力的独立分支，并引入执行权力机关统一体制的概念，规定了俄联邦政府的组成制度的总特征，并且使执行权力机关的结构、体系和职能定位等问题公开化。在这些方面，联邦宪法《关于俄联邦政府》重新陷入激烈的争论。

很多法律工作者都都认为权力执行机关缺乏必要的法律基础。他们建议如下:一是加强执行权力机关的组织原则;二是确定权力执行机关的本质;三是明确每种权力执行机关类型的标准;四是规定每类权力执行机关的职能及其在系统中的位置;五是形成每种权力执行机关的职能和任务;六是反映与机关称谓相一致的特征及其活动内容等。

但在关于俄联邦政府的法律中这些问题还有待公开。这并非偶然。立法者的动机在于:为形成能适应新经济类型的权力执行机关提供足够的自由。现已明确的问题是:摆脱政府对经济全面影响的体制。立法者拒绝接受“管理”的国家—法和社会概念，只接受其狭义的公民—法意义上的解释。这在执行权力机关的权力实施中形成了问题的复杂性，并增添了一系列的问题。无论是在法律规则中，还是组织制度中，下列问题都亟须解决:经营管理职能与调控职能相协调、行政命令权力与“市场权力”相协调、发展竞争性方面的责任与对商业组织活动的监督检查权力相协调等。

从市场化改革之初开始，这些问题的解决便被赋予了较多的关注。所有解决方案的目的都是不变的:形成符合新经济体制需求及条件的执行权力机关。因此，行政改革从最初即被视为20世纪90年代在俄罗斯进行的经济和社会改革中最困难和最重要的组成部分。

每年，执行权力机关的中央组织结构都在变化，在有些阶段甚至是一年两次。如果我们比较由1992年9月30日第1148号总统令与第314号总统令规定的联邦执行权力机关的结构，则可以发现它们之间已经少有共同点。执行权力结构的变化意味着什么?这首先意味着国家调控职能、其调整对象及范围、执行权力机关的类型及其管辖范围、权力实施的制度和形式、政府职责的种类及其编制、对保证相应的执行权力机关权力实施的国家公务员技能要求的变化等。

2000年之前，政府的低效能已经成为经济可持续发展的主要障碍。这些障碍主要表现为国家政策及规制的低效率、资源配置的低效率或者无效率、社会开支的增加并不能增加公民的满意度、公共支出的非效率与对其改善的弱激励、开支与任务及目标之间的微弱联系等。无论是商业利益还是权力利益都要求解决国家管理系统的改组问题。正因如此，产生了必须进行行政改革的理念:显著提高执行权力机关活动的效率和效能。

因此，在公认的2003年行政改革之前，俄罗斯实际上已进行多方面的相应准备及尝试。在此期间，俄罗斯学者及实践者至少明确了行政改革的内涵以及在借鉴他国经验的基础上基本明确了行政改革的目的、任务及关键领域等问题。其理论思考及实践已经具备系统性的特征。正是在此背景下，俄罗斯政府开始酝酿系统的行政改革，并于2003年正式公布行政改革纲要，开始系统的行政改革。可以说，俄罗斯的行政改革有别于其政治、经济乃至于司法系统的改革，具备了渐进式的特征。目前，俄罗斯的行政改革虽取得一定的成效，但并未达到公众预期的效果，其未来的发展值得关注。

［1］ Тихомиров Ю.А.Правовые аспектыадминистрати вной реформы［J］.Законодательство и экономи ка.2004.С.29.

［2］ Ожегов С.Н.Словарь русского языка［M］Под ред.Н.Ю.Шведовой.М， 1984.С.589;Современный толковый словарь русского языка/Глав.ред.С.А.Кузнецов.СПб.，2001.С.702.

［3］ Вуколов В.Л.Административная реформа в Росси йской Федерации［J］.Право и безопасность.2005.(17).

［4］ Александрова А.Бычков Д.Гришина Е.Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления ［ J ］.Вопросы государственного и муниципального управления.2007.С.53.

［5］ Мау В.Интервью .Российской газете［M］.Федер альный выпуск №3317 от 9 октября 2003 г.