深化干部人事制度改革背景下完善我国党政干部工资制度研究

罗亚玲

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065)

一、深化干部人事制度改革背景下完善我国党政干部工资制度的重要意义

2009年12月3日，中共中央办公厅下发《2010年—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。该纲要具体提出了2010年—2020年我国深化干部人事制度改革的指导思想、基本目标、重点突破项目和整体推进任务，对2010年—2020年深化干部人事制度改革做出了全面规划，是新形势下推进干部人事制度改革的纲领性文件。规划纲要明确提出，完善我国党政干部工资制度是干部人事制度改革基本目标顺利实现、重点项目成功突破和整体任务胜利推进的重要保证，具有重要的战略意义。

(一)完善党政干部工资制度有利于深化干部人事制度改革基本目标的实现

深化干部人事制度改革基本目标包含五项内容，每一项内容下又进行目标的细分。第三项内容“完善干部管理制度，增强干部队伍的生机和活力”细分为四项具体目标，其中第四项目标“激励措施完善，保障体系健全，形成有利于充分调动干部积极性、鼓励干事创业的有效机制”①2009年12月3日，中共中央办公厅下发的《2010年—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。，强调此次深化干部人事制度改革的重要目标之一是建立一个健全完善的党政干部激励保障体系。对于党政干部来说，激励不仅包括精神激励、职务晋升激励，更离不开物质激励即工资福利激励。因此，要有效调动党政干部干事创业的积极性，就必须改革和完善目前工资制度中不利于调动和激励党政干部工作热情的内容，建立能够充分调动和激励党政干部工作热情的工资制度。

(二)完善党政干部工资制度有利于深化干部人事制度改革重点项目的突破

深化干部人事制度改革的重点项目一共有十一项，其中第七项“建立健全干部职务与职级并行制度”中规定“实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面中的作用”。这一条明确指出要纠正以前干部工资制度中只强调根据干部职务确定工资和福利待遇，而忽视了对于没有担任职务，只有一定职级的党政干部的工资和福利待遇保障的片面现象，不仅强调根据干部的实际职务确定其工资和福利待遇，对于没有担任实际职务的党政干部也要根据其职级确定和保证其工资福利水平。

深化干部人事制度改革第八项改革重点项目“健全调整不适宜担任现职干部制度”中也明确提出要“拓宽干部调整后的安排渠道，完善相关保障性配套措施”，意在保障被调整下来的党政干部的工资福利待遇，有效扭转了以前部分不担任现职的党政干部连基本看病的权利都无法保障等困难状况，有利于“探索符合党政机关特点的工资福利制度……改善工资结构，充分发挥工资分配的激励作用”。①2009年12月3日，中共中央办公厅下发的《2010年－2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。进一步明确党政干部工资制度改革既是深化干部人事制度改革的重要内容，又是其迫切要求。

(三)完善党政干部工资制度有利于深化干部人事制度改革整体任务的推进

此次党政干部制度改革整体推进任务为“在党政干部制度改革重点突破项目的带动下，逐步健全干部选拔监督和激励保障机制，整体推进党政干部制度改革”。该项任务至少向我们传递了两个信息:第一，党政干部激励保障机制还很不健全，需要逐步健全和完善;第二，健全党政干部激励保障机制是党政干部制度改革的重要组成内容。

党政干部制度改革整体推进任务一共包括四项具体任务，其中第四项是“健全激励保障机制”。而“健全激励保障机制”的首要任务即为“深化工资制度改革”。可见，党和政府已经充分认识到目前党政干部工资制度存在不科学和不合理之处，需要进一步深化改革和不断完善。

此外，规划纲要通过强调建立和完善“健全公务员工资的正常增长机制”，“建立工资支付保障机制”，“对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部、长期担任县乡党政领导职务的干部实行工资福利倾斜政策”，“继续推进规范公务员津贴补贴工作，实施地区附加津贴制度”，“推进公务员福利制度改革”，“改革完善公务员社会保障制度”等各项具体制度来保障“深化工资制度改革”任务的完成。一方面从侧面反映出目前我国党政干部工资制度确实存在不少突出问题，另一方面指出我国党政干部工资制度今后改革和完善的方向。

二、目前我国党政干部工资制度存在的主要问题

纵观我国党政干部工资制度改革的历程，可以看到我国党政干部工资制度经历了一个从无到有并日趋完善的过程，实现了从建国初期供给制和工资制度并存到统一的工资制度，从职务工资为主的工资制度到职务与级别并重的工资制度，从统一的工资制度到逐步和企事业单位工资制度分开的过程。这些改革使得我国党政干部工资制度更为规范化、科学化，既体现了按劳分配原则，又逐步提高了我国党政干部的工资水平，使党政干部的生活得到逐步改善，有效调动了党政干部的工作积极性。虽然我国党政干部工资制度改革取得了明显成效，但是仔细研究依然会发现存在不少问题，主要包括以下几个方面:

(一)同一级别领导职务和非领导职务党政干部之间工资差距太小

就我国现行的公务员工资制度来说，不论是领导职务还是非领导职务，只要级别一样，即使承担的工作压力和责任差别很大，工资之间的差别却很小。如:2006年人事部和财政部联合下发的《公务员工资制度改革方案》中的《公务员职务工资标准表》显示，厅局级正职领导职务工资标准为1410元，非领导职务工资标准为1290元，前者只比后者多120元，差距很小;县处级正职领导职务工资标准为830元，非领导职务工资标准为760元，前者只比后者多70元，差距更小。然而领导者承担的工作压力和责任却是非领导者不能比的。

(二)同样级别不同领导职务党政干部所承担的工作职责不同，其工资收入却完全一样

对于担任同样级别职务的党政干部来说，由于其所处的具体岗位不同，其所承担的工作职责也存在差异，但是他们应得的合法工资收入却完全一样。比如:一个县长、县委书记和一个部门的处长拿的工资是一样的，但是，一个部门的处长和一个县长、县委书记所承担的工作责任和压力则不可同日而语，二者所管辖的范围及所辖范围的人口数量等之间的差异也很大。同样，一个副省长和一个具体部门的副部级干部，一个局长、一个厅长和一个地级市的市委书记、市长相比，他们之间的工作责任和压力也不一样。然而，他们都是同样的级别，工资收入也都完全一样。因此，“只要级别一样，收入就一样”的工资制度使得县委书记、县长与处长，地级市的市委书记、市长与厅局长付出了完全不一样的劳动和精力，却拿着同样的工资。只要职务等级相同，就不再区分责任轻重和工作难易程度，他们的待遇和收入也相同，这使得二者之间的劳动差别在分配中不能体现出来，按劳分配原则黯然失色，这势必导致平均主义和分配不公，会严重挫伤党政干部的工作热情。

(三)我国各级地方政府党政干部一把手工资水平与其承担的社会责任和对国家、社会所作的贡献不成正比

我国各级地方政府党政干部一把手和同级非地方政府一把手的党政干部相比较，其工资水平与其承担的社会责任和对国家、社会所作的贡献不成正比。以四川省正县 (正处)级党政干部的税前浮动工资 (含职务工资、级别工资和阳光补贴)为例，宜宾市正县 (正处)级党政干部税前浮动工资收入约为4700元，成都市正县(正处)级党政干部税前浮动工资收入约为5200元。虽然由于地区之间存在差异，各地党政干部工资收入也有所不同;同时，也由于各单位目标奖没有对外公开 (这里所说的党政干部税前浮动工资收入不包含目标奖①根据四川省人事厅工资科解释:由于不同的单位具有差异性，同一个单位岗位也各不相同，因此每个人的目标奖都不一样，具体数字由各单位制定和掌握，不上报省人事厅。)，但是，从四川省人事厅了解到，正处级党政干部全年目标奖约为4000元—5000元，平均分摊到每月约为333元—417元②数据来源:四川省人事厅工资处。，取最高数字417元，与前面列举的两类地方正县 (处)级工资收入最高线相加即得到他们大概的合法总收入，分别为:宜宾市下属的县委书记、县长和宜宾市处长级党政干部的最高工资均约为5117元，成都市下属县委书记、县长和成都市处长级党政干部的最高工资约为5617元。

虽然县委书记、县长和处长的工资相同，但他们所承担的社会责任以及对国家和社会的贡献却不同。以前面所举的两类地方为例:宜宾市下属宜宾县方圆2945.83平方公里，下辖26个乡镇，2004年全县人口达97.62万③宜宾县概况.http://www.ybx.gov.cn/ybxguikuang/yibingaikuang.html.2010年12月7日。。成都市下属金堂县方圆1156平方公里，下辖21个乡镇，2006年金堂县共有84万人口④金堂县县情介绍.http://www.jintang.gov.cn/zoujinjintang/detail.jsp?ID=20.2010年12月7日。。不论是宜宾县还是金堂县的县委书记和县长，作为管理全县的工业、农业、贸易、财政、文教卫生等方方面面工作的父母官，同时还要负责全县97万多人口或者84万人口的吃喝拉撒，工作压力大、工作责任重是显而易见的。这两个县的县委书记和县长所承担的社会责任和对国家、社会的贡献明显多于一个普通机关部处的处长，因此，其所应该得到的工资收入与他们所承担的工作责任、在工作中的投入与为国家和社会的付出不成正比。

三、我国党政干部工资制度存在问题的原因分析

虽然我国党政干部工资制度经过多次改革已日渐完善，但是依然存在上述问题。这些问题既包括计划经济时期遗留下来的一些历史问题，又包括国家在制定工资标准时没有进行充分比较和调查研究所造成的问题;既包括党政干部工资级差设计上的不合理问题，还包括党政干部工资制度在运行过程中出现的地域性问题。要想从根本上解决这一系列的问题，建立科学合理的党政干部工资制度，只有认真探究导致这些问题的深层次原因并从根本上加以解决。仔细分析，产生这些问题的主要原因包括:

(一)忽视党政干部“经济人”属性，薪酬定价普遍低于市场同等劳动力标准

党和政府一贯讲求奉献，重视“精神激励”，轻视“物质激励”，认为党政干部手中的权利属于公共权力，是人民赋予的代表国家和政府进行公共管理，提供公共服务的“公权力”而非“私权力”。党政干部是党和国家公权力的代表者和执行者。这个特点决定了党政干部的职业目标不以营利为目的，而是以追求社会荣誉、政治地位和政治权力作为目标。所以我国工资制度往往忽略党政干部“经济人”的属性，党政干部薪酬定价标准往往低于市场同等劳动力。虽然党政干部的职业特性决定其目标非经济利益，但是并不能因此认为党政干部不注重经济利益。处身于市场经济大环境中，又要养家糊口，党政干部不可避免地会被烙上“经济人”的印记，必然具有“经济人”的属性。如果否认党政干部的“经济人”属性，那么就无从解释不少党政干部贪污受贿或者挪用公款的现象。所以，必须承认和高度重视党政干部的“经济人”属性，既强调党政干部要具有奉献意识，重视对干部的精神激励，又要重视其物质需求，在制定党政干部工资制度时要注意与市场经济大环境相适应，要体现成本收益原则。

忽略“经济人”属性的党政干部工资制度设计难以体现党政干部需求的多样性，难以有效发挥激励作用，必然会存在不公平和激励性不够等问题。在设计工资制度时如果没有充分考虑到党政干部的“经济人”属性，设计出来的工资制度不仅不能有效地发挥激励作用，党政干部的“经济人”属性反而会以“扭曲”的寻租形式表现出来。由于我国党政干部工资制度的激励和保障功能不足，党政干部寻求权力寻租的概率相对较大。我国党政干部工资制度对党政干部“经济人”属性的忽略，也从一定程度上诱发了贪污腐败、挪用公款等寻租现象。

(二)没有建立工资调查制度，党政干部工资制度不能体现“平衡比较原则”

虽然我国先后把建立工资调查制度写进《国家公务员暂行条例》①1993年10月1日开始施行的《国家公务员暂行条例》第六十六条提出:“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。”和《公务员法》②2006年1月1日开始施行的《公务员法》第七十五条明确规定:“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”等法律条文，是我国工资制度的一大进步。但是，该项制度在实际操作中并没有得到很好贯彻。和发达国家相比较，我国建立党政干部工资调查制度的法律规定十分模糊，调查的主体和对象都不明确，被调查的企业类型也不清楚，调查的具体内容和程序没有明确界定。我国党政干部工资制度没有体现“平衡比较原则”。同时，由于缺乏准确的调查数据，往往出现“老百姓认为党政干部工资过高，党政干部却嫌自己工资太低”的矛盾现象。

发达国家文官工资制度大多奉行“平衡比较原则”。尤其在“二战”后，西方国家文官工资收入比企业员工低，一方面致使文官流失严重，另一方面又极大地打击了在任文官的工作热情。为了吸引更多优秀人才到政府任职，同时又能够有效留住在任文官，西方国家开始奉行“平衡比较原则”。早在1995年，英国皇家委员会就曾提出:文官工资制度的首要原则是与从事类似工作的外部人员报酬数额相比较时公平合理。美国联邦政府在这方面做得比较完善。首先，美国政府通过建立研究机构和颁布一系列法令最终建立了“工资比较原则”和工资调查制度。1957年，美国联邦政府成立了针对文官和企业员工工资收入进行调查并向政府提供咨询意见的专门研究机构。1962年，美国在颁布的《联邦工资改革法》中提出了“工资比较原则”。1970年，美国专门颁布了《联邦工资比较法》，在该法案中具体规定文官应与企业相当职位员工的工资收入大体保持平衡。1978年，美国颁布了《文官改革法》，进一步明确:文官工资不仅要参照全美国企业相当职位员工的工资水平，还应当参照当地企业员工相当职位的工资水平。其次，对于这一制度的具体操作，美国也执行得比较彻底。按照国会授权，美国劳工部劳工统计局每年三月会对部分企业进行一次全面工资水平调查，通过调查统计得出企业内部各等级员工工资水平的平均数，以此作为调整承担相当工作的联邦文官薪金水平的依据。该项调查会按照联邦文官工资级别一一确定对应的企业员工级别，并分类展开调查。例如:1977年的企业员工工资调查就包含对企业内部19个工种和81个工作级别的员工工资调查，它们分别与联邦文官年薪标准的1—15级相对应。

四、完善我国党政干部工资制度的路径选择

改革我国党政干部工资制度，既要建立在科学的调查研究基础上，又要充分考虑行业性、区域性以及不同职务和不同级别之间的差异，设计科学合理的党政干部工资制度，充分体现平衡比较原则。只有真正建立起一套科学、合理、完善的工资制度，解决目前党政干部工资制度中的不合理问题，才能有效吸引和留住优秀人才，也才能促使在任的党政干部廉洁奉公，恪尽职守。

(一)拉大党政干部收入差距，使党政干部工资水平与其承担的社会责任和对国家、社会的贡献成正比

美国心理学家亚当斯根据社会心理学中的认知失调理论于1963年左右提出了公平理论，认为员工的工作态度和积极性不受其所得报酬的绝对值而是相对值 (收入与投入之比值)的影响。员工往往会将自己付出的劳动 (或贡献)与所得的报酬之间的比例与他人付出的劳动 (或贡献)和所得的报酬之间的比例进行比较。二者如果相等，员工就会产生公平感，反之就会产生不公平感。我国党政干部之间薪酬差距过小，这种分配方式看似公平，实际却容易让党政干部产生极大的不公平感。党政干部一旦产生不公平感，认为和别人相比，他的付出过多而报酬过低时，其行为就会发生变化，就会减少对工作的投入，降低工作效率，影响工作质量。按贡献分配是解决这个问题的最有效方法。党政干部对社会的贡献通常通过工作绩效体现出来。因此，党政干部按贡献分配最终可以转化为按工作绩效分配。只有把工作绩效作为党政干部利益分配的尺度和标准，才能够有效克服“干与不干一个样”、“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的平均主义。

要努力发挥薪酬制度的激励作用，应该努力扩大党政干部收入差距，使不同职务与岗位的党政干部的收入与其所承担的工作责任、工作压力、工作能力、产生的工作绩效和对国家社会的贡献大致相当。完善党政干部工资制度，首先应该建立科学的党政干部职位分类标准。科学的职位分类标准是确定不同职务与岗位党政干部工资差别的前提与基础。当前我国党政干部的职位分类标准不够科学合理，不同职位之间工资级差的设计体现不出不同职务和岗位之间的工作责任和工作压力的差别，使得相同职级不同职务和岗位的党政干部工资相同或差距太小。所以，建立科学的职位分类制度和标准，明确和细化不同职位的工作职责，建立与之相匹配的党政干部差别化薪酬体系，使不同职务不同岗位的党政干部工资收入与其工作责任、工作难度以及工作成效相匹配，是党政干部工资制度改革的关键。

(二)引入市场平衡机制，使党政干部工资收入水平与企业相当人员工资收入水平大致相当

“公平理论”的“平衡比较原则”是建立我国党政干部薪酬水平的理论基础。所谓平衡比较是指党政干部工资水平应该和在企业里相近职位从事相似工作人员的工资水平大体持平①2006年6月财政部和人事部联合下发的《公务员工资制度改革实施办法》文件规定:“建立工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资收入水平的调查比较。国家根据工资调查比较的结果，结合国民经济发展、财政状况、物价水平等情况，适时调整机关工作人员基本工资标准。”。目前我国党政干部工资体系是在与企业员工工资水平平衡比较的基础上制定的。但是，《公务员工资制度改革实施办法》并未明确党政干部工资水平究竟该处于何种水平，以及具体的参照行业和参照标准。此外，虽然平衡比较原则在有关薪酬政策中从文字上有所体现，但是缺乏可操作的具体实施细则，致使该原则没有得到很好的落实。

对此，新加坡的做法是:李光耀向企业界“争才”，让一流的人员会选择进入政府部门，而非选择进入企业界。因此，1985年3月22日，李光耀在国会中提出了一个“与市场一起移动”(moving with the market)的原则。李光耀认为，公务员如果要成为一个诚实、公开、有抵抗力及有工作效率的体系，就必须让公务员的薪俸能与市场的价值一起互动。所以，对公务员大幅地提升其待遇。在高薪的决定方面，新加坡采取“水平指标”(Benchmark)政策，这是将社会上收入最高的六种行业 (律师、银行家、会计师、工程师、本地制造商，以及跨国企业公司经理)每年平均所得作为计算相当服务年资及职务的政府官员的年薪标准。②陈新民:《反腐镜鉴的新加坡法治主义:一个东方版本的法治国家》，北京:法律出版社，2009年，第172页。

为此，我们应该学习和借鉴发达国家和地区的经验，建立起一套行之有效、系统全面的薪酬平衡比较标准。尽快成立专门的机构，定期追踪和收集与各级党政干部相对应的企业员工工资变化的信息，并及时调整党政干部工资幅度，真正使得党政干部能与企业相当员工工资水平大体持平，尤其要使党政干部收入水平与企业高级管理人员收入水平相当，保证党政干部工资水平的外部公平性，从而使党政干部在将自己付出的劳动(或贡献)和所得收入的比值与企业高级管理人员付出的劳动 (或贡献)和所得收入的比值进行比较时，感觉到两种比值大致相当，从而产生公平感。由此党政干部才会受到激励，也才能充分调动其工作积极性。

(三)设立党政干部“终身成就奖”

设立党政干部“终身成就奖”可以弥补当前党政干部激励不足的缺陷，进一步建立和强化党政干部廉政勤政的长效机制。我国《公务员法》第49条规定了公务员奖励的10种条件。综合来看，这10种奖励条件的标准主要以年终业绩考核作为依据，具有短期性。因此，我们在完善党政干部奖励时可以分为两类，第一类为短期奖励，第二类为长期奖励。第一类奖励可以沿用现有的公务员法规定的奖励条件，进一步制定《党政干部奖励实施细则》，进行细化和完善。第二类奖励，我们可以借鉴国内外相关经验，设立党政干部“终身成就奖”。原捷克斯洛伐克就设有这样的奖励:长期勤勉工作，业绩突出，能够起到模范作用的公务员在其工作满25年时、50岁生日时、退休时，会领到一笔数额较大的特殊奖金。①王武龄等:《国家公务员制度概论》，北京:中国人民公安大学出版社，2006年，第133页。2004年，我国江西省吉安市吉州区长塘镇党委在村干部中设立“终身成就奖”，每年奖励1—2名表现优秀、成绩突出、群众公认的村干部。镇上为获奖者在保险公司购买一份养老保险，年满60岁以后每年可以领取1000元保险金，直至离世。②跃亲、刘江:《吉州为村干部设“终身成就奖”》，《农村百事通》2004年第9期。从国内外案例可以看出，设立“终身成就奖”，对于一贯忠于职守、在工作中始终起到模范作用、做出较大贡献的人员来说，具有较大的激励作用。

在党政干部中设立“终身成就奖”，对于激励党政干部自始至终勤勉工作、廉洁奉公、取得较好的工作业绩具有重要意义。首先，“终身成就奖”的设立满足了获奖党政干部对较高精神价值的追求。其次，“终身成就奖”具有持续导向的效用，它能够引导党政干部持续性地积极进取，争当先进。第三，“终身成就奖”授予少数贡献特别突出的党政干部，其获得者的榜样示范效应会激励着更多的党政干部廉洁勤勉，努力创造最大的工作业绩。第四，“终身成就奖”在一定程度上还能够有效克服目前党政干部中普遍存在的“59岁现象”。因此，党政干部“终身成就奖”设立的条件应该比较严格，如“工作满30年以上，没有受到任何处分，工作成绩突出”等，也可以在最高廉政勤政期权者中产生。由于名额较少，因此，为了产生较大的示范效应和激励效果，建议“终身成就奖”奖金可以定得高一些，比如100万元，200万元等，此外，还要由政府颁发专门的荣誉证书和奖章，维护奖励的权威性。