论高校教师申诉制度现存问题及完善

于春华

（黑龙江大学 伊春分校，黑龙江 伊春 153000）

论高校教师申诉制度现存问题及完善

于春华

（黑龙江大学 伊春分校，黑龙江 伊春 153000）

高校教师在我国的教师队伍中占很大比例。近些年，高校教师与学校之间的纠纷不断增多，高校教师申诉制度也逐渐显现出它的作用，但申诉制度在实施过程中暴露出法律规定的缺失和制度不健全等问题。笔者建议在教育行政部门内部设立专门处理高校教师申诉案件的机构，发挥高校工会的作用，完善高校教师申诉之前的前置救济程序，完善高校教师申诉失败之后的后续救济途径，使高校教师申诉制度更好地维护高校教师的合法权益。

高校教师申诉制度；教育行政部门；救济程序

根据教育部的统计，目前我国各类学校共有教师124 9.8万人，全国各类高等学校共有专任教师81.4万人。高校教师除了教育和教学之外，还要搞科研、搞调查，这些都与教师职称的评定和年度的奖惩分不开，可以说，高校教师身上的担子是不轻的。我们已经认识到教育在国家发展中的重要地位，并通过制定一系列的法律来保障教师的合法权益不受侵害。这其中既有保障教师基本权利的《宪法》，也有专门为教师制定的《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）。这些法律的实施极大地保障了教师的权益，同时法律也规定了对这些权益造成侵害之后的救济方式，教师申诉制度就是其中一种。《教师法》第39条规定：如果学校或者其他教育机构有侵犯教师合法权益的行为，或者学校或其他教育机构针对教师作出处理，教师不服的，就可以向教育行政部门提出申诉。此项规定即是对教师（包括高校教师）申诉制度的重视和保护。

一、高校教师申诉制度的含义

高校教师申诉制度，专指工作在高校或科研机构的教师，合法权益受到了侵害和不公平的对待，可以依法申诉，向其管理机关（当然这个管理机关应该有行政管理权）说明理由，阐明自己的观点，并说明自己受到了哪些方面的不公正待遇，藉此来维护自己合法权益的制度。高校教师申诉制度应该包括两方面的内容，即外部申诉制度和内部申诉制度。前者是指教师向工作单位以外的行政管理机构反映自己的合法权利遭受到了侵犯和不公平的对待；后者是指教师在认为其合法权益受到学校或者相关个人的侵犯时，向校内申诉机构请求救济的制度。[1]

高校教师申诉制度的特征应包括以下几方面：

1.高校教师申诉制度是一项基于宪法上的宪法性权利。《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”高校教师是中华人民共和国公民，所以理应享有申诉权，这是毋庸置疑的，在权益受到侵害时，他完全可以藉此条来维护自己的合法权益。但是《宪法》的规定往往过于笼统。《教师法》相对于《宪法》来说，它的规定就具体得多，主要体现在第39条。此条是对教师申诉制度的明确规定，反过来也是对教育行政部门职权的规定，使他们有了受理教师申诉案件的职责，教育行政部门如果怠于履行此项职责，就会构成行政不作为，要负相应的法律责任。[2]

2.高校教师申诉制度是针对教师这个行业而言的。人民教师，更确切地说是高校教师理所当然地成了申诉人。他们在工作与生活中遭遇了不公正的待遇，例如工资、奖金、评定职称、评奖评优、教育深造等方面，教师所在学校或者其他教育机构就会处于被申诉人的法律地位，它们将向教育行政机构负说明义务。这个说明理由的义务就类似于行政法上的行政机关在作出具体行政行为时的说明理由制度。高校和科研机构虽不是行政机关，但一系列法律、法规的实施使其具有了“准公权机构”的性质，其决定在很多情况下能够影响到教师的合法权益。所以在申诉中要求作出决定的高校或科研单位负说明理由的义务，可参照行政法的有关规定进行，也有利于高校或科研单位在以后的工作中认真地处理“准行政决定”。

3.高校教师申诉制度是一种非诉讼的方式，不用代表国家司法权的法院的参与和介入，而是在教育系统内部解决问题的一种方式。《<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》（以下简称《教师法实施意见》）规定：“教师对学校或者其他教育机构提出的申诉，由其所在区域的主管教育行政部门受理。省、市、县教育行政部门或者主管部门应当确定相应的职能机构或者专门人员，依法办理教师申诉案件。”这说明高校教师申诉制度在性质上属于内部救济范畴。

二、高校教师申诉制度存在的问题

《教师法》实施已经有些年了，在它的实施过程中逐渐暴露出一些问题，这就体现出法律的制定与实施相对于社会发展的滞后性的矛盾，表现在：

1.教师申诉难，难找具体的申诉受理机构。《教师法》第39条规定，教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。而我们知道，教育行政部门是国家设立的行政机关，它的内部往往设有很多的职能部门或机构。所以《教师法》的这一笼统规定使得教师在申诉时找不到专门处理教师申诉制度的机构来解决问题，而是在维权过程中申诉到哪个部门，哪个部门都有借口相互推诿，把教师当做皮球一样踢来踢去，使申诉的教师白白浪费了很长时间。

2.申诉不成该怎么办的问题。《教师法实施意见》第8条规定：“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关所在的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”此条表述的内容类似于《行政诉讼法》和《行政复议法》中关于受案范围的原则性规定，即涉及人身权或财产权的行政决定可以提起诉讼和复议。申诉决定作出后，如果内容涉及人身权或财产权，就比较好办，可以提起行政诉讼或行政复议；如果既不涉及人身权也不涉及财产权，该怎么办？这是进一步救济途径的缺失。[3]除此之外，现行法律法规对教师申诉制度中申诉不成进一步救济的程序也是不明确的。现行《教师法实施意见》第8条虽对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、法律救济等事宜作了规定，但这些规定过于简单，有关制度的程序规定更是一笔带过。实不知这些规定在操作中存在很多不足，执法者不知该怎样把握。

为了使有关部门在处理高校教师的申诉案件时有充分的法律依据，也使高校教师的合法权益得到及时有效的救济，笔者建议应该对高校教师的申诉制度作进一步完善。

三、高校教师申诉制度的完善建议

1.在教育行政部门内部设立专门处理高校教师申诉案件的机构。此机构由精通高校教师工作及职称评定和奖惩事宜的专门人员组成，同时应具备一定的法律知识，对高校教师的申诉案件，可以及时地作出处理决定。另外，需制定一套完备的机构人员责任制度，对教师申诉案件的处理决定将直接与他们的责任挂钩。申诉受理机关应类似于行政机关内部专门处理行政复议事宜的机构，在处理申诉过程中应遵循一定的原则和制度，如举证制度、辩论制度、说明理由制度、回避制度、听证制度等。听证制度可严格按照行政复议的听证制度来进行，给双方当事人以充分辩论、说明、解释的权利，这样方显公正与公平，教育行政部门作出的处理决定才能使申诉者心服口服。[4]

2.完善高校教师申诉之前的前置救济程序，也就是发挥高校工会的作用。高校教师申诉制度是教师与学校之间的利益协调、诉求表达和矛盾调处的重要机制。高校工会作为教师的群众组织，应该利用法律赋予的权利和自身优势在其中发挥积极作用。[5]王兆国同志在工会十五大报告中指出：“建立和谐劳动关系是工会促进社会和谐的主要着力点。要结合我国经济关系、劳动关系的新变化，进一步完善利益的协调机制、诉求表达机制、权益保障机制，完善职工法律援助与服务机制。”高校工会的基本职责是维护高校教职工的合法权益，因此，应责无旁贷地承担起推进和建设教师申诉制度的责任。

3.完善高校教师申诉失败之后的救济方式。即教育行政部门针对教师申诉作出处理结果后，教师仍不服，该怎么办的问题。《教师法实施意见》第8条的规定虽已经存在多年，但并不全面。如果不服的内容既不涉及人身权也不涉及财产权的问题，该怎样寻求救济？再者，教育领域在其权限内有一个自治权的范围，如在教育系统内部对高校教师作出的警告、记过、通报批评等类似于行政机关内部的行政处分，司法权的救济就是有限的，司法机关不能介入，也就是说，不能通过司法途径救济。关于以上两方面，法律有扩大受案范围的必要了。[6]

[1]孙丽珍,苗红亚.关于建立校内教师申诉制度的若干思考[J].浙江科技学院学报,2008(2).

[2]杨珍.论我国高校教师申诉制度之构建——以中国地质大学为例[J].高等教育与学术研究,2007(6).

[3]张少华.美国高校教师申诉机制探索——密歇根大学迪尔伯恩分校个案研究[J].比较教育研究,2007(2).

[4]鱼霞,申素平,张瑞芳.教师申诉制度研究[J].教师教育研究,2005 (3).

[5]何正跃.关于教师申诉制度的思考[J].教学与管理,2001(19).

[6]尹晓敏.我国教师申诉制度研究[J].清华大学教育研究,2005(1).

【责任编校：江 流】

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0037―02

2012—02—10

于春华，女，黑龙江伊春人，黑龙江大学伊春分校。

黑龙江省教育厅2010年高职高专院校科研项目《聘任制下高职教师权益的法律救济》（11555112）之阶段性成果。