日本福岛核泄漏事故对公共危机管理的启示

田星亮

（兰州商学院图书馆，甘肃兰州 730020）

日本福岛核泄漏事故对公共危机管理的启示

田星亮

（兰州商学院图书馆，甘肃兰州 730020）

研究了福岛核泄漏事故中日本政府和企业在危机管理中出现的问题，分析归纳出其对公共危机管理的启示，认为普及危机意识、危机管理常态化、危机信息公开化、危机协理多元化、危机决策合理化是应对公共危机的重要手段。

日本福岛；核泄漏事故；公共危机管理；启示

日本“3．11”特大地震与海啸的爆发，给当地造成了严重的次生灾害。受此波及，福岛第一核电站多个机组发生故障并出现不同程度的核泄漏，导致周边生态环境受到大面积核污染。事故发生后，我国大部、美国西海岸乃至欧洲部分国家相继监测到放射性物质，一度引起国际社会的密切关注。

由于核能的安全隐患不可预见，其潜在的风险极大。一旦超出人类的控制范围，核事故所带来的灾难不仅破坏自然、影响环境，更会直接威胁人类的自身安全。就管理而言，核电站的运行事关公共安全，应当有更高的标准和要求。不但需要有严格的法律来规范核技术的应用，而且还强调在监督管理、信息透明、应对机制上，甚至于选址上，都应有超出常规的周密考虑。事实却是，在这次核泄露危机中，作为运营方东京电力总公司饱受外界批评，不但日本首相菅直人严厉斥责其缓报爆炸事故，外媒也披露其多次篡改安全记录，隐瞒安全事故。在持续关注事态进展的同时，媒体对日本政府的救灾措施也提出了质疑。有分析指出，日本在核泄露事故面前表现出的不是“危机管理”，而是“管理危机”。而据《北京青年报》消息：在日本共同社公布的一项民意调查结果显示，对福岛第一核电站泄漏危机，58．2%的民众认为政府应对不力，其中19．6%的民众完全不认可政府，38．6%的民众非常不认可；仅有4．9%的民众表示相当认可，34．4%的民众说，他们在一定范围内“积极评价”政府［1］。

福岛核泄漏事故表明，对于类似这样重大的公共危机，政府应高度重视并加强公共危机应急和管理机制的建立健全，即结合本国实际，建立一套完善的事故应急体系，包括应急组织机构的成立，应急预案的制定，应急培训和演习，应急救援行动的响应，现场污染控制和清洁，应急终止和善后处理等内容。同时在相关法律法规的保障与支持下，将其尽快建立起来并付诸实施。尽管到目前为止，日本核泄漏事故的后续发展仍无法确定，但其带来的诸多警示却值得世界各国加以重视。显然，有效应对公共危机任重而道远，需要不断吸取教训，总结成功经验。笔者以为，本次日本福岛核泄漏事故对公共危机管理有如下启示。

一、危机意识的普及化

公共危机管理是对一个城市、一个国家和社会应对能力的综合考验。由于我们长期处于和平、安定的社会环境之中，对可能出现的危机缺乏防范意识，存在麻痹和侥幸心理，加之官本位思想严重，恐惧和消极回避普遍泛滥，从而埋下了危机蔓延的隐患，失去处理此类事件的最佳时机。一旦发生大规模的公共危机事件，如何迅速控制局势，稳定人心，避免引起社会恐慌，对政府是一个巨大的考验。特别是我国，正处于加速转型期，也是各类危机事件的频发期。面对错综复杂的行政生态环境，政府应首当其冲，树立敏锐的公共危机意识，居安思危，尽可能将危机消灭在萌芽状态。当危机来临时，能够及时采取有效措施，早发现、早报告并积极行动，把造成的损失和冲击降至最低点。

此次引发的日本国内核危机，使得全球出现了多起因恐慌情绪导致的“反应过度”的事件。美国在日本震后第二天就出现了抢购含碘食物的现象；日本官房长官枝野幸男宣称，不仅在福岛第一核电站周边的撤离区，包括东北部沿海的邻近地区，物资也被抢购一空。与此同时，在中国的多个城市，由公众的盲从心理导致的一场抢盐风波也毫无征兆地从天而降。可见，公众缺乏基本的科学常识，对危机事件的认识不到位，准备不充分是上述现象发生的关键所在。

危机意识的普及，需要不断增强广大公众应对危机的意识和能力，包括在中小学乃至大学全面开展系统化的危机应对素质教育课程，定期进行公共危机情景训练。在全民危机培育方面，要提倡城市安全教育，创建社区“安全文化”。对于重大事件和热点地区则可实行超前模拟和多重方案演示，并提供有针对性的危机处理预案。通过长期而广泛的宣传和教育，特别是预防、避险等知识的传播，以激发公众的社会责任感，提高全民的自救互救能力。在我国汶川地震中，与受灾最为惨烈的北川县毗邻的安县桑枣中学，由于平时就重视避险意识教育，在危机发生时，全校按照以往应急演练的经验，仅用1分36秒，就有序疏散2000多名师生，创造了零伤亡的奇迹，因而被广大网民誉为“史上最牛中学”。

意识是行为的先决条件，“危机意识是危机事件预警和防控的基础”［2］。推动全民自然科学知识与危机意识的普及，是当前乃至今后社会发展面临的一项重要任务。

二、危机管理的常态化

越是重大危机事件，越是彰显国家、政府的作用。如果政府不能够有效地防范和控制危机的发生，或者及时修正危机问题带来的困境，那么政府将失去实现社会发展目标的基础条件，甚至将危及政府统治权力本身［3］。公共危机管理并非是从危机发生的那一刻才开始，在此之前的日常行政行为和个人社会习惯，是决定政府和公众应对危机的最重要因素。而公共危机的处理机制是否迅速有效，则是政府日常行政行为的自然结果。实际上，危机管理的常态化就是政府把危机管理视为常态管理，在危机发生前就做好对可能的危机诱发因素的识别和监控工作。

当前，“危机管理的思路背后隐藏的理念仍然是危机事件是偶发的、是个别的，因此，可以采用‘灭火’方式来处理”［4］。危机发生后，临时成立应急机构，或把应急任务暂时委托给某个政府部门，头痛医头脚痛医脚。现有公共危机管理体制的缺陷主要体现在应急预案、应急法制、应急体制和运行机制方面的不健全和不完善，时常出现各地区应急预案适用性不足、互相模仿、忽视实际的现象，使应急机构设置混乱，部门协调不顺畅，危机状态下的社会动员能力较弱等诸多问题不断出现。

随着危机事件的日益肆虐，人们逐渐意识到“这种紧急状态只是暂时的，由危机引发的政府职能建设则是一个长期的过程，是需要在常态下进行不断完善的工程”［5］。有学者指出，“要坚持‘预防与应急并重’的原则，实现危机管理的常态化，构建完善的危机应对网络”［6］。从被动应急到主动防范，用新危机管理原则替代旧规则，危机管理能力和公众沟通能力同时提高，加强社会监管体系建设，才能使公共危机管理水平迈向更高层次。我国公共危机问题专家薛澜教授曾多次强调，要在中央与地方政府建立常设性的危机管理部门与综合协调机构，并制定权责明晰的危机反应机制。而对于已发生的危机事件，要设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，并建立有效的公共危机沟通机制。

纵观日本核电事故的全过程，人们不难发现：整个核泄漏的全球扩散过程，并不来源于人类对核技术本身的利用和防护，而来源于在危机处理过程中，企业和政府处理措施的失当。这再次提醒我们，后危机时代，公共危机管理的常态化十分必要。

三、危机信息的公开化

信息的公开透明是公共危机管理的重要环节。这必然要求政府尽可能网罗整个事件的进展动向，并在第一时间准确而充分地向社会公众公布相关信息，确保公众的知情权，培养公众的信息承受能力，使公众能够对眼前的危机做出理性判断，从而稳定公众情绪，引导全社会在危机面前形成合力，赢得广大公众的理解和支持，有效应对公共危机。

然而，关于公共危机管理信息公开问题，始终隐匿着两大软肋：一方面，公共部门不能及时向公众发布其所掌握的危机信息，人为造成了严重的“信息不对称”，致使公众无法全面、真实地了解危机现状，从而贻误了处理危机的最佳时机；另一方面，所发信息的不全面、不准确，致使“小道消息”甚至“假新闻”在公众中迅速传播和扩散，从而引发严重的群体性恐慌，加剧了危机的严重程度［7］。

福岛核电站爆炸伊始，东京电力总公司就出于自身目的掩饰了核泄漏的相关信息，致使政府对灾情的判断产生偏差，完全低估了这一事件对人类及生态系统可能带来的严重后果，并未及时启动国家应急救援响应。在国际原子能机构看来，由于日本所提供的信息不准确，以至于无法及时提供有效帮助，而福岛核危机的影响却已通过各种渠道跨越国界蔓延到全球。经验表明，隐瞒、淡化危机信息只会使事态趋于严重和复杂，且更不利于公共危机事件的解决和处理。危机信息的公之于众，需要彻底摈弃欺上瞒下、信息封锁的陋习，使及时、公开、透明的公共危机处理模式得以制度化。

面对日本核泄漏事故，中国政府则高度重视、积极应对。环保部立即启动了全国辐射环境监测网络，并通过其网站和媒体向公众发布监测结果；迅速对国内核电厂进行“体检”，并第一时间公开信息，以回应公众的关切；此外，中国还通过外交部表态促请日本及时准确通报灾情。这是近年来中国首次应对境外环境危机事件，其及时、开放、负责的姿态受到了公众的赞许。可以看出，在迅速平息“抢盐潮”之后，中国应对日本核危机影响的透明度明显提升，而没有落入以避免公众恐慌为由进行暗箱应对、隐瞒信息的窠臼。在多地测出微量放射性物质的消息公布后，公众由高度关注逐步回归理性。此次事件无疑是对政府公共危机管理水平的一次检验，个中经验值得思考和珍视。

四、危机协理的多元化

不确定性是公共危机事件的突出标志。这种“不确定性使得危机的预防和处置需要引入和调动更广泛的社会力量和资源，进行公共危机的协同治理”［8］。在应对未来危机的过程中，形成的将是一个以公民社会为核心、多元互动的危机决策网络治理结构，未来的公共事务管理主体也必将是一个动态性、柔性化的网络协作系统［9］。这意味着，政府不再是公共危机管理的唯一主体，而是需要企业、非政府部门等所有社会组织以及公民个人的共同参与。

著名管理学者劳伦斯巴顿曾经指出：“世界上没有一个不受灾害威胁的安全港。”［10］任何地点发生的局部危机，在技术网络的扩散效应的作用下，都可能很快成为公众关注的焦点而转化为全球性的公共危机，由此带来社会秩序的巨大震荡和社会财富的巨大损失［9］。福岛核泄漏事故从一开始就超出日本政府的危机管理能力，转化成了一场全球性灾难。灾难中，超越国界和种族守望相助的感人场面比比皆是，而面对国际援助，日本政府却态度暧昧。国际社会如何做到密切配合，共同应对全球化危机，是一个更具挑战性的问题。核时代公共危机呈现出复杂化、国际化等新特点。构建合作、分权与共治的网络化治理机制，加强国际合作，既是一种客观必然，也具有现实可能，是政府危机协理的新选择。

公共危机管理更应重视大众传媒所扮演的“协理”角色，发挥其社会公器的作用，实现公众的自我响应。在西方，大众传媒被视为是现代社会中除立法、行政和司法之外不可或缺的“第四权力”，具有独立的价值立场，在社会冲突中扮演公正的角色。危机处理中，大众传媒要充分行使自身职责，将真实客观的消息及时传递给受众。值得一提的是，面对此次震撼性的灾难，日本媒体的表现可圈可点。“没有眼泪，没有生死离别，没有背景音乐”，报道风格显得尤为平静。身处这样的舆论环境，使得日本公众少了些许情感波动，多了几分应对危机的自信，受灾后的情绪也因而得以稳定。

总之，危机协理多元化是大势所趋。公共危机管理实践中，既需要政府、非政府组织等传统治理主体的共治，也要更加重视国际合作与大众传媒的参与。

五、危机决策的合理化

合理决策即科学决策。公共危机管理，只有遵循科学的决策程序和方法，才能获得最佳的决策效果。决策合理，则有利于事态的迅速掌控，避免危机的发生；反之，决策不合理，甚至于决策错误，必然会导致公共危机的扩大和蔓延，严重干扰公众正常的社会生活，影响地区的和谐稳定。

从当前危机决策的实践来看，普遍存在以下几方面的问题：第一，决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真现象。而信息的全面准确对决策的正确程度起着决定性作用。第二，决策方案的设计“粗而不细”、专业化程度较低，难以从实质上化解危机。第三，决策方案的选择存在着民主化程度低的问题，在一些决策中，往往强调“集中”有余而强调公众参与决策的“民主”不够［11］。由于公共危机具有事发突然、信息不充分、影响严重等特性，日本政府在此次核泄漏事故初期显得茫然不知所措，更未在第一时间作出合理决策而错失良机，使本已恶化的局面雪上加霜。面对已然发生的事故，我们是否能如此反思：危机决策虽然要求分秒必争，但仍须遵循科学的决策程序，它该省的不是决策步骤，而只是花在每个步骤上的时间。同样，危机决策信息不足的制约条件，不应成为草率做出决策的借口，它可以通过平时做好信息收集和处理工作来解决。

决策是行动的前提，其目的是为行动提供方案。危机决策的合理化，首先要做好事前的基础性工作，如注意收集、整理和分析与公共危机有关的信息；其次要根据危机事件的情势，借助现代科学技术和方法，实现决策方式从少数人决策向民主决策转变、经验决策向科学决策转变，以确保决策的正确性和可行性；再次要遵循既定的决策程序，尽量不要省略决策步骤；最后要发扬民主，采用适当方式和途径听取社会公众、团体、专家和专业机构的意见。将科学的应对策略纳入今后领导干部危机决策的培训体系，建立应对非常规突发事件的示范型平台，特别是关注对关键领导岗位人员的系统培训，不仅是技术上的培训，更需要有决策和心理应对的培训。

全球化时代，危机已经成为政府行政环境的常态，这给科学发展与和谐社会建设带来诸多不稳定因素。公共危机对决策者来说，既是不可回避的具有政治风险的严峻现实，也是不可多得的考验综合执政能力的政治机遇［12］。而眼下日本核电灾难的发展轨迹，一步步突破人类现有的经验和想象，在逼迫各国政府拿出应对之策的同时，也推动着不同国籍、不同肤色和语言的人们，对人类历史上所遭遇的全球性危机做出全面地梳理。

［1］何德功．日本核泄漏波及他国，危机应对方式遭质疑［N］．北京青年报，2011－03－28（A3）．

［2］徐朴．政府公共危机管理面临的主要问题与对策思考［J］．中共四川省委省级机关党校学报，2010（4）：29．

［3］薛澜．危机管理：转型期中国面临的挑战［M］．北京：清华大学出版社，2003：9．

［4］刘亚平，颜昌武．从“变化”走向“进步”：三聚氰胺事件的启示［J］．武汉大学学报：哲学社会科学版，2011（2）：81．

［5］吉青．后危机时期对常态下政府职能建设的思考［J］．甘肃行政学院学报，2004（49）：25．

［6］汪大海．公共管理学［M］．北京：北京师范大学出版社，2009：128．

［7］郭锐．政府危机管理中的外部沟通与合作问题［J］．长江论坛，2007（4）：51．

［8］沙勇忠，解志元．论公共危机的协同治理［J］．中国行政管理，2010（4）：73．

［9］张勤，王妍，马海韵，等．现代公共管理概论［M］．北京：中国社会科学出版社，2010：338．

［10］劳伦斯·巴顿．组织危机管理［M］．符彩霞，译．北京：清华大学出版社，2002：22．

［11］张国庆．公共行政学［M］．北京：北京大学出版社，2007：254．

［12］余潇枫．非传统安全与公共危机治理［M］．杭州：浙江大学出版社，2007：2．

【责任编辑 王立欣】

Enlightenment of Japanese Nuclear Accident in Fukushima for Public Crisis Management

TIAN Xing－liang
（Library，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou 730020，China）

Problems in crisis management taken by the Japanese government and enterprises during the Fukushima Daiichi nuclear leakage accident are researched and its revelation to public crisis management is analyzed and summarized indicating that the popularization of crisis consciousness，normality and publicity of management and information，as well as diversity of crisis assistance and rationalization of decision－making are major means to tackee with public crisis．

Fukushima in Japan nuclear accident；public crisis management；enlightenment

D 63

A

1008－3863（2012）03－0025－04

2012－02－24

国家社会科学基金资助项目（11BGL082）。

田星亮（1979－），男，甘肃陇南人，兰州商学院馆员。