浅析基层党建创新的动力机制*——以北京张家湾“小支部大党建”为例

蔡志强，张潇文

(中共中央党校党建部副教授、博士)

浅析基层党建创新的动力机制*
——以北京张家湾“小支部大党建”为例

蔡志强，张潇文

(中共中央党校党建部副教授、博士)

党的基层组织是政党组织架构的基础，在践行党的执政理念和落实党的路线方针政策中起关键作用。作为直接影响国家建设、社会进步和人民幸福的重要政治力量，如何在世情国情党情深刻变化的复杂环境中盘活基层党建资源存量，构建和激发基层党组织良性运转的多元动力，促进政治、经济、文化、社会和生态协调发展，是新时期构建城乡统筹党建新格局中需要思考的基本问题。

一、促进基层党建创新的理论逻辑与现实困境

任何政党都需要基层组织来保障自身功能的发挥和价值的实现。加强党的基层组织建设，构建城乡统筹基层党建新格局，实际上是通过理念更新、机制互动、利益协调等一系列举措促成党领导下“国家——市场——社会”和谐发展良性互动关系，党通过对城乡党建资源的合理配置和有效利用，落实“以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”［1］

在物质短缺的计划经济时代，城市——乡村二元结构保障了政党对地方的有效管理，为生产力落后情境下工业迅速发展提供了体制支撑。但在改革开放后，城乡分治给社会主义市场经济的完善和城乡协调发展造成巨大障碍，并对基层党组织作用发挥形成压力。通过党建创新带动城乡经济社会科学发展，应是当前化解城乡二元体制弊端推进均衡发展和最终实现共同富裕的有益尝试。

在推进城乡统筹的党建实践中，党的基层组织建设面临以下几个问题:

一是认知性问题。转型社会人们对于组织功能、个体价值、活动理念等认知的不一致，主要源于几个因素:一是不同社会背景的群体对党的基层组织功能存在理解分歧;不同时期党章对于基层党组织功能的不同表述和基层党组织的实际运行逻辑之间存在差距。二是部分党员干部在实践中的存在的与党的宗旨不符合的行为影响了基层党组织的权威和形象，进而阻滞人们对于组织价值和政治理念的认知;三是改革开放后其他社会组织发育并介入社会生活，对基层党组织的功能发挥造成现实挑战。此外，社会主体多元和价值观多元化倾向，尤其是长期以来党在意识形态方面主张的无私奉献精神和市场经济等价交换原则之间的冲突，导致分配制度和保障体系不完善条件下人们思想的分歧。一些人对基层党组织理念、功能等方面的认知危机，直接影响党员干部行动的积极性和组织体制运行的高效，且不利于党对社会的价值引导和利益整合。

二是制度性危机。“制度促进着预见性，并防止着混乱和任意的行为。”［2］P113但在实践中，基层党组织迈向法治进程不可避免要遭遇以下危机:一是组织体系不健全。市场经济条件下政党政治功能的梳理、社会组织的兴起、“单位人”向“社会人”的转型、社会流动性增大等情况需要党组织突破传统党政一体、责任无限的路径依赖和属地管理、分层管理、城乡分割的传统管理模式，在党、政府和社会力量平衡中寻求扁平化、多样化的组织架构。“一个政党的组织网络远不仅指政党本身，它还包含了该党实际上所能占据的‘空间’”［3］。我们目前“横向到边，纵向到底”的组织体系并非意味着基层党组织就能够良性运行，还需要实现组织覆盖、工作覆盖和功能覆盖。二是领导体制和工作机制不完善。随着市场经济的成熟和城市化进程的加快，原有的一元化行政领导模式和工作机制显然不能变迁社会组织运行和公共事务管理的现实需要。基层党组织运行中的管理困境和动力缺失在社会转型、经济转轨、体制转变下更为明显。许多基层党组织权责不明、能力不足、管理不善、监督不力等问题对党的执政过程构成威胁。而党组织活动内容、活动方式缺乏新意，经费来源不足、活动设施陈旧等问题加剧了基层组织运行的低效性。加上党员队伍结构不合理，理想信念教育绩效偏低，党员关怀和激励机制不健全，导致组织活动与老百姓对于幸福生活的新期待之间存在较大落差，党组织的服务群众功能难以有效发挥。

三是资源性缺陷。我们知道，组织需要从环境中获取资源以维系运行和发展。基层党组织的有效运转离不开各种有形资源和无形资源，但是基层党组织在承担政党领导和社会整合的双重任务时，首先是权力有限致使资源创造和提取能力低下，陷入强烈的资源需求与现实资源匮乏的尴尬境地;其次是基层党员干部考核评价体系、党员权利保障机制不健全，党员干部难以获得有效的激励，加上许多地方党组织在信息获取、技术服务与培训、政策支持等方面资源严重缺失，导致基层党组织的经济、政治话语权进一步弱化。第三是市场经济条件下社会信任资本流失、宗教势力介入、以及各种不良文化现象加剧了基层党组织的治理难度。

二、让组织运转起来:北京张家湾对基层党建创新的探索

针对基层党组织建设的上述困境，解决城市化进程中的组织结构变迁、利益关系调整、组织功能弱化问题，实现党建创新促社会和谐就成为基层党组织需要解决的重要问题。基于此，张家湾党委在推进党建创新过程中，结合地处北京城郊、集体经济扎实、历史遗留痕迹重、党员参政意识强等特殊情况，在统筹城乡发展中探索出“小支部，大党建”模式，探索出组织广泛覆盖、功能有效发挥的组织运行机制，盘活党建存量，促进发展增量。

(一)立足基层实践拓展组织功能

张家湾“小支部，大党建”模式蕴含支部功能的拓展，即在履行政治功能的同时，积极发挥社会功能。具体而言，在不改变既有支部组织建构前提下，以创新执政方式和丰富管理内容来实现党对基层的有效领导。同时，通过组织功能的完善实现党建科学化与经济社会进步的有机契合。我们知道，组织功能的发挥离不开组织结构的完善和组织成员的作用发挥。张家湾“小支部，大党建”模式是以支委为枢纽、党组织为平台、辖区群众为网络、经济社会发展为动因的党建格局和发展战略，以功能拓展和组织覆盖使基层党组织成为“落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”［4］。一是镇党委确立了一把手抓党建的管理格局，并形成了一把手和领导班子的考核评价体系。二是完善组织结构，将基层作为干部锻炼成长的重要平台，在原有的驻村联系点的基础上，进一步要求副科级干部和拟提拔干部深入村居一线，关心群众生活。三是完善沟通机制和决策平台，张家湾通过项目制管理构建干部推进城乡发展的实践抓手。一方面积极与市里和各部委协调，搭建基层党组织上接天线掌握政策，上级职能部门下连地气了解基层的沟通机制。另一方面要求基层干部通过参加支部生活、调查研究，以及“一助一”、“手拉手”结对子、“双培双带”、“四访四问”等方式了解群众需求，保障决策的科学化。四是形成党组织有效化解改革发展中的不和谐因素，实现农业增产、农民增收、农村富裕的具体目标，并向村民群众公开承诺。

(二)打造区域网络发挥党建功能

张家湾“小支部，大党建”模式立足于激活党建存量，协调和整合不同村居、组织和个人的优势力量，实现组织互联和资源共享。具体做法上，一是积极利用城镇化、工业化和经济社会一体化发展的有利契机，用足政策并积极争取城市资源以推进地区建设和民生服务;二是结合区域内优势两新组织、事业单位和职能部门的党建优势，以基层党组织为平台实现资源共享和协调发展。四是充分发挥村居优势，形成分类指导的干部绩效评价体系，不断探索出各具特色的发展路径，使资源优势得以有效发挥、村民需求得到最大满足、组织意图得到最佳体现的组织动力系统。如苍上村在巩固“党支部+协会+农民”的经济发展模式基础上，依托组织优势，打造采购、生产、种植、管理和销售一体化农村发展模式，一方面加强与农委商委的联系、加大与中国农业大学的技术合作，将政策用在基层、资源落到实处;另一方面通过农社对接、农超连接等方式维护农民利益，方便居民生活，促进经济发展。又如后街村在构建党组织引导下“党支部—卫生院—家庭”一体化农村合作医疗模式中，通过辖区医院定期体检、举办健康讲座、划分医生责任区、开展健康促进活动等家庭医生式服务，为村民提供健全的医疗卫生保障体系。

张家湾“小支部”通过科学分配城乡党建资源、合理利用组织内部资源、有效盘活社会资源，从而保障广大人民群众的基本生活和社会福利，同时在党员干部和人民群众中形成对政党价值理念和组织愿景的强烈认同。

(三)盘活组织存量促进发展增量

在我国社会矛盾凸显和不确定性因素剧增的情境下，社会和谐人民幸福是各级党委做决策办事情的出发点，也是新形势下社会管理创新的本质要求。张家湾在加强基层党组织建设的过程中，逐步形成科学、规范、精细的“1+X”的社会管理互动模式。1代表党支部，X代表互动单位，通过与企业、学校、专业合作社、群团组织、其他社会组织等的互动，有效整合区域内的党建资源、行政资源和社会资源，实现基层党建和社会管理的低成本、高收益。例如，该镇在各村居实行“党支部+学校”互动模式，即村党支部与学校党支部达成协议，通过党员任课教师与本村中小学生家庭结成对子、建立每月学生家长与任课教师定期交流制度、在中小学生中开展“遵纪守法、尊师敬长、环保志愿、文明礼貌”的“新星”评选活动等，营造学生健康成长的“党组织—学校—家庭”社会服务网络。通过“党支部+群团组织”的互动模式，提供村居党组织和企业、新社会组织的沟通平台，以及城乡流动人口管理服务平台。该镇还尝试构建企业党组织与村居党支部双向介入机制，为驻村企业更好引领村民提高市场经济能力，企业职工积极维护村居稳定提供了有益的尝试。在此基础上，该镇着眼于城市化的现实要求，组织村居群众尤其是妇女参加培训班，转变就业观念，提高就业能力;通过推进志愿服务项目，提升本地居民和外来人口参与社会管理，服务社会的能力。张家湾“1+X”互动模式，立足于政党功能发挥、区域资源整合和社会力量发育，形成了组织完善与社会管理的网络体系，实现了党员作用发挥与人民力量调动的良好结合，促进了精细化管理、科学化引导和人性化服务的具体实践。

三、构建基层党建创新动力机制的路径思考

长期以来，中央在强化基层党组织功能，克服基层党组织软弱涣散方面采取了大量措施，但是往往难以达到预期效果。张家湾“小支部，大党建”的实践，本质上就在于探寻基层党组织运行的动力机制，让基层党组织在制度框架下运转起来。

(一)基层党组织建设与经济建设相统一

张家湾“小支部，大党建”实践的一个重要启示。就在于完善基层党组织体系和强化组织功能必须紧紧围绕经济建设这一中心。在此基础上通过组织功能发挥，协调生产力不发达、社会制度不完善情况下不同组织和个人之间的利益冲突。基层党组织的活动开展和有效运行，首先需要找到与群众需求的结合点。在税改和计划生育政策施行环境变迁的情况下，党组织在基层的影响力要通过带领老百姓致富，解决人们物质文化需要来实现。我们知道，经济发展并不能保证党组织建设的有效性，但市场经济条件下基层党组织有效运转，显然需要通过推动经济发展来获得支撑。在今天，上级职能部门需要下沉职能以减少资源耗损，基层党组织建设需要通过推动发展以重建社会信任。由此，通过组织体系建设和社会功能发挥，盘活党建引导资源能力，激活党员推动发展的能力，确保政策资源用足用好就成为各级党委领导地方发展的基本原则。与之相应，基层党组织通过联席会议制度、村企联合党支部等形式实现组织建设与经济建设有机统一。通过组织创新有效嵌入两新组织和社会治理活动全过程，促进“一个有代表性的市场机制与一个有代表性的非市场机制(即政治机制)”［5］P197的良性互动。这个过程，一方面以党组织系统的开放性和先进性保证基层党组织主导作用的发挥，另一方面促进了企业发展所需人才资源的培养、行政资源的便利和物质资源的供给。在党组织政治逻辑与经济运行逻辑有效契合过程中，确保了党建创新和经济发展的科学性和有效性。

(二)组织功能发挥与社会管理创新相契合

实践表明，“一个组织可以同时履行几种功能，尤其在不同的背景下，履行的功能更不可能相同。”［6］P140面对社会结构的变化和人们生产生活方式的变迁，基层党组织需要破除“功能障碍”［6］P165，发挥政治功能和社会功能。张家湾基层党建的一个基本思路就是通过多轮驱动提供组织运行和发展目标落实的多元动力。即将党建目标直接与民生改善、社会和谐和相联系。通过资源整合来推进发展，通过组织化来维护和谐稳定。基于此，镇党委通过构建体系内的压力系统来激发基层党组织的动力。要求各党组织与互动各方签订协议，对落实党建和社会管理实施原则、具体内容、评价考核、责任机制等进行量化细化，以制度形式厘清党组织、政府和社会的职能边界，确保各方权职责匹配。同时，通过组织、资源、活动、经费等多元互动，有效调动社会组织和人民群众的积极性，自觉投身于经济发展和新农村建设。

这其中，张家湾镇党委一方面强调了基层党组织对经济、政治、文化、社会的全方位领导和服务。通过党组织功能调适和党员带头作用的发挥，在政府权力退出的空间以平等姿态发挥服务功能。另一方面，着眼于基层日常事务的具体性、社会自治程度的强化以及与经济组织、自治组织的权责清晰等特征，通过引导各种社会力量参与到党组织各项工作中，以此培育公民责任意识和社会自治能力，实现社会的自我管理、自我教育、自我服务。这个过程，既需要防止党组织重新包揽社会发展的一切事务，也要避免社会的非组织化非制度化发展。

(三)以制度维护党员民主权利

社会学家W·理查德·斯科特认为制度具有三大基础要素即规制性要素、规范性要素、文化认知性要素。［7］P58由此可见，以制度保障党员民主权利需要在共有的民主理念和党员权利认知基础上，制订和完善相关法律法规，加强人们对专制的道德批判。复旦大学林尚立教授认为党内民主制度化过程需要三个发展环节:“一是激活现有的制度，二是重建制度的权威，三是实现制度的创新。”［8］P153即要从强化制度意识、优化制度生成、保证制度执行、重视制度反思等各方面来促使制度成为落实党员民主权利最有效的保护伞。以制度保障党员民主权利，规范权力使用，一方面体现为组织权力和党员权利的博弈过程;另一方面，党组织对发展的需要和党员对平等自由的追求在以制度保障党员民主权利中找到契合点，有效弥合党组织价值与个人理念的差异，促使两者在预设框架内互赢共生。

以制度保障权力规范运行和党员民主权利是基层党建创新最重要的动力源。干部权力监督和党员权利保障机制是党组织功能发挥的逻辑起点，充分发挥党员积极性创造性，要求党组织有效尊重和维护党员主体性和党员地位。1995年中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例(试行)》，对党员各种权利及党员维权途径、组织责任都做了详细规定。《条例》为加强党内民主、保障党员权利提供了价值支撑和制度保障。张家湾的实践能够取得效果，是与他们尊重和维护党员权利的努力相联系的。张家湾镇党委党员干部教育管理的制度体系中，凸显了民主决策、民主管理、民主监督的基本价值。如通过上下互动、多方参与的考评方式和考评结果权威使用来有效保障党员和群众的政治权利。又如在村务公开、财务公开基础上，将党务公开具体到组织向党员和群众承诺发展目标，党员向群众承诺服务内容;包括党组织每个季度要开展的活动都予以公开。提高党员和群众对党内事务的知晓度和参与度，以权利制约权力，遏制贪污腐败现象，进一步保障党员权利，激发创造动力。

(四)满足人们幸福生活的新期待是组织运转的核心命题

迪韦尔热指出，“社会功能的目标是维持社会组织，而社会组织则保证人可以‘寻求更大的幸福’。”［6］P162人们生活的幸福指数作为社会秩序规范性和正当性的标准，不仅是人们努力追求的美好愿景，而且是党获得群众信任支持的根本。在马克思主义的话语体系中，幸福生活包含健康的生命、正当的利益、自由的精神、快乐的劳动、自我的实现和无私奉献。满足人们对于幸福生活的新期待，本质上就是维护好、实践好、发展好包括党员在内的最广大人民的根本利益。张家湾在实践中，坚持以人为本的价值中轴，积极“打造漕运古镇，建设幸福张家湾”，尊重并满足社会各阶层的现实需求和潜在需求，努力做到知民情、解民忧、暖民心，在做大蛋糕前提下，切好蛋糕以维护社会公平正义。在北京张家湾镇的党建实践中，可以看到集体利益在村民与流动人员之间共享的趋势。该镇马营村党支部经村民同意，对一为外来务工人员实行重病医疗报销。该村党支部打造新马营人的努力，为流动社会不同群体形成价值共识，为党建创新促社会和谐提供了思路。

(五)促进基层党建创新需要注意的几个问题

实现基层党组织创新需要把握几个问题:一是基层党组织要能够适应市场经济和现代化的发展要求，实现党组织建设与社会成长有机统一。既避免把基层社会发育成下级组织，也要避免党组织失去对社会的引领作用，让社会建设偏离党的领导和社会主义目标任务。二是创新基层党建动力，既有的行政压力系统转化为人民利益实现和党员价值满足的动力系统。实现外源型动力机制向内生型动力机制的转变，这是基层党组织在探寻多元动力机制中需要把握的首要问题。三是基层党组织要善于动员和整合一切资源和能源来实现党的发展目标，并实现社会管理和保障人民当家作主权利的有机统一。通过常态的治理模式避免把社会管理创新变成应急管理过程。即党组织的社会功能和政治功能在制度框架内运行。四是通过创新党员管理教育理念和方式，将基层党组织的功能发挥和政治活动有机结合，避免用传统的政治运动模式实现组织创新，保证组织和党员的协调和团结一致;五是正确处理好党员多元性和组织纯洁性问题。确保基层党员干部认同并尊崇党组织的规范和价值观，也就是帕森斯所谓的“潜在性”。五是是建构基层党组织动力要素体系，完善基层党组织动力机制的考评体系。这需要通过良好的评估工具形成完善的绩效考评体系，确保基层党组织发展的科学性和党员干部利益的有效维护。将潜在动力要素激发成现实动力。由此需要提供基层干部科学的绩效评价工具和管理制度。确保具有优秀领导能力和服务水平的干部获得向上流动的机会，并使得那些没有机会向上流动的党员的无私奉献能够得到充分的肯定和褒扬。即党的考评激励机制要能够维护社会公平正义和实现个人自由全面发展。六是正确处理好党的群众工作的传统优势和技术优势的有机结合问题。避免在追求创新的过程中，忽视党的群众工作的传统优势。

［1］［4］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定.

［2］［德］柯武刚.制度经济学——社会秩序与公共政策［M］.韩朝华译.北京:商务印书馆，2000.

［3］［美］乔瓦尼·萨尔托里.政党的类型、组织与功能［J］.胡小君，朱昔群译.马克思主义与现实，2006，(3).

［5］［美］阿尔伯特·O·赫希曼.退出、呼吁与忠诚［M］.卢昌崇译.北京:经济科学出版社，2001.

［6］［法］莫里斯·迪韦尔热.政治社会学——政治学要素［M］.杨祖功，王大东译.北京:华夏出版社，2007.

［7］［美］W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益［M］.姚伟，王黎芳译.北京:中国人民大学出版社，2010.

［8］林尚立.中国共产党与国家建设［M］.天津:天津人民出版社，2009.

(*本文系2011年度国家社科基金《社会和谐与党的执政能力建设研究》［编号:11BDJ026］的阶段性成果。)