基层党的建设科学化的理性透视

张书林

(中共山东省委党校副教授、博士)

基层党的建设科学化的理性透视

张书林

(中共山东省委党校副教授、博士)

基层党建科学化是我们在推进党的建设科学化的过程中，最需要下大力气去研究和思考的问题，也是关系能否从整体上提升党的建设科学化水平的基础性问题。鉴于此，这里以基层党的建设科学化作为研究主题，着重论证了在整体上推进党的建设科学化的过程中的基层党建科学化问题。基本思路是:在搭建基层党建科学化的理论架构的基础上，集中探讨了各个领域的基层党组织在推进党的建设科学化的过程中面临的普遍性困境问题，并据此设计了解决相关困境问题的路径。

一、基层党建科学化的理论架构

研究基层党建科学化，首先必须对其理论架构有一个基本的掌控，以真正从理论上弄清其存在状态、把握其基本走向。

基层党的建设科学化实质上是指在基层党的建设的层面及其各个领域内，党的建设的各方面工作都要严格遵循、切实把握党的自身建设规律、党的领导规律、党的执政规律以及同时遵循社会主义建设规律、人类社会发展规律的状态与过程。说到底，就是基层党的建设不断实现和达到规律化的过程。因此，基层党的建设科学与否的判定标准就是其是否严格遵循了客观规律;判定基层党建科学化所达到的程度水平，就是要看其对客观规律的把握程度以及严格按规律办事的整体水平。

根据上述对基层党建科学化概念内涵的界定，结合近年来诸多学者对这一问题的研究成果，基层党建科学化应有如下基本特征。(1)全面性。基层党建科学化涉及到基层党建的所有方面和领域，包括了基层党建工作理论与实践的所有内容，它不是特指基层党建某一方面的科学化要求，而是整体全面性的基层党建科学化要求。(2)动态性。基层党建科学化具有与时俱进的发展特性，在不同的历史背景、任务要求、政治态势下具有不同的发展取向，而且其具体表现形态也是有差异的。因此，基层党建科学化是一个动态的过程，必须以改革创新的、发展的眼光来审视它，尤其是不能拘泥于特定条件下对基层党建科学化的要求而固守过时的经验模式，以致于丧失革新意识。(3)目的性。基层党建科学化是为提升基层党建工作的整体水平，而按照党的建设规律进行的理论设计与实践探索。它通常是从着眼于解决影响制约基层党建科学化水平提升的一系列困境问题入手，最后导入到在消除困境问题的基础上提升基层党建科学化水平的目的层面上。因此，基层党建科学化是具有明确的目的导向的，而且它本身就是目前我们推进基层党建的目标方向。(4)开放性。我国坚持改革开放已经30多年，国家建设、社会建设、党的建设的各个方面都坚定不移地实践了开放性品质。基层党建及其科学化进程的推进毫无疑问也应始终坚持开放性要求，向外界开放、向实践开放、向群众开放，以便从各个方面吸收有益的经验启示，加深对基层党建规律性的认识，在潜移默化中提升对基层党建科学化的认识水平。(5)人本性。基层党建是直接面向广大党员和人民群众的党建类型，是要直接与人打交道的。基层党建科学化水平的提升，很大程度上要看基层党组织在联系和服务党员及群众方面所发挥的功效，要看基层党组织是否坚持做到了以人为本、执政为民。从这个意义上讲，人本性要求就构成基层党建科学化的重要功能性特征。

基层党建是一个比较宽泛的概念，是党的建设在基层层面上的结构与功能的统一体。就其基本构成要素来看，党的基层组织建设、党员队伍建设、基层党的领导班子和干部队伍建设、党内基层民主建设、基层党风与反腐倡廉建设、基层党的思想意识建设等，总体上构成基层党建的布局状态。与之相对应，基层党建科学化在其要素构成上则应涵盖党的基层组织建设的科学化、党员队伍建设的科学化、基层党的领导班子和干部队伍建设的科学化、党内基层民主建设的科学化、基层党风与反腐倡廉建设的科学化、基层党的思想意识建设的科学化等等。不仅如此，由于除军队之外，目前整体的基层党建是由农村党建、国企党建、机关事业单位党建这三大传统领域和城市社区、非公企业、新社会组织这三大新兴领域共同构成的，所以，对基层党的建设的科学化，我们还可以根据基层党建的具体类型及领域，在横向上将其划分为农村基层党建的科学化、国有企业基层党建的科学化、机关事业单位党建的科学化、城市社区党建的科学化、非公企业党建的科学化、新社会组织党建的科学化等六大基本面。

深入研究和推进基层党建的科学化进程，在理论和实践层面上都是具有重大意义的。第一，有助于构建基层党建科学化的结构框架和理论体系，使基层党建科学化具有完整的理论形态。第二，有助于提升基层党建的科学化水平，使基层党建工作不断体现时代性、把握规律性、富于创造性，更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用、广大党员的先锋模范作用、基层干部的领导带头作用。第三，有助于以党建工作的提升带动基层整体工作的提升，形成党建工作引领下的基层的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设全面协调可持续发展的新局面。第四，有助于重塑基层党组织在广大人民群众中的形象，着力修补在某些方面破损或紧张的党群、干群关系，从而达到进一步加强党与人民群众血肉联系的目的，切实发挥好党的最大优势、有效防范党的最大危险。

二、基层党建科学化的困境剖析

基层党建科学化是目前推进基层党的建设的努力方向和目标所在，是一个正在实现中的基层党建状态。因此，它在性质上是一个过程性状态而不是结果性状态，我们目前正在对之进行艰辛的探索。在探索过程中，我们发现:若干影响制约基层党建科学化水平提升的因素，一定程度上正在成为基层党建科学化进程的绊脚石与困境所在。

(一)党的基层组织建设的困境。党章指出:“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。这就要求，党的基层组织必须做到对社会基层组织的全面覆盖，必须充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的基础性作用，切实做到以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。而实际境况却是:由于近年来社会基层组织急剧的发展变革，新的社会组织形态不断涌现，党的基层组织在及时跟进方面出现了一定的滞后性，积极主动有效地在社会基层组织中设立党的基层组织的工作模式远没有完全达到，从而导致党的基层组织设置不到位、作用发挥不到位、影响力不到位等一系列的问题，结果出现了基层党建中的一些空白点和死角。具体表现为:第一，有些社会基层组织出现后，党的基层组织的设置没有同时谋划、同步推进;第二，有的基层党组织不够坚强有力，出现了软弱涣散、战斗力缺乏、创新力不足等方面的突出问题，成为老大难的“问题支部”;第三，有的基层党组织不能有效驾驭和协调与所在的社会基层组织的关系，争权夺利、相互拆台，尤其以农村基层党组织与村民自治组织的矛盾最具代表性;等等。我们知道，基层党建的推进是以党的基层组织的推进为基本阵地的，基层党建科学化水平的提升也是以党的基层组织为依托的。因此，党的基层组织建设中存在的诸多困境问题，无疑将会直接影响到基层党建科学化水平的提升。

(二)党员队伍建设的困境。人是生产力发展中最活跃、最革命的因素。党的事业、党的建设要向前推进，从一定意义上讲“关键在人”，重点是在我们的党员队伍。我们党有8000多万党员，这些党员组成的党员队伍整体上是高质量的、具有战斗力的，是符合基层党建科学化的发展要求的。但同时，也要看到，近年来党员队伍建设中也的确出现了一些影响制约基层党建科学化水平提升的困境问题。主要表现在以下方面:一是重视发展党员的数量，轻视发展党员的质量。列宁说过，在发展党员的问题上，我们是“宁要好梨一个，不要烂梨一筐”。他特别强调对发展党员质量的要求，指出:“徒有其名的党员，就是白给，我们也不要。世界上只有我们这样的执政党，即革命工人阶级的党，才不追求党员数量，而注意提高党员质量和清洗‘混进党里来的人’。”［1］P76但近年来，一些基层党组织在发展党员的过程中片面追求党员数量、轻视对党员质量的要求，结果把一些半成品、次品、危险品带入党内，这就给党的事业的长远发展埋下了隐患。二是在生产一线、高知识群体、新兴社会阶层、新生代农民工等群体中发展党员的力度不够，发展党员领域的拓展尚存在诸多滞后性。三是不合格党员的清查整顿工作不到位、党员队伍的出口不畅，从而使得一些不合格党员、腐败变质党员、民愤很大的党员不能被及时清除出党，造成党的肌体内“毒素”的不断累积。四是党员活动方式、教育方式、管理方式的革新滞后，一定程度上抑制了广大党员作用的发挥，尤其是在党员更好地服务群众方面形成制约性。

(三)基层党的干部队伍建设的困境。基层党建科学化的推进，很大程度上要依赖于基层领导班子和干部队伍建设。近年来，基层领导班子结构的优化、基层干部队伍素质的提升，的确对基层党建科学化水平的提升起到了积极的推动作用，这是必须予以肯定的。但同时也必须看到，制约基层党建科学化水平提升的问题也日益凸显。一是上级组织对基层干部队伍建设在思想上重视不够，习惯了放任其自发成长的“牧羊式”管理模式。二是由于改革开放和发展社会主义市场经济以来，更多的基层优秀人才从农村向城市、从西部向东部、从底层社会向上层社会的流动甚至流失，造成基层干部队伍建设的“造血”功能严重不足，基层干部队伍面临着日益严峻的人才资源枯竭灾荒。三是对基层干部的党内激励关怀机制尚不到位、不完善，一些在职的基层干部事实上已经处于“经济待遇无保障、政治待遇无希望、社会待遇路茫茫”的尴尬境地，自觉不自觉地把所担当的职位当作“鸡肋”，从而产生了工作上的消极性。

(四)党内基层民主建设的困境。党内基层民主是以党的基层组织层面上的民主化发展及运作为中心的民主模式，是党内民主的基础性构成部分，是党内民主生机活力的策源地，是党内民主体系中最活跃的部分。党的十七大以来，党内基层民主得到长足发展，也助推了基层党建科学化水平的不断提升。但也要实事求是地看到，党内基层民主的发展并不是一帆风顺的，这其中尚存在若干制约性的困境问题。其中，主要的是以下几个方面:第一，党内基层民主发展在总体上滞后于基层人民民主发展。就我国民主政治发展的整体而言，党内民主对人民民主具有示范带动作用，党内民主的发展水平是应该高于人民民主的发展水平的。但事实上，在基层领域内，党内基层民主发展滞后于基层人民民主的发展态势在许多地方已经无可争辩。20世纪80年代以来，由于村民自治和城市居民自治的推行，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为标志的城乡基层人民民主轰轰烈烈地发展起来。同时，我们从中积累了厚实的经验，对基层人民民主的认识在理论上也不断深化。而党内基层民主的发展主要是从新世纪以来才大规模展开的，尤其是在十七大以后才获得长足发展。由于起步较晚、经验不足，使得党内基层民主在整体质量水平上落后于基层人民民主的发展就不足为奇了。在这种境况下，期待形成“以党内基层民主发展带动基层人民民主发展”的良性发展境况，显然在短时间内是有难度的。第二，党内基层民主发展与利益的脱节。民主从来都是与利益挂钩，与利益相伴相生的。因此，民主作为一种政治手段，是为一定的利益实现服务的。党内基层民主作为民主的一种类型，也应是为一定的利益实现服务的，说到底是要为党员利益的实现服务的。但问题是，对于广大党员在党内究竟有哪些利益、党内基层民主能够为维护哪些利益服务，这在长期以来是界定不清的、是模糊的。这就使得党内基层民主发展中不可避免地出现了民主与利益的脱节性问题，一定程度上导致党内基层民主的发展与党员利益的关注度之间无法产生必要的关联性。如此一来，通过无利益关联性的单纯党内动员使党员自愿参与到党内基层民主的创建过程之中，在短时间内可以，长期下来就会因缺乏利益性诱因而难以持久。第三，党内基层民主发展的实现形式相对匮乏。基于基层党建领域和范围的广大、各地境况的千差万别，党内基层民主的内容展示可以通过多种形式来实现，这也是十七大报告提出“扩大党内基层民主多种实现形式”的依据之所在。但目前看来，在基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等所有方面，党内基层民主实现形式的创新力度都是很不够的，这与党内基层民主在实践中的内容创新、发展趋势都是很不相适应的。

三、基层党建科学化的路径选择

以着力研究解决上述影响制约基层党建科学化的困境问题为依据，我们可以从理论与实践相结合的维度对推进基层党建科学化作出相应的路径设计，着力建构起提升基层党建科学化水平的策略路向。

(一)创新基层党组织设置模式。基层党建理论体系中的基础与核心是党的基层组织建设，而目前看来，党的基层组织建设的中心问题则是党组织设置模式的创新问题。因此，提升基层党建科学化水平，就要着力在推进基层党组织设置模式的创新上下功夫。

1.基层党组织与基层社会组织建设要实现无缝衔接。这就要求:各种新的社会基层组织建立之后，党组织设置要及时同步跟进;社会基层组织发生变革之后，设置在其中的基层党组织要及时进行“应激”适应性调整。现在随着社会基层组织的变革，基层党组织在类型上已经有了农村、国企、机关事业单位、社区、非公企业、新社会组织、军队等基本形态，但绝不会止步于此。随着我国市场经济和公民社会的发展，还将有更多类型的社会基层组织以全新的面目呈现出来，相应地，设立于其中的党的基层组织也必须以全新的面目呈现出来。唯如此，才能使党的基层组织真正成为党在社会基层组织中的战斗堡垒，真正成为社会基层组织的政治灵魂与精神领袖。

2.着力构建融合性党组织设置模式。随着党员流动、产业化发展、区域融合、城乡融合的出现及其程度的不断加深，党组织设置必须冲破传统的单纯以地域、行业、单位来进行设置的单一性模式，努力建立融合性的党组织设置模式。就其目前已经成型的形态来说，融合性基层党组织设置已经初步形成了三种典型的模式，即产业统筹型、区域统筹型、城乡统筹型。(1)产业统筹型融合性基层党组织设置模式，就是基于产业链、产业关联性而实现的党组织之间的联合，通常以组建产业联合党组织的形式体现。(2)区域统筹型融合性基层党组织设置模式，就是要通过实现特定区域内党建力量的充分整合、党组织之间的沟通协调甚至联合融合所构建的一定区域内一体化的党建工作格局。(3)城乡统筹型融合性基层党组织设置模式主要是适应城乡经济社会一体化发展的趋势，从改变城乡党建自成体系、相互分割的状态入手，按照城乡党建工作目标相协调、工作部署相呼应、工作成效相促进的要求，所建立的与城乡统筹发展的经济社会体制相适应的党的基层组织体系和工作体系。

3.理顺基层党组织与基层社会组织的权力关系。长期以来，基层党组织与基层社会组织的矛盾主要体现在权力划分的方面。正因为对划分方案以及事实上的结果之间有分歧，才造成双方持续性的明争暗斗。尤其是以村党组织与村民自治组织之间，或者更进一步说，是以村党支部书记与村委会主任之间的争权夺利斗争最为尖锐。在此境况下，切实理顺基层党组织与基层社会组织的权力关系，一个基本的原则就是:要把坚持党的领导、依法治国、人民当家作主三者有机统一起来，将基层党组织的职责主要定位于领导和支持人民当家作主上，并依据党章和宪法法律合理划分基层党组织与社会基层组织权力的法理边界。具体说来，基层党组织主要应发挥领导作用、政治功能，主管组织内的全面性、全局性工作，其权力重心在重大问题的决策方面;社会基层组织主要应发挥治理功能、管理功能，主管组织的经常性、日常性工作运转，其权力重心在执行方面。

(二)保持维护党员队伍的纯洁性。党员队伍建设中，影响制约基层党建科学化水平提升的方面很多，但在当前最为突出的则是如何保持党员队伍的纯洁性问题。党员的纯洁性集中表现在对马克思主义、共产主义和社会主义的坚定信仰上，对党、国家和人民的无限忠诚上，对党的事业和人民群众的无限热爱上，对党和人民利益的矢志不移地坚守和维护上。说到底，就是2012年1月9日胡锦涛在十七届中纪委七次全会讲话中提出的要从思想纯洁、组织纯洁、作风纯洁、清正廉洁等四个方面保持纯洁性问题。为切实保持党员队伍的纯洁性，建设高素质的党员队伍以提升基层党建科学化水平，就应按照胡锦涛指示精神:“大力保持党员、干部队伍纯洁，把好党员入口关，加强思想上入党教育，选好干部配好班子，加强日常教育管理，建立健全党员党性定期分析制度。”具体说来:

一要突出发展党员的质量标准。应严格按照1988年全国组织工作会议上确定的“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的十六字方针去做好党员的发展工作，尤其是要综合协调处理好党员发展中的数量与质量的关系，坚持“宁缺毋滥”原则，适当考虑数量、但更要突出质量。

二要定期搞好党员队伍的清查整顿，及时清除不合格党员。对党员队伍进行清查整顿是保持党员队伍纯洁性的基本路径和屏障。对不合格党员、腐败变质党员的清查，历史上多采用整党的方式进行。不过，随着运动建党方式的衰微，通过整党方式来清除不合格党员已经不适应了。目前我们清除不合格党员的方式主要是靠严惩腐败变质分子，但靠这一方式清除出来的不合格党员毕竟是极为有限的，而且其成本也较高、周期也较长，从而使得仍然有许多不合格党员无法“出党”。要从根本上解决不合格党员的出党问题，可以考虑在党员党性定期分析制度的基础上，建立起对不合格党员的淘汰机制。基本考虑是:定期或不定期地由专门的中介测评机构、基层党组织、党员代表、群众代表对一定范围内的每一个党员是否合格、应不应被淘汰的问题进行定性与定量的综合评价，并允许进入淘汰程序的党员进行申诉，在此基础上，综合各方意见对每一个党员是否仍然符合党员条件、是否应该“出党”做出负责任的认证。

(三)加大输血型党的基层干部队伍建设力度。

党的基层干部队伍的内生性资源枯竭的问题已经是一个不争的事实。由于人才成长的周期性特点，要从根本上解决内生性资源的枯竭问题，在短时间内是很难实现的。因此，切实加强基层领导班子和干部队伍建设，以为提升基层党建科学化水平提供组织保证和人力支持，我们的当务之急应该是切实加大输血型基层干部队伍建设力度，多措并举吸收更多的外来优秀人才充实到基层干部队伍中去。

第一，要继续实施“大学生村官”计划。大学生村官是指到农村(含社区)担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生。这一计划对于改变农村基层干部队伍结构、提升基层干部队伍素质，是一个很好的策略路径。根据李源潮同志的建议，中央拟定了十七大后五年内选派10万名大学生到农村任职的决定，推动实施“一村一名大学生”计划。2010年4月29日，中组部下发通知，5年内选聘10万大学生村官增长为5年内选聘20万大学生村官。这一计划不仅现在要坚持推进，今后仍然要作为常态性工作推行下去。

第二，推动实施“第一书记”计划。安徽省自2001年以来，已分两批从机关和事业单位选派9000名优秀年轻干部到相对贫困村或后进村担任第一书记，以充实和改善农村基层干部队伍，起到了很好的效果。现在全国许多省市区都将安徽的这一做法进行吸收借鉴，启动了本地的第一书记计划。

第三，大力实施“人才引进”计划。有条件的基层党组织，要适时实施优秀人才引进与招聘计划，按照素质高、能力强、作风硬、结构优的要求，采取公开招聘的形式努力从机关、街道、企事业单位、下岗职工、复退军人党员中选聘年富力强、德才兼备、热爱基层工作的人才充实到党员干部队伍之中，将那些政治思想水平高、群众满意认可、熟悉基层管理工作的优秀同志选拔到基层党组织的领导岗位上来，尤其是要有意识地把其中一些比较优秀的干部通过分流、下派、挂职、兼职等渠道充实到基层领导岗位上来，以着力解决现行基层党组织成员文化偏低、能力偏弱、年龄偏大的问题;还可以考虑建立专兼职相结合的基层党务干部队伍，通过聘请一些从领导岗位、学术岗位、技术岗位上退下来的、德高望重的老党员担任兼职党务干部，来进一步提升基层干部队伍整体素质。

(四)扩大党内基层民主实现形式。所谓党内基层民主就是指在基层党内政治生活中充分尊重党员主体地位，由全体党员一律平等地直接或间接地参与和决定党内事务的权利、活动和制度安排，它在具体运行中体现为全体党员意愿和主张的充分表达以及积极性、主动性、创造性的充分发挥。目前，大力发展党内基层民主已经成了关系基层党建科学化水平提升的重要基本面。推进党内基层民主发展，关键是要着力“探索扩大党内基层民主多种实现形式。”具体思路是:第一，在党内基层民主选举上。要通过大力实施群众推荐、党员推荐、党组织内选举的“两推一选”、“两推直选”的形式，去选举基层党组织领导班子、选举党组织书记。同时，还应在试点的基础上逐步推开“公推直选”乡镇党委领导班子，以逐步提升党内基层民主选举的层次和影响力。第二，在党内基层民主决策上。要尝试推行“五步决策法”，即在广泛征求全体党员和人民群众意见的基础上形成决策议案，决策议案在党员大会或党代会上讨论通过，上级党委对议案进行审查把关，审查通过后的决策要进行公示，公示获得通过的决策要在党组织的领导下进入实施环节。同时，还要思考建立决策组织权、决策决定权、决策执行权、决策监督权有机衔接的决策四权联动机制。第三，在党内基层民主管理上。重点是要切实建立健全党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，积极推进党务公开，开展民主恳谈和党员议事。第四，在党内基层民主监督上。要通过定期召开党的组织生活会和领导干部民主生活会，建立党组织负责人和党代表向党员群众定期述职制度，发挥具有任期制基层党代表作用等形式，不断提升基层民主监督的质量和水平。

［1］列宁选集(第4卷)［M］.北京:人民出版社，1972.