城乡一体化取向下公共财政管理改革的探析

杨 慧 谭玉连

（广西师范学院经济管理学院，广西南宁530001）

2008年9月2日，全国政协“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”专题协商会上，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任厉以宁表示：“统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。”2008年10月在北京举行的党的十七届三中全会提出，到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制将基本建立。

所谓城乡一体化，就是指“城市与乡村是一个整体，城乡经济、社会、文化相互渗透、高度依赖，城乡的地位相同，但各自承担的功能不同，其实质在于城乡之间生产要素的自由流转，在互补性基础上，实现资源共享和合理配置”[1]，从而实现城市农村之间的良性互动，实现共同发展，互利共赢。要达到城乡一体化这一目标，就必须大力发展农村经济，加强公共财政管理改革。

一、城乡一体化取向下，进行公共财政管理改革的必要性

党的十七大报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”而建立以工促农、以城带乡长效机制，化解城乡二元结构矛盾，统筹城乡发展，实现城乡一体化，就是有效解决“三农”问题的重要途径和抓手。

从发展经济学来看，改变或者逐步消除城乡二元结构矛盾，统筹城乡发展，实现城乡一体化体制，国际上有两种理论可资借鉴和研究。第一种是通过劳动力流动，以城市发展带动乡村发展。这种理论认为，一开始农村存在大量过剩劳动力，他们为城市工业部门所雇用。而农村的农业部门因为这些劳动力的积累转为投资，从而逐步扩大生产，可以自己吸引农村的过剩劳动力，使得农民收入不断增加，农村过剩劳动力的逐步减少乃至消失，最终消除城乡二元结构，实现城乡一体化；另一种是通过增加农业投入，确保城乡平衡发展。这种理论认为，只要城市的就业机会和预期收入大于留在农村的预期收入，农村劳动力还是会源源不断地向城市转移。为此，政府要缩小城乡之间就业和收入差距，关键是要加大对农业的投入，努力增加农民收入，改善乡村公共设施和医疗卫生、社会福利事业，就地就近解决农村过剩劳动力的转移就业等问题。

结合我国的实际情况，可以发现，前一理论不可能从根本上建立解决“三农”问题、化解城乡二元结构矛盾，而后一种理论则更适合我国的实际情况。在经济的总体实力上，我国已达到以工促农、以城带乡的发展阶段，应该着手工业反哺农业，建立和谐发展的新型城乡关系，从而促进农村经济的繁荣发展。

近年来，本着“工业反哺农业、城市反哺农村”的原则，中央不断改进发展农业和农村的财政政策。

（一）加大财政支农力度

在坚持“多予、少取、放活”的原则下，各级政府不断扩大对农村和农业的财政覆盖范围，加大财政投入力度。而且国家相关文件表明，现阶段，应制定各项有力措施，坚持对农业和农村的“反哺”原则，逐渐提高对农业的财政支出总量，真正体现对农业和农村的财政倾斜政策。

（二）增加对农村基础设施建设的财政投资

农业现代化的实现，新农村的建设，一切都要从基础开始。深入调查农村和农业的现有情况，因地制宜地对当前农村基础设施进行建设，如对农村的交通、教育、文化、水电、卫生等生活基础设施的投资。

（三）积极改革农村税费

在统筹城乡发展，实现城乡一体化过程中，对农村的税费改革是必须与时俱进的，革除农村中始终存在着的诸多不合理的收费、摊派和集资项目，从而保证农民的基本收入，甚至可以有多余的资金投入其他生产，获取额外收入提高生活水平。

（四）进行合理的土地改革

十七届三中全会指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”[2]合理的土地改革，可以进一步放活土地经营权，让土地直接进入一级市场。这对于促进农业生产资源合理配置，保护农民合法权益都具有现实意义。

（五）发挥农业财政支持政策的导向功能，拉动社会资金投入

加大财政对农业支持，国家直接增加农业投入是一方面，而另一方面应该重视吸引和带动多方社会力量对农业的投入。不断调整和优化农业财政支出结构，创造良好的外部对农业的投资环境。与此同时，通过在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠，吸引社会资金投向农村和农业。

这些政策的实施，无论是国家财政的支持、社会资金向农村的涌入，还是农民富余资金的投资，都表明了我国公共财政管理的重要性。说明财政支农资金分配运行的监控也成为农村经济管理中的一项重要任务，即国家财政支持的农村经济资金，必须要有符合当前形势的财政管理体系对它的预算立项，使用过程、事后效益进行全面的、合理的、有效的监管。

二、当前我国公共财政管理的现状与不足

1980年以来，我国经过多次财政管理体制改革，对我国公共财政管理体制的建立具有重大地推动作用。尤其是1999年以来，国家出台了一系列重大的改革措施，如实施公共采购制度、部门预算制度、政府收费和罚没收入上缴国库等，使得我国财政制度由计划型财政制度基本向公共财政制度变迁。

然而，根据路径依赖原则，因为原有的财政制度有先占优势，行政体制的惯性作用，在制度变迁中它的自我强化机制依然会起作用，使得改革的预期目标无法达到。在二元经济体制下建立的财政管理运行机制，组织规范仍然在起着作用。尤其是在农村基层政府，自上而下的财政制度改革少有涉及，它们已经成为农村经济发展的阻碍，城乡一体化发展的壁垒。

（一）我国财政支农力度不断加大，可成果不佳

由于我国已经发展到工业反哺农业的时期，农村经济已经成为了我国经济发展、建设社会主义和谐社会的关键，所以国家对农村的大力支持成为了我国近期的一个基本取向。但是虽然有着国家资金与政策的大力支持，农村经济发展、城乡一体化进程仍然成果不佳，主要有以下几方面：

1.虽然国家财政支农支出绝对规模在逐年扩大，但力度不够。有数据显示，国家财政用于农业的支出不断增长，从1990年的676.09亿元增加到2004年的2881.72亿元，但占财政总支出的比例却在持续下降，由1990年的21.9%下降到2004年的10.16%。可见中国目前公共财政支出结构中还带有“建设财政”、偏重城市的特点，对农村加大的资金支持，也主要是“财政蛋糕”的增量部分。

2.财政支农资金使用分散，效益低下。当前，我国对农业的投资主体多，各主体各自为战，缺乏协调和规范，导致有限的支农资金使用分散，大大降低了支农资金的效益。在地方上，支农资金预算比例小，执行中又大打折扣，甚至截留、挤占、挪用支农资金，支农资金的规模不断被削减。

3.财政支农支出通道不畅，效率低下。目前，我国财政“三农”政策间接支持多于直接支持，主要表现在两个方面：一方面是农产品流通领域的支持，另一方面是政府通过财政拨款对农业事业单位的支持。长期以来，我国财政支农支出通道，主要源于计划经济时代，在人事方面的僵硬政策，以及财政部门的“下划”、“上收”的手段，“使得这种向供方提供资金的方式一直没有摆脱‘有钱养人，无钱打仗’的状况”[3]。

（二）建立在“二元”制度上的财政体制难以适应当前形势

1.预算体制约束力薄弱。财政预算管理是市场经济体制对公共财政的基本要求，这也恰恰是我国各级财政管理的“软肋”，财政管理的随意性是县乡财政困境的一个重要原因。在农村的乡村单位，财政预算的意识极其缺乏，许多财政支出用度都是几个领导开个会，讨论一番就决定下来。

在编制方法上，我国目前仍普遍采用“基数法”，各项预算编制方法经过长期的积累，已经有“刚性”，不能真实反映现实情况，也难以更改。在编制程序上我国目前采用的是公历年制，但实际情况是全国各级人大一般在次年二三月份召开，这就形成预算方案的批准滞后于实施约一个季度，为预算约束留下隐患。并且，“预算编制时间上同部门为一个月，地方各级政府最多两个月，在如此短的时间内实难做出科学的预测”[4]387。

2.公共收入管理不尽合理。日前，我国的公共收入存在不规范、不廉洁、低效率的问题，且随意性大，不利于保证公共收入的稳定增长。就农村而言，经过农村税费改革后，农民负担大大减轻，但地方政府仍然有一些随意性的收费。

3.公共支出管理亟须规范，监督力度不够。我国购买性支出没有统一的规范，且缺乏及时有力的监督。“从2000年起我国在县级推行政府采购制度，但存在机构设置混乱、职能定位不准、采购量小等问题，出现了县级政府采购‘泡沫化’的情况。”[4]387有的地方以财政收入有限、支出缺口较大为由，采取平衡预算或结转下年，个别的把结转下年抵顶次年预算，蚕食支农费用支出。有的地方甚至把上级下拨的农业专项基金改变用途，或用于其他建设项目，或用于发放工资。

（三）公共财政管理的法律体制不健全

要进行有效的公共财政管理，基本前提就是要有法律的支撑。但我国目前在公共财政管理上法律制度并不健全，有些法律需要重新修订，如《中华人民共和国预算法》自1994年沿用至今，一些条款已明显无法适用当今的现实状况。

在城乡一体化过程中，国家加大对农业农村的支持力度，大量的资金涌入农村，但是如果没有相关法律制度，公共财政管理的推动将失去重要支撑，从而加大城乡一体化的阻碍，延缓城乡一体化的进程。

三、城乡一体化取向下的我国公共财政管理改革的出路

（一）加强对省级以下财政体制的深化改革

我国历次财政体制改革都是自上而下的，由于各种原因，地方政府的财政改革只是表面的变动，少有实质性的改革，尤其是乡镇一级的政府。在城乡一体化的取向下，这些基层政府的公共财政管理体制显得尤为重要。

1.改革“省直管县”财政体制和扩大试点范围。科学有序地推行“省直管县”财政体制改革，选择合理适中的试点地区，进一步扩大“省直管县”财政体制改革的深度和广度，可以首先在经济较发达和省域面积适中的地区推行。省级财政体制要提高行政效率和资金的使用效益，就要尽可能地缩减财政管理层次，对于在转移支付、收支划分、财政结算、税收退还等方面直接核算到县。在推广试点过程中要充分考虑到地区的特殊性，避免“一刀切”，同时要协调好省、市、县之间的利益关系和工作程序，减少财政体制改革的阻力。

2.改善县乡财政收支管理体制。除了省级财政体制层级的合理规划，县乡政府财政部门也要因地制宜地完善其财政收支体系，根据各自的实际经济和财政情况，依法行政，促进经济的发展。一方面，可提高县乡财政分享的比例，可以将部分地方税种收入分给县乡政府，诸如城镇土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等，提高县乡财政收入，从而调动县乡政府投入生产和发展经济的积极性；另一方面，要明确各级政府对农村事务的支出责任。属于省、市政府承担的支出，要主动无保留地提供经费，不挪用、挤占县乡财政配额。属于县乡政府承担的支出，要加强监督，确保资金到位，真正用在农村经济建设事业上。

此外，资金到了县乡政府手中，要保证资金的使用能够切实应用到三农事业的建设上，严防挪用占用。要加强县乡政府的自主理财能力，制定相应的财政管理达标省级考核制度，构筑基层财政管理框架，提高地方财政预算的完整性和透明性。

（二）加大政府支农的投入力度，提高支农资金的使用成效

我国毕竟是个农业大国，而且农村经济相当落后，要想缩小城乡差距，实现城乡一体化，离开了政府的投入是绝对行不通的。虽然近些年来，国家对农村、农业、农民的支持力度特别大，可是仍无法满足现实的需求。政府应该继续加大政府对农村的投入力度，不要仅限于“财政蛋糕”的增量部分。

在加大政府投入的同时，还应该努力提高这些投入的回报率。各级政府可以引入竞争机制，引导支农资金整合，使资金用于发展，各地方能够做到专款专用、按期竣工、效益显著的项目，避免支农资金的分散，提高其使用成效。建立严格规范的财政支农资金的监督检查机制。

（三）合理划分财政支出责任，优化财政支出结构

权力与责任相对应是行政管理的重要原则，应该明确合理地划分各级财政支出责任，使财权与事权相匹配。根据我国目前的实际发展情况，应由中央财政统一负责县乡财政难以承担的义务教育支出，而医疗卫生、养老支出应交给中央财政和省级财政共同负担。这样有助于缓解财权与事权相脱离带给基层政府的压力，从而推动城乡一体化向前发展。

（四）加强财政预算管理

科学规范的预算可以全面完整地反映政府财政资源配置的范围和方向，增强政府在城乡一体化建设中的调控能力。第一，财政预算的编制要避免“建设财政”弊端，从源头上保证公共财政的公共性质，为纳税人理好财；第二，财政预算要对“二元化”进行解构，使财政资金城乡分布趋于均衡；第三，要依法理财，财政预算的调整、修改等工作程序都要严格按照法定程序进行；第四，财政预算应减少—般性支出，改变县乡机构臃肿、人员膨胀问题造成的县乡政府财力紧张的局面，减少一般性支出，增加公共服务专项支出，对基层政府进行“瘦身”，切实体现预算的约束力。

四、结语

当前，农村经济建设成为我国经济发展的重要任务，在国家大力投入的同时，必须有要与之相适应的公共财政管理体制与之配套，否则就会严重阻碍农村经济的发展，延缓我国城乡一体化进程，妨碍社会主义和谐社会的建设。

[1] 周余义，唐丽萍，蒋子龙.我国城乡一体化发展问题浅析[J].决策与信息，2008，（5）.

[2] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报，2008－10－19.

[3] 苏明.财政支持新农村建设的实证分析与政策取向[J].中共长春市委党校学报，2007，（2）.

[4] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.