农村社区党组织建设中面临的问题及对策

马建新

（河南省社会科学院，河南郑州450002）

加强党的执政能力建设，要“以加强基层党组织和党员队伍建设为基础”[1]。近年来，随着城市化进程的快速推进，农村社区不断涌现。作为党和政府联系农村群众的桥梁、纽带，作为服务农村群众、调解农村各种社会矛盾、构建和谐社会的前沿，农村社区管理工作面临着一系列的新情况、新问题。切实提高党在农村基层的执政能力，加强党对农村社区的领导，充分发挥农村社区党组织的领导核心作用，是农村社区各项工作顺利发展的根本保证。当前，农村社区党组织体系尚不健全，在一定程度上影响着党在农村基层的执政能力。围绕加强党在农村基层的执政能力，健全农村社区党组织体系是党的基层组织建设面临的紧迫而全新的课题。

一、农村社区党组织体系亟待健全

农村社区党建是新生事物，党组织组建的时间普遍较短，许多工作开展尚处在摸索阶段，许多地方农村社区党组织体系还不健全，存在着领导体制关系难理顺、党员编排方式不合理、社区党组织与党员之间关系过于松散、党员干部队伍后继乏人、物质保障不足等方面的问题。

（一）农村社区党组织领导体制关系尚未理顺。突出表现在农村社区党总支与村党支部的关系方面存在着认识不明确、关系不清、权力运作不规范现象。农村新型社区往往由数个行政村聚居而成，统一社会事务管理、美化家园是群众的共同愿望，但有些基层干部怕削弱村级组织对群众的影响力和号召力，对农村社区化管理积极性不高。有些地方社区党总支与村党支部分别强调自身的合法性、权威性和领导地位，在工作中缺少互相支持、协调配合。在具体实践中，一些农村社区党总支容易出现两种不正确倾向，要么包揽一切，大小事一把抓，使村级党支部无所作为；要么做撒手掌柜，把所有的事都推给村级党支部，长此下去，可能造成党支部将党总支架空的局面。另外，随着城市化进程的加速发展，各村组之间、社区之间利益冲突比较严重，党员融入社区还存在不适应。

农村社区党组织在“两新”组织中设置滞后。一方面，改革开放以来，我国农业生产方式已经进入到了以机械化为主的新时代，农业生产方式的进步有力地促进了农业产业化的发展。随着农业产业化的发展，新兴种植业、养殖业、旅游业、观光农业等现代产业迅速发展，现代农业产业化集群不断涌现，形成了有各自不同特点的产业链条；与此同时，一家一户的分散经营向集约化经营过渡，出现了基地、大户、联合体、股份制、股份合作制和个体私营企业等各种不同类型的经济实体，新经济组织不断成长。这些新变化客观上要求各种生产要素以市场为导向在更广阔的空间合理流动，实现优化配置。而农村社区党支部仍然是按地域分块设置，难以适应跨村、跨组、跨地域、跨行业、跨所有制优化配置各类组织要素和生产要素的需要。另一方面，随着家庭联产承包责任制和村民自治的实行，农村不同利益群体迅速分化，不断催生出新的社会组织。由于新社会组织结构松散、人员构成复杂、个体独立性强、经济利益关系不紧密，党组织组建难成为农村新社会组织党建工作的普遍性问题。

（二）党员编排方式不合理。随着农村社区新的经济组织、新的社会组织的不断涌现，党员队伍变化加剧，导致党员教育管理难度加大。一方面，党员队伍构成日趋复杂。党员的流动性增强，有本地党员，也有外来流动党员；文化程度参差不齐，有文化程度高的党员，也有识字不多的党员；居住地不一，有居住地在党支部所在地的党员，也有远离社区、分散居住的党员；职业构成复杂，有从事各种职业的在职党员，也有离退休党员。另一方面，群众生活取向多元化，个性化发展日益明显，已不再是传统意义上的党员，他们不仅有各自的利益需求，而且利益需求远比过去强烈。很多农村社区党组织没有根据党员的特点、特长或兴趣爱好来划分党支部和党小组，党员的分类教育管理不够，把不同志趣和需求的党员编在一起，各种类型的党员混杂在同一支部，采取几乎是“一刀切”的教育内容和“一锅煮”的教育方式，参加的是同一内容的活动，接受的是同一内容的培训、同一标准的要求，不能适应党员队伍变化的需要。

（三）农村社区党组织与党员之间关系过于松散。改革开放前，管理村里的资产以及组织生产和分配，是农村基层党组织的主要职能和权力来源，而随着包产到户和市场经济的发展，在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，绝大部分农村集体经济基本解体，以户为单位的生产经营成为农村生产经营的主要形式，村民逐渐有了自己的经济支配权，村民的集体观念和大局意识逐步淡化，再加上村集体参与重要生产资料分配管理的实际作用越来越小，农村基层党组织的功能遭到弱化。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，市场成为配置资源的主要手段，社会力量不断增强，社会自治组织不断发展，群众可以通过其他组织获得其经济、政治和文化利益，对基层党组织的依赖性和认同感减弱。由于上述情况，农村社区党组织与党员之间缺少必要的约束机制，社区党组织对社区党员既没有有效制约手段又缺少服务能力，导致社区党组织与党员之间关系过于松散。

（四）农村社区党员干部队伍后继乏人。首先，改革开放促进了人们思想观念的转变，衡量人的价值尺度出现多元化，复杂化。党员作为衡量一个人的价值没有过去那样受人重视和尊重，而富裕程度作为衡量一个人的价值尺度受到农民的普遍认同，使得一些党员光荣感责任感淡化，党组织的吸引力下降，很多农村青年对入党抱无所谓的态度，积极要求入党的人数大幅度下降，党员队伍后继乏人。其次，社区干部待遇偏低，难以留人。目前，农村社区干部的待遇水平还难以把社区工作当作职业，尤其是年轻干部，这样的工资水平还不能满足养家糊口的要求；一些年龄轻、素质好、能力强的人外出务工、经商，收入较高，大部分人不愿当农村社区干部，这个问题在经济落后的地方表现得更为突出。再次，农村社区党员老龄化现象普遍存在。部分农村社区党组织负责人、老党员担心“开了口子，丢了位子”，不敢提拔、使用年轻后备干部，这给农村党员发展工作带来了不利，党员队伍的结构难以得到优化。

（五）农村社区党组织建设缺少强有力的物质支持。当前，很多地方的农村社区党组织建设的投入、保障机制还较为薄弱：一是缺活动经费。目前，农村社区的运转资金和党建活动经费主要来自上级乡镇财政、社区集体收入两个渠道。但随着农业税的取消、农村综合改革的深入推进，乡村两级收入来源明显减少，集体经济脆弱，且负债严重，有的甚至仅靠上级转移支付艰难度日。农村社区党组织建设面临党员活动经费短缺，正常运转困难的现实问题。二是缺活动阵地。许多地方农村社区党组织阵地建设还没有纳入农村发展的总体规划，相当一部分农村社区没有所属产权的办公用房且硬件基础设施较差，部分农村社区党组织活动场所还无法落实，无法为社区党员提供学习、活动条件，更谈不上建立便民服务中心等为群众服务的设施。

二、农村社区党组织体系不健全对执政能力的影响

农村社区党组织是基层党组织的重要组成部分，农村社区党组织是否健全直接关系着党在农村基层的执政能力。当前，农村社区党组织体系建设中存在的问题，影响了党在农村基层的战斗力、凝聚力和影响力，一定程度上削弱了党在农村基层的执政能力，突出表现在以下几个方面。

（一）领导体制不顺影响农村社区党总支领导核心作用的发挥。农村基层党组织在农村各种组织中处于领导核心地位，发挥着领导核心作用。改革开放以来，特别是随着联产承包责任制和村民自治的实行，“农村社会治理主体的结构发生了巨大的变化”[2]，农村社区管理主体日益多元化。在自治组织方面，社区“两委一站”（社区党组织、社区居民委员会、社区服务工作站）并存，村级组织随着推行村民监督委员会制度，“两委会”变为“三委会”；在经济组织方面，非公有制经济组织发展迅速，农村新型经济组织如农村各类专业经济协会、专业经济合作社不断滋生。此外，新社会组织、群众组织不断涌现。由于目前农村社区党建还处于探索中，社区党支部与其他管理主体的关系缺少规范性文件的指导，社区党总支与村党支部、驻区单位党组织的关系不顺，难以适应农村社区管理主体日益多元化的要求，影响了农村社区党总支领导核心作用的发挥。

在“两新”组织中设置滞后，影响农村社区党组织对社会的动员能力。广泛的组织覆盖是实现党对社会的动员能力的基本前提。坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国的基本经济制度。随着社会主义市场经济在农村的深入发展和农村经济结构的战略性调整，广大农村新经济组织数量将会不断增多，涵盖面亦越来越广，在农村经济社会发展中的作用越来越突出。同时，随着民主政治的发展和社会自主性的增强，农村新社会组织在发展经济、扩大就业、稳定基础、满足群众需求、承担社会责任等方面发挥日益重要的作用。当前，对于“两新”组织，还没有建立专门的、相对稳定成熟的组织领导机构，工作力量相对不足。对于一些新出现的经济组织、社会组织难以及时成立组织加强管理。由于在“两新”组织中设置滞后，新经济组织、新社会组织中党组织未能有效覆盖，影响了党对社会的动员能力。

（二）党员编排方式不合理不利于农村社区党员发挥作用。由于党员兴趣爱好、从事职业、作息时间等各不相同，单一的编排方式导致一些农村社区出现组织活动难开展、参与人员难齐全、参与话题难共鸣的局面，客观上限制了党员个性化发展，党员的专业特长难以充分展现。其中，比较突出的问题有：第一，党员教育管理缺乏针对性和实效性。不少社区党组织活动内容枯燥单一，无法满足不同年龄段、不同文化层次党员的合理需求，对党员缺乏吸引力，如何增强社区党员教育管理的针对性和实效性面临新的挑战。第二，无职党员发挥作用缺“名分”、缺载体。党员发挥作用需要有效平台，由于没有普遍按功能设置党小组，无职党员对社区的事情担心站出来名不正言不顺，怕邻里说好出风头、好管闲事，久而久之，很多普通党员就会认为自己跟一般群众没有什么不同，甚至认为党员这个身份可有可无，丧失荣誉感和积极性。第三，对老党员人文关怀不够。在农村社区，青壮年党员和老年党员都编在一个组织，不加区别地统一管理，一个号召、一个要求管到底，体现不出对老党员的人文关怀。

（三）农村社区党组织与党员之间关系过于松散影响了党组织的凝聚力。由于关系松散，导致农村社区党员的教育管理服务工作严重滞后，影响了农村社区党组织的凝聚力。主要表现在：一是一些社区党员干部对社区党员教育管理的重要性紧迫性认识不足，社区党组织对转来党员的管理意识、服务意识不强，潜意识中有一种“收容”的思想；抓社区党员教育管理方法措施不够，效果不明显。二是部分党员的组织观念淡薄，社区党支部组织生活难以正常保证，党员活动到会率不高，到会的大多是老党员，有的甚至长期不过组织生活和缴纳党费。三是农村党员从业的流动性、多样性、分散性的趋势日渐凸显，平时忙于生计，不愿意亮出党员身份，不愿意支持、参与社区党组织活动，认为参不参加党组织活动无所谓，甚至一些党员游离于党组织之外，基本上是“无组织”、“无活动”、“无义务”的三无党员。

（四）后继乏人削弱了农村社区党组织服务群众的能力。加快农村社区各项事业发展，需要社区党组织强化服务群众的能力。当前，农村社区党务工作者来源单一，多数是从村干部过渡而来，许多党员干部长期身处农村，文化偏低，而党员配套教育又存在着缺位现象，导致部分党员干部的现有素质与服务群众的要求不相适应。主要表现为：从思想素质看，一部分党员干部以抓经营为主的传统思想观念与强化社区服务功能的新形势不相适应；从政治素质看，在部分党员干部中存在着淡化政治的不良倾向；从作风素质看，一些党员干部习惯于命令式的工作方法，与群众的期望和要求不相适应；从文化程度看，部分党员干部文化程度低，知识结构单一，对法律法规、社会管理等新知识掌握很少；从工作能力看，总体工作能力不强，总揽全局的能力和创新意识缺乏，部分党员干部政策水平低、办事不公，影响干群关系。

（五）物质保障薄弱影响了农村社区党组织的战斗力。农村社区开展党建活动除了主题的构想、策划外，还必须有经费的保障，但在一些经济相对落后的地区，自然资源贫乏，社区集体经济薄弱，很多党建活动难以正常开展。由于缺乏活动经费，有的社区党组织对开展活动有选择地干或者对工作进行“打折”，有的甚至只限于读读报纸、看看电视，党员活动形式十分单调。同时，农村社区与以前的行政村相比，区域规模扩大，社会事务更加繁重，党员人数急剧增长，但不少社区党组织活动场所条件有限，有的甚至没有固定的活动场所，不仅影响社区党组织的形象，也影响社区党员干部的积极性，制约了社区党组织管理、服务功能的发挥。

三、围绕加强执政能力健全农村社区党组织体系

基层党组织的设置历来是根据经济社会的发展变化而确立其形式的。“党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性。”[3]316农村社区党组织是党在农村的基层组织，是党联系农村社区居民的桥梁和纽带，是党在农村社区的全部工作和战斗力的基础。加强党在农村基层的执政能力，必须健全农村社区党组织体系，实现农村社区党组织结构与经济社会结构的契合，促进其职能、活动内容和方式的改变，使党的工作与经济建设、社会发展有效结合。当前，围绕加强执政能力健全农村社区党组织体系，应着力做好以下几个方面的工作。

（一）完善领导体制，强化农村社区党组织的领导核心地位。首先，明确社区党组织的功能定位。要明确农村社区党组织是农村社区各项工作的领导核心，在上级党组织的领导下发挥着领导功能，管理着社区内各项组织。农村社区党组织实现其领导核心作用的方式，不是加强对辖区内组织的直接管理和直接控制，而是转变到服务、引导、宣传和教育上来。要充分发挥农村社区党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。在此基础上，合理划分社区党组织与村支部及驻区单位党组织的职责。事关社区工作的重大问题必须经社区党组织研究；社区党组织支持和保证村支部及驻区单位党组织依法行使职权，有序开展工作。要明确社区党组织对村支部及驻区单位党组织的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。其次，完善组织架构。坚持“一社区一总支”的原则，做到农村社区党组织与社区建制同步设置。农村社区党组织由社区服务中心党支部、社区内各村党支部及其他驻区单位党组织组成。社区党组织书记一般由乡镇派驻社区的机关干部担任，也可由社区中心村或其他驻区单位党组织书记担任；其他各村和驻区单位党组织书记为成员。

（二）改进编排方式，激发农村社区党组织的活力。“物以类聚，人以群分”，爱好和特长相近或互补的人，就容易找到共同话题，从而激发参与组织活动的热情。如果不加区分地把各种不同爱好、不同特点的党员简单地划分在一起，就容易导致党组织活动因党员缺少共同话题而难以取得好的效果。因此，要在对农村社区的党员情况和特点进行摸排的基础上改革农村社区党小组的编排方式：在专业党支部内，按照产业发展链条、生产环节以及社区事务需要，结合党员个人能力专长、兴趣爱好等设立功能型党小组；具有相同兴趣爱好的党员可尽量安排在同一活动小组里，定期开展丰富多彩的组织活动。在此基础上广泛开展“交流式”、“互动式”、“开放式”活动，由党员自主确定活动内容，吸纳党外群众自愿参与，进一步调动党员和广大群众的积极性、主动性、创造性，激发社区党组织的活力。

（三）密切社区党组织与社区党员的关系，增强农村社区党组织的凝聚力。从便于党员活动、便于党员教育管理、便于党员发挥先锋模范作用出发，根据农村社区党员的分布特点，借鉴城市社区“网格化”管理经验，努力建立一个能覆盖各个层面党员的管理网络体系，使党员无论在哪里工作和学习，都能找到党的组织，参加党的组织生活，履行党员义务，享受党员权利，接受党组织的教育、管理和服务。对在职党员进行“双重管理”，努力实现思想共育、行为共管。社区党组织要和在职党员所在单位党组织密切沟通、齐抓共管，利用节假日组织开展公益性活动，发挥他们的作用，并定期把在职党员参与社区活动情况向所在单位通报，着力形成在职党员“八小时内有单位管、八小时外有社区管”的格局。对流动党员进行“动态管理”。利用社区党员服务中心，加强对流动党员的管理。对外出党员进行登记，明确去向；对外来流动党员，积极引导其参加社区党组织的各项活动。根据离退休党员有时间、党性强、希望参与社区活动等特点，开展“奉献管理”；对年老体弱党员进行“关爱管理”，从政治、生活上予以多方面的关心。

（四）造就高素质党员干部队伍，增强农村社区党组织的战斗力。增强农村社区党组织战斗能力，关键要有一支政治素质高、工作能力强、热心社区事业的党员干部队伍。要选优配强社区干部尤其是要选好社区党组织书记，通过从村干部中选拔、从机关事业单位中选派、从社会公开选聘大学生等途径，拓宽农村社区干部来源，不断优化社区工作者的整体素质。以提高社区管理和服务水平为主要目标，加大教育培训力度，有计划地让现任的农村社区党组织领导班子成员“走出去”，到基层党校、大专院校、新农村建设的示范基地和全国树立的先进党支部典型村接受开放型的培训。面对农村社区党员队伍后继乏人的严峻局面，要高度重视党员发展，一是强力实施党建带团建工作，紧密联系农村青年的思想实际，吸引优秀青年积极分子向党组织靠拢；二是充分发挥积极分子在农村工作中的典型示范和引路作用，给他们交任务、压担子、培养锻炼，成熟后立即发展。针对农村党员队伍素质不高的状况，要进一步解放思想，把那些具有一定特长的“致富带头人”、“科技带头人”和“经济能人”作为培养重点，起到“培养一个，影响一片”的作用。

（五）完善投入保障机制，为增强农村社区党组织的战斗力奠定物质基础。农村社区党建工作经常性投入，是开展党建工作的重要物质保障，但目前农村社区党建经费投入不足的问题比较突出。要提高重视程度，积极探索建立农村社区党建经常性投入机制，坚持因地制宜、多轮驱动、整合资源、逐步推进，形成农村社区党建工作多元化的财力保障投入机制。加大财政投入，把农村社区党建工作经费纳入财政预算，参照城市社区标准补助农村社区工作经费，并逐年提高标准。壮大集体经济，推进社企分离，加强集体资产管理，促进集体资产保值增值。适当给予社区党组织一定的“事权”，将一些政府职能下放给社区，赋予社区一定的“事权”，鼓励社区党组织兴办职业介绍、家政服务等服务行业，使社区党组织在经营中优化服务，在服务中发展社区。加强阵地建设，要将农村社区阵地建设纳入新农村建设规划范畴，对农村社区阵地建设进行合理规划，并协调相关职能部门，切实解决农村社区用地、用水、用电、通讯等具体问题。

[1] 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报，2004－09－26.

[2] 陈晓莉.农村社会管理中基层党组织的社会整合功能[J].理论探讨，2011，（3）.

[3] 刘少奇选集：上卷[M].北京：人民出版社，1981.