社会管理创新背景中的基层党组织管理体制科学化研究

张卫海

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

任何政党都“存在于不同的社会生态之中，发挥着不同的功能作用，并随社会政治生态的变化而变化”[1]。基层党建管理体制作为基层党组织为实现党建目标所采取的管理结构和组织方式，也是与特定的社会管理体制相适应的。随着社会力量的不断发育并成熟，公民参与社会管理的要求也日益高涨，传统的政府一元主导的社会管理体制已经无法再适应现代社会管理的要求。那么，基层党组织管理体制也必须做出积极调整，以更好地容纳并引导各种社会力量参与到社会管理中，实现“党委领导、政府负责、社会协同和公民参与”的社会管理新格局。

一、基层党建管理体制改革势在必行

中国社会正处于转型时期，社会的阶层结构、城乡结构、区域结构、人口结构、就业结构、社会组织结构等方面发生了重大变化，与此相对应，在社会管理中也不能再拘泥于以往自上而下的单向度管理模式和管理思维，而是要建立起上下互动、多方参与的协商式的管理格局。基层党组织作为党连接基层社会的桥梁，如果继续按照传统的管理体制和思路来进行党员管理和社会服务，非但不能实现“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的目标，反而会造成管理真空和资源浪费，基层党组织的战斗堡垒作用更是无从发挥。因此，基层党组织管理体制的改革和完善势在必行。

（一）完善基层党组织管理体制是加强基层党组织自身建设的需要

在城乡一体化进程加快、农村经济社会发展以及企业深化改革等诸多因素的影响下，非公有制经济组织、社会团体和民办非企业单位等新兴组织不断涌现，为基层党组织建设带来了新的问题。十七届四中全会科学诊断了基层党建领域的这些问题，其中包括“一些基层党组织战斗堡垒作用不强，有的软弱涣散，有的领域党组织覆盖面不广，部分党员党员意识淡化、先锋模范作用不明显”[2]，这表明基层党组织要充分发挥战斗堡垒作用就必须在组织管理、组织覆盖、党员教育、服务社会等方面加大建设力度，从管理体制、组织方式、领导机制以及功能定位等方面进行改革和完善。

（二）完善基层党组织管理体制是推进社会管理体制改革的需要

社会管理体制与基层党建管理体制相互影响、相互促进。在传统的社会“条线”管理模式中，单位体制是基本的社会组织基础，“在单位制下，社会各阶层人们的社会行为被逐一整合到一个个具体的‘单位’中，单位赋予社会成员社会行为的权利、身份和合法性，满足他们的各种需求，代表和维护他们的利益，控制他们的行为。”[3]基层党组织也按照这一模式组建和运行，各行政单位或企事业单位就成为党建主体和责任人，基层党组织以行政手段保证了其职能得以发挥。但这一管理体制存在一个显而易见的弊端，就是它阻隔了社会的横向联系，一个个单位将社会分割成相对独立的局部，彼此缺乏沟通互动，资源难以共享。随着改革的深化，我国的社会管理体制逐步向“小政府、大社会”的格局转变，原来由机关、企事业单位承担的社会职能趋向社会化，“单位体制”的松动和弱化，以社区为主的块状管理成为社会管理的主要形式。这要求基层党组织必须改革传统的“条线”为主的党建思路，建立起一套适应新时期社会管理体制特点的领导体制、管理体制和运行机制，增强基层党组织的领导、协调、服务能力，在社会管理中发挥领导和主导作用。

（三）完善基层党组织管理体制是加强社会整合的需要

社会利益的分化和多元利益主体的出现是社会管理体制变革的现实依据。社会管理新格局从本质上来看，就是有机整合各方社会力量，将其纳入到新的社会管理体系，在保持社会稳定的基础上使社会事务真正成为“众人之事”。由于基层党组织与社会的密切关联，决定了它应当成为社会整合的重要主体。在市场经济体制下，执政党“对物质资源的直接支配转变为间接分配；由控制物质性资源为主转向开发非物质性资源为主；由依靠意识形态和强制性为主转向合法性提取为主”[4]94。这一转变要求执政党要建立起合理的体制结构，把逐渐转移到社会和市场的资源以及各种新生的社会力量置于宏观控制之下。除此之外，利益和权力结构的调整等原因可能导致转型期的社会不稳定，正如亨廷顿指出的：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[5]38执政党还必须在这一过程中承担起维护社会稳定、推动社会整合的职责。对于基层党组织而言，如何在体制多元化、价值多元化、利益结构多样化、阶层分化、城乡和区域差别化的条件下实现对社会资源的合理控制，整合社会日益增加的利益主体，获取自身的合法性资源等都成为亟待解决的问题。

二、当前基层党建管理体制存在的薄弱环节

近年来，随着城乡基层管理体制改革和社区建设的推进以及城乡经济结构、组织形式和居民活动方式的深刻变化，基层党组织建设越来越受到重视。但总体看，基层党建还存在一些薄弱环节亟待解决。

（一）城乡党建二元的管理体制导致党建管理体制不畅和党建资源分布不均

如果说城乡党建二元的管理体制在传统城乡分离的社会格局下有其存在合理性，那么到今天城乡一体化进程不断加快，城乡融合度不断提升的情况下，其隐含的矛盾被充分激发：一方面，是二元的管理体制面临挑战，农村的社区化要求在农村进行城市化的组织管理和公共服务的供给，城乡各类新兴组织和非公企业的不断增加要求基层党组织提供将之紧密连接的载体和平台，城乡党员流动性的不断提高要求基层党组织设立突破地域限制的组织方式和管理渠道；另一方面，是党建资源配置“重城市轻农村”的倾向阻碍了城乡党建协调发展，长期以来农村相较于城市而言无论在党建理念、人才队伍还是在基础设施、活动载体、活动渠道方面都处于落后地位，这也导致农村基层党组织存在活力不足、活动方式封闭单一等问题，致使其党建功能难以充分发挥，城乡协调发展难以落实。

（二）现行的管理体制难以对流动党员进行有效管理

社会转型使得党员的流动性大大提高，“管理难到位，活动难开展，作用难发挥”是对流动党员管理的现实写照。如何对这部分党员进行有效管理，就成为摆在基层党组织面前的一个难题。依照传统的条线式管理体制，党员的管理需要归口到组织关系所在的党组织，而随着党员流动范围的扩大和流动频率提升，这种管理体制难以实现对党员的有效管理。所以，在现实中存在很多党员数年不参加党组织活动，甚至不缴纳党费，而其所属党组织也不会将其视为自动退党处理，这原则上违背了党的章程。要避免这一尴尬现象，必须对现行的党员管理体制进行调整，突破条线管理的局限，实行条线管理与区域管理相结合，流出地党组织要及时掌握流出党员的动向，而流入地党组织要及时把流入党员吸纳到日常的管理和教育活动中来，使党员保持与组织的紧密联系。

（三）条块分割的党建管理体制制约了基层党建的开展

目前，基层党组织的管理范围主要是依据行政权力或地域范围确定的。如机关党组织、企事业单位党组织都是按照行政隶属关系设置的，不同的机构和部门互不联系、互不干涉，是一种垂直的“条”状管理模式。而城乡居民区党组织则是依据地域范围而确定其管理权限，各区域之间是一种平行的组织关系，共同隶属其所属的更大的区域，是扁平的“块”状管理模式。尽管从所属区域来看，条与块往往相互交叉，但是基层党组织却各成系统、单一封闭，呈现出条块分割的局面。这种管理体制由于实行多头管理，缺乏部门协调，难以聚合整个区域内党组织和党员的整体力量以发挥合力，各部门党组织之间各行其事，社区政治资源、物质资源和地理优势不能得到充分利用和发挥。各基层党组织如果继续固守自身边界，相互之间不交流、不沟通、不合作，只会削弱基层党建的实效，背离党建科学化的原则。

（四）现行基层党建体制覆盖面不足导致出现了党建盲区

基层党建的工作覆盖面与其影响力直接相关，影响力强了，覆盖面就广，反过来亦然。从目前情况来看，由于城乡各地新型社区、新兴经济组织和新兴社会组织的大量涌现，在这些新兴组织中往往存在有党员无组织、有组织无活动、无党员无组织的情况；同时一些下岗、待岗人员中的党员，存在着“两不管”现象。传统的基层党建管理体制往往局限于对行政系统和固定区域开展党建活动，难以反应这种新变化，必然会导致基层党建覆盖面不足，出现党建盲点和真空地带，这一方面削弱了基层党组织对党员的影响力，另一方面党建真空的存在也不利于党组织对群众实现有效引导和服务，直接影响到基层党组织在社会中的影响力和号召力。尤其在一些经济发达地区，各类新兴组织和分散党员更多，如何改善党建管理体制，实现党建工作对本区域的全面覆盖，不留盲点和真空地带，成为摆在各级党组织面前的一个重要现实问题。

三、以社会管理创新为导向推进基层党建管理体制科学化的主要思路

推动社会管理创新，建立新的社会管理格局并不意味着要消解管理权威。相反，在多元社会主体共同治理的管理格局下，更加要注重对社会管理的组织与协调，否则将陷入无政府主义的盲动，带来社会管理混乱和低效率。基层党组织作为执政党在基层的工作组织，以其独特的政治资源优势和组织优势，必将是基层社会管理格局中最重要的组织和领导核心。

基层党组织要充分发挥社会管理组织和领导核心的功能，顺利承担起社会管理创新的职责，需要强化自身的社会凝聚力，使各社会管理主体对其管理和领导核心形成高度的认可。亨廷顿认为：“政党强大与否要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及其制度化的程度。”[5]377在当前社会格局变动和利益分化的背景下，基层党建管理体制存在的诸多薄弱环节直接影响到了基层党组织对党员和群众的号召力，从而也削弱了党在基层的执政力量。无产阶级政党的力量源自群众的广泛支持，而要获取这一支持既需要使党的价值观念和奋斗目标得到群众的积极认同，又需要党不断加强自身建设来保证组织的纯洁性和先进性，通过恰当的组织网络和管理制度吸纳群众的利益主张，从而获得群众的支持。因此，要积极推进基层党组织管理体制的科学化，通过改革和完善管理体制来提高基层党组织效能，强化其对广大党员群众、社会组织等社会管理主体的凝聚力。

（一）坚持城乡统筹、协调发展，改革二元分离的管理体制

基层党组织要树立城乡党建协调发展的整体观、城乡党员都是党内生活主体的平等观，建立城乡一体的党建组织体制。通过推进基层党组织设置创新，改变党组织行政化设置的单一性和自我运行的封闭性；通过完善城乡统筹的党建工作领导体制，全面整合城乡党建部门力量和党建资源；通过建立城乡互动的党组织工作交流体系，推动城乡党组织和党员共同提高；通过建立城乡一体的党建资源配置体系，按照城乡共享、双向开放、集约利用的原则，促进城乡党建资源优化配置；通过建立城乡一体的党员动态管理体系，推动城乡党员在日常管理、教育培训、服务群众等方面互动融合，不断提高党员队伍的整体素质。做到城乡基层党建同步部署、同步开展、同步考核，努力构建组织共建、党员共管、资源共享的统筹城乡基层党建一体化工作新格局。

（二）促进条块融合、齐抓共管，破除条块分割的党建管理体制瓶颈

要解决条块分割的党建格局，一是要健全组织设置，设立区域党委统一领导的领导体系，辖区各党建部门在党委领导下“牵头抓总”，指导、协调、监督成员单位的工作；二是完善部门合作机制，区域内各部门的党建工作要形成合力，克服部门行为模式，改变单纯依靠组织部门抓党建的传统做法，协调组、纪、宣、统以及群团等条线工作，实现优势互补、资源整合、成果共享；三是完善运行机制，构建包括会议协调机制、计划工作制度、检查督导机制、考核评价和激励机制等在内的运行体制，保证区域党建运行通畅；四是建立完善的保障体系，通过加大政策性投入力度、人才调配和培养力度、财政投入力度和社会支持力度，为区域党建健康发展提供良好的领导保障、人力资源保障、物质保障和社会环境保障。

（三）立足服务、加强管理，以合理的体制安排激发基层党建活力

党建功能的发挥有赖于广大党员群众的积极参与，伴随党员结构的复杂化和社会利益的多元化，基层党组织需要因地制宜调整管理体制，以服务为主题，形成党建凝聚力，最大限度发挥基层党组织党员管理和社会服务的职责。各基层党组织要因地制宜，采取各种措施确保党员先进性的保持和积极性的发挥，激发基层党组织建设的活力。一是要完善党员的作用发挥机制。把优秀党员充分吸纳到党建体系中，形成建设性的合力，既可以增强党组织的活力和创造力，又可以为区域经济和社会发展提供强大推动力，同时，党员的率先垂范还可以起到典型引路、示范带动的效果，增强区域内群众的建设热情。二是要建立有效的党员管理机制。积极创新管理机制，探索党员动态管理方式，做到党员流动到哪里，党组织的管理就覆盖到哪里，逐步实现由追踪式管理向网络化管理转变。三是要建立党员服务体系。以“党员服务中心”为平台，积极搭建党组织活动、党员交流、党员学习教育的阵地，使党员活动中心真正成为广大党员的温馨家园。

（四）服务社会、引领发展，以组织设置创新发挥基层党组织的战斗堡垒作用

随着社会结构多元化和国家治理中心的下移，社区成为社会管理的重点区域。基层党组织的角色又有了新的内涵，作为党在基层的战斗堡垒，不仅仅是党的政策方针的宣传贯彻者以及对社会利益要求的反馈者，更应成为党进行社会治理的主要执行者和基层社会管理新格局的关键领导者。同时，新时期基层党组织的功能要有新的定位，把服务社会作为一项关键功能来看待，“毕竟计划经济时期基层党组织‘统一领导’和‘超政治’型的功能定位，既不适用于现代公司制的企业，更不能适用于各种新经济组织、新社会组织以及社区”[6]。基层党组织必须及时进入新角色，通过创新在基层的组织设置，发挥基层党员信息优势和沟通优势，增加对社情民意的了解渠道，完善党组织的新型传输和反馈系统，增强服务社会的本领。同时基层党组织还要创新组织体制，建立社会矛盾调节机制，及时化解各类社会矛盾冲突，推动社会的和谐稳定发展。

[1] 郭亚丁.社会生态与政党的功能作用[J].政治学研究，2005，（1）.

[2] 中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2009－09/27/content＿12118344.htm.

[3] 李汉林.中国单位现象与城市社区的整合机制[J].社会学研究，1993，（5）.

[4] 王邦佐，等.执政党与社会整合[M].上海：上海人民出版社，2007.

[5] [美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，译.北京：华夏出版社，1996.

[6] 吴海红.论社会转型与基层党组织的功能定位[J].理论与改革，2004，（5）.