乡村关系的民主效应分析

刘燕玲，苗泳，李玉娥

(中央司法警官学院，河北保定 071000)

乡村关系的民主效应分析

刘燕玲，苗泳，李玉娥

(中央司法警官学院，河北保定 071000)

我国“乡政村治”格局下的乡村关系主要表现为乡镇政府与村委会之间的关系，实践中存在着“行政化”和“放任型”两种非正常、异化的乡村关系，影响了村民自治的实现。因此，有必要基于民主的视角，客观评价和分析上述两种乡村关系的正负效应，旨在提高其正效应，降低或避免其负效应，尽快建立法律文本设计的健康、理想的乡村关系，推进农村基层民主建设。

乡村关系;乡政村治;基层民主;正效应;负效应

随着1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组织法》)的颁行，村民自治制度正式构成了我国当代农村最基本的社会组织制度。学术界把这种治理体制称为“乡政村治”。〔1〕尽管《村组织法》在2010年10月进行了修订，但“乡政村治”的农村治理体制仍然没有改变。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在;“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理农村社会事务。国家对农民的控制方式，由直接、全面、刚性的控制开始转向间接、局部、适度的调控。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的。这一制度变迁，重点在村一级，以国家权力部分退出为条件，村民通过民主方式管理村内事务。在乡镇政府与村委会之间关系的互动中，国家与社会的关系正悄然无声地进行着重构。

一、制度设计层面上的“理想型”乡村关系

在我国，“乡政村治”格局下的乡村关系主要表现为乡镇政府与村委会之间的关系，规制乡村关系的主要法律依据是《村民委员会组织法》。《村组织法》第2条规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第5条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项;村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从制度文本上看，“乡政村治”模式无疑为我们设计好了一幅和谐、美好的乡村关系图景。它用法律的形式规定了国家与社会的边界，在村民自治的背景下，乡镇政府再也不能随心所欲干涉村庄的内部事务。广大村民依法选举出自己的自治组织，管理本村庄内部的事情，谋求村庄自身的发展，村民委员会不需要对乡级政权负责，而是为村民提供公共服务广大农民通过自己的自治组织——村民委员会来同以乡镇政府为代表的国家权力机关发生互动，它既保证了农民在村庄范围内享有最大限度的民主，又有效实现了乡村社会的资源整合。

由此，乡镇政权与村委会之间的这种指导与协助关系似乎转化成了一种“契约关系”，对此，学者金太军曾有过精辟的论述:“村委会的授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民意味着以‘命令—服从’为特征的传统国家与农村社区的关系模式开始瓦解，国家在农村的行动方式开始法治化、契约化和政策化。”〔2〕

但由于上述法律规范对乡村关系的规制存在着语义表述模糊，许多规定过于粗略和原则化，从而导致规范乡村关系和村民自治的规则供给不足，为乡镇政府与村委会各取所需、随意解释留下了较大的制度空隙。因此，在村民自治的实际运行中，乡镇政权与村委会之间的关系远不像法律规定的那样简单、美好。

二、对实践中乡村关系运行模式的分析及评价标准

在制度供给缺失的现实条件下，乡镇政府的行政权与村委会的自治权在乡村关系运行中不断进行着博弈，常常使得乡镇政府与村委会发生角色错位，并没有形成理想、健康的乡村关系，而是形成了非正常、异化的乡村关系。

(一)现行乡村关系的运行模式

村民自治本质上是国家与乡村社会在权力和利益上的重新分配，自治的内在要求决定了政府必然要将一部分行政权让渡给乡村社会。这其中，村委会就扮演着村民当家人和政府代理人的双重角色。“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导和被领导的特征，而很难保持指导和被指导关系的性质。”〔3〕由于这双重角色的权力来源及其权能不同，不可避免将导致村委会在角色上的冲突。程同顺先生就根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种模式:(1)村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即“健康型”的乡村关系。(2)乡镇政府对村民委员会以“命令”代替“指导”，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即“行政化”的乡村关系。(3)村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即“放任型”的乡村关系。

由于法律规制本身存在的前述问题，实践中的乡村关系并没有按照我们所期望的第一种“健康型”模式运行，而是出现了另外两种倾向，即“行政化”乡村关系和“放任型”乡村关系，尽管我们不愿看到，却又是无法回避的客观事实，但无论哪一种模式的乡村关系均对村民自治的健康发展带来了不利影响。

(二)对乡村关系模式的评价标准——民主和治理

对乡村关系的评价，可以从两个角度来分析:一是从民主的视角，主要是从乡村关系的运行对村民自治的影响角度进行评价，即国家权力是否侵蚀或干预了村民的自治权利，乡镇政府是否通过合理、有效的“指导”，支持和帮助村民通过自己的自治组织——村委会管理本村村务，使得村庄真正实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。二是从治理的视角，主要是从乡村关系的运行是否有利于提高村庄的治理水平以及实现对农村的依法治理角度进行评价，即是否能够有效界定国家与乡村社会的边界，合理进行权力和利益分配;是否达到了既要在“党的领导”和“乡镇政府的指导”下帮助村庄不断提高治理水平，真正实现村庄的自我治理，又不能对村级自治组织管理“村民自治范围内的事务”造成过度干预的总体目标。

村民自治是我国农村民主管理的主导模式，实践村民自治的根本意义不在“民主”，而在“治理”，民主只是手段，治理却是结果和目标。但如果不能解决好农村社会自我管理的手段问题，实现农村社会自我管理、依法治理的目标就是一句空话。基于此，本文从是否有利于实现农村基层直接民主的总体目标出发，从民主的视角对实践中出现的“行政化”和“放任型”乡村关系运行模式的效应进行分析和评价。

三、“行政化”乡村关系模式的效应分析

行政化的乡村关系是指乡镇政府与村委会之间形成了实质上的上下级行政隶属关系，乡镇政府对村委会以“领导”代替“指导”，村委会的权力受到政府的侵蚀，在村级事务中，缺乏应有的自主性，这一类的乡村关系在目前比较普遍。基于民主的视角，“行政化”的乡村关系对于乡镇政府与村委会而言均存在着正效应与负效应。

(一)对乡镇政府的效应分析

1．对乡镇政府的正效应——能直接实现对村级政权的有效控制，最大限度实现对农村社会的管理和治理，体现国家意志的优越性。

在这种模式的乡村关系中，村委会往往会成为乡镇政府的派出机构或办事机构。乡镇政府可以直接通过对村委会工作的领导，将国家的法律、政策和方针在农村积极、有效地贯彻和落实，能最大限度实现国家对农村社会有效的管理和治理。同时，通过对农村事务在人事、经济、财务、生产经营公共事业建设等方面的领导，乡镇政府可以掌握农村的实际情况，了解农村和农民的利益需求和权利诉求，在“大国家”与“小社会”之间搭建一个沟通和协调的桥梁。乡镇政府还可以利用国家权力的优势资源积极为农村争取各种国家政策支持，提供各种公共服务产品，帮助农村尽快实现新农村建设的总体目标。

2．对乡镇政府的负效应——以“领导”代替“指导”，过度干预村民自治事务，角色错位，职能越位，背离了村民自治的制度安排。

村民自治是我国在农村社会实现直接民主的重要制度安排，乡镇政府作为基层政府，有义务和责任积极“指导”帮助和支持农村实现四个“民主”，本应该成为有限而有效的服务型政府。如今的农村正处于社会转型的特殊时期，各种利益需求及矛盾纠纷日益复杂化、多样化。乡镇政府以“领导”代替“指导”，干预村庄各项自治事务，使乡镇政府的角色严重错位，不仅工作事务缠身，管理成本大大增加，更重要的是，由于许多乡镇干部并不完全了解农村和农民，基于乡镇利益甚至自身利益的考虑，在一些农村重大村务上对于本应属于“村民自治范围内的事务”过度干预，出现了严重的职能越位，主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自主权的非法干预上。这种干预甚至操纵村委会选举，使村民们无法选出自己信任的村干部;实行“村财乡管”，对村委会的财务进行监控;以行政命令的方式代替村民会议或村民代表会议的决定;干涉村民的经营自主权，下达生产任务指标，强制村委会和农民按照乡镇政府的意志进行生产等等。〔4〕上述问题的出现使得基层政府的权威大大降低，乡村关系紧张，背离了村民自治的制度安排。

(二)对村委会的效应分析

1．对村委会的正效应——借助国家权力后盾，能够提高在农村村务管理中的权威和影响力，享受到更多国家提供的公共资源。

由于我国的农村人口多，情况复杂，又是“熟人”社会、“人情社会”，村委会作为村级组织在管理上存在着一定的难度。一方面，由于乡镇政府能够决定村委会成员的任用，村干部们听命于乡镇政府不仅能够得到重用，获得一定的利益和好处，村委会接受乡镇政府的领导，执行乡镇政府的行政命令，还能够使得许多村内重大事务借助国家权力得到顺利解决和落实，村委会管理本村事务的权威会因此得到确立。另一方面，村委会作为乡镇政府的“办事机构”，能够享受到更多国家提供的公共产品、公共服务和资源信息，并且乡镇政府也会对自己决定任命的村干部提供有力的权力保障，有利于提高村委会对村务的管理效率。

2．对村委会的负效应——自治组织的性质被异化，自治权利被侵蚀，自治功能丧失殆尽，直接民主成为空话。

村级组织的过度行政化是一个涉及乡镇政府与村级组织主要是村委会之间的关系问题，它是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影，其实质就是强国家—弱社会模式的反映。〔5〕当年彭真不无忧虑地指出:“村委会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”〔6〕村委会为获得乡镇政府的帮助，放弃或丧失了自己的“自治”功能，致使村委会的性质受到扭曲，使之完全成为完成上级任务、命令的机器，进而损害了村民的利益，更为重要的是村级组织的过度行政化使得村委会变质，作为农村自治组织的性质被异化，破坏了村民自治的本质精神，与国家希望通过村民自我管理、自我教育、自我服务的方式实现“四个民主”的制度安排背道而驰，使得农村社会实现直接民主可能成为一句空话。

四、“放任型”乡村关系模式的效应分析

放任型的乡村关系一般是指乡镇政府对村委会的指导力度不够，或是村委会在村级事务中保持着过高的自主性，拒绝接受乡镇政府的指导。这一类型的乡村关系目前虽然不多，但实践中仍有存在，对健康型的乡村关系提出了挑战。基于民主的视角，“放任型”乡村关系对于乡镇政府与村委会同样存在着正效应与负效应。

(一)对乡镇政府的效应分析

1．对乡镇政府的正效应——国家权力作出让渡，能够促进乡镇政府改变观念，转变职能，积极建立服务型政府，推进乡村民主建设。

村民自治本质上是国家与农村社会在权力上的重新分配，自治的内在要求决定了政府必然要将一部分行政权让渡给农村社会。《村组织法》在确立村民自治制度的同时，将乡镇政府与村委会从传统的“领导”关系变为“指导”关系就是国家权力做出让渡最好的证明。这就要求乡镇必须转变传统观念，改变单一的行政化职能，结合当前农村税费改革的形势以及经济市场化、政治民主化、管理法制化的社会发展趋势，按照“小政府、大社会”的方针政策，遵循政事、政企分离的原则，正确处理乡村关系，明确乡镇政府的职能和界限，对于村民自治以及村委会依法办理本村自治范围内事项的行为要给予必要的指导、帮助和支持，但绝不错位与越位，极大降低了对农村的管理成本。该模式的乡村关系也督促乡镇政府着力构建服务型政府、民主型政府，一些地方甚至尝试着将村民自治推进到乡镇一级，进行乡镇自治的试点，并试行乡镇长直选的做法，切实推进了乡村民主建设。

2．对乡镇政府的负效应——村委会过度民主，乡镇职能被弱化甚至遭到抵制，国家政策难以落实，对村委会的工作指导因得不到协助而陷入被动。

村民自治制度的建立的确为村委会独立于国家政权之外提供了依据和空间。但有些乡镇政府对村委会工作的放任或指导不到位，又有一些村委会单纯从本村庄利益出发“过度”追求民主，极力要求以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”原则治理本村，不仅拒绝乡镇政府的“干预”甚至不愿接受乡镇的指导和帮助，想法设法采取各种方式弱化、抵制乡镇政府的干预，其结果是国家的政策措施很难到达农村社会。村委会作为自治组织虽然享有自治权，但乡镇政府对其工作给予指导和监督，村委会协助乡镇政府开展工作也是法律明确规定的。实践中，有少数村委会为了不受乡镇政府的束缚，故意挑起乡镇政府与村民之间的矛盾，当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，他们又把责任全部推给村民。他们对自己承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，使村委会呈现出“过度民主化”的倾向，乡镇职能被弱化，对农村公共事务及公益事业缺乏有效的指导和监督，可能会侵害广大村民的共同利益。

(二)对村委会的效应分析

1．对村委会的正效应分析——有效避免了国家权力对村民自治权的干预，村委会能独立办理本村事务，为实现村民自治提供了巨大的民主空间。

乡镇政府对村民自治权的干预是村民自治无法真正实现的主要原因。因此，在“放任型”乡村关系中，无论是乡镇政府指导不到位或是村委会接受乡镇的“指导”或干预，其结果都是，村委会作为村民自治组织的自治权利不再受到国家权力的干预，能够独立、不受干扰办理本村的公共事务和公益事业，最大限度显示出了村委会在村级事务中的自主性。这对于实现村民自治所要求的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个民主的内容具有重大而积极的推动作用。

2．对村委会的负效应分析——过度自治容易出现村委会或村干部滥用权力，缺少必要的指导和监督会导致广大村民的民主权利和合法权益无法得到保障。

在过度自治的乡村关系中，一些村委会或村干部会利用其手中掌握的自治权以权谋私、滥用权力。在民主选举时，村干部为了继续连任，可能会采用非法手段或方式控制选举结果，如“贿选”、拉拢、诱骗甚至恐吓有选举权的村民，无序竞争会因此加剧;在民主决策时，对于依法应当由村民会议或村民代表会议决定的重大事项，一些村委会为了自身利益和目的，无视村集体及广大村民的利益，不召集村民会议或村民代表会议，或者不执行村民会议或村民代表会议的决定;民主管理要求村委会实行村务公开制度，有些村委会如果存在违法或以权谋私的行为，为了躲避村民的监督和询问，会对本应当依法公布的事项拒绝公开，或者虽然公开但公布的事项不真实;而对于民主监督，许多村并没有建立村务监督机构，即使建立了村务监督机构，监督职能几乎是虚置的;如此等等。这些现象在实践中时有发生，如果缺少了乡镇政府必要的指导和有效的监督，上述问题就无法得到及时纠正，村民的各项民主权利和合法权益更无法得到有力的保障，最终的结果是阻碍了农村基层民主的健康发展。

20多年来的实践表明，我国“乡政村治”的农村治理模式是科学、合理的，在实现国家与农村社会资源重新整合的同时，推动了中国农村社会民主的进程，取得了明显的治理绩效。因此，今后我们最主要的工作是完善法律和创新制度，提高乡村关系运行的正效应，降低甚至避免其负效应，尽快建立理想的“健康型”乡村关系运行模式，尽快实现农村基层民主。

〔1〕徐勇．县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换〔J〕．江苏社会科学，2000，(2)．

〔2〕金太军．施从美．乡村关系与村民自治〔M〕．广州:广东人民出版社，2002．199．

〔3〕景跃进．国家与社会关系视野下的村民自治〔J〕．中国书评，1998，(5)．

〔4〕刘燕玲．论基层政府干预村民自治权行为的可诉性〔J〕．前沿，2010，(2)．

〔5〕潘嘉玮，周贤日．村民自治与行政权的冲突〔M〕．北京:中国人民大学出版社，2004．83．

〔6〕彭真．彭真文选〔M〕．北京:人民出版社，1991．608．

Analyses of Democratic Effect of Rural Relations

LIU Yan－ling，MIAO Yong，LI Yu－e
(Central Judicial Police Academy，Baoding，Heibei 071000)

China’s rural relations under pattern of rural politics in village governance is mainly relationship between the village committee and the township government，in practice，there are two abnormal，alienation of rural relations，“administration type”and“freedom type”，which affect the realization of the villagers’autonomy．Therefore，it is necessary to make the objective evaluation and analysis at positive and negative effect on rural relations basing on the perspective of democracy，the aims are to improve its positive effect，reduce or avoid the negative effects，and establish healthy，ideal rural relations which laws text has designed as soon as possible，and promote rural democratic construction at grass－roots．

rural relations;rural politics in village governance;grassroots democracy;positive effect; negative effects

DF28

A

1672-2663(2012)02-0069-04

2012-02-12

本文是河北省社会科学基金项目“基层民主建设中乡村关系的偏离与重构”的部分成果(项目编号:HB11ZZ012)。

刘燕玲(1971-)，女，河南上蔡县人，中央司法警官学院法律系教授，法学硕士，主要研究宪法学、行政法学;苗泳(1976-)，河北行唐人，中央司法警官学院法律系讲师，法学硕士，主要研究宪法学、行政法学;李玉娥(1978-)，女，中央司法警官学院法律系讲师，法学硕士，主要研究民商法学。

(责任编辑 王勇)