我国知识产权行政管理和执法体制的现状、问题及思考

陈书成

(河南司法警官职业学院，河南郑州 450011)

我国知识产权行政管理和执法体制的现状、问题及思考

陈书成

(河南司法警官职业学院，河南郑州 450011)

我国知识产权行政管理和执法体制具有条块化、多层级、管理和执法一体化等特点。由于机构设置分散，部门繁多，导致条块分割，权力和职能交叉及效率低下等问题。学习发达国家相关经验，有利于我国知识产权管理保护，有利于提高行政效率，有利于推动创新型国家建设。

知识产权;行政管理;行政执法;行政保护

一、我国知识产权行政管理和执法体制的现状

我国相关法律法规规定，知识产权行政保护管理主体分为中央级知识产权行政管理机构与地方知识产权行政管理机构。下述图表反映了我国中央级知识产权行政管理机构设置现状。

序号 知识产权种类 管理部门1 专利权、集成电路布图设计专有权 国家知识产权局(及其所属专利局) 2商标权 国家工商行政管理总局商标局3 著作权 国家版权局(挂靠在新闻出版署) 4原产地标记 国家质量监督检验检疫总局5农业植物品种权 国家农业部6林业植物品种权 国家林业局7 国际贸易中的知识产权国家商务部8 与科技有关的知识产权国家科技部9 与进出境货物有关的边境知识产权国家海关总署

上表显示，我国与知识产权行政管理执法相关的中央级行政机关主要包括:国家版权局、国家知识产权局、国家工商行政管理总局商标局、海关总署、国家质量监督检验检疫总局、林业部、农业部、商务部、科技部及国家保护知识产权工作领导小组办公室下辖系统等。另外还包括工信部、国家发改委、食品药品监管局、具有司法管辖权的最高人民检察院、最高人民法院以及具有综合执法权的公安机关等。〔1〕它们的职能分工如下:

1.版权局系统。版权局系统以国家版权局(新闻出版总署)为最高行政机关，各省、自治区、直辖市人民政府都设立了版权局，形成了中央和地方两级管理的体制。我国《著作权法》第7条规定，国务院著作权行政管理部门负责全国著作权管理;各省、自治区、直辖市人民政府著作权行政管理部门负责本行政区域内的著作权管理。以国家版权局为例，其职责为:贯彻实施著作权法律、法规;起草著作权方面的法律、法规草案;制定著作权管理的实施细则及办法;审批著作权集体管理机构;著作权涉外机构及事务办理;指导地方著作权行政管理部门的工作;查处有重大影响的著作权侵权案件;负责著作权管理工作全国性宣传、教育及表彰活动。〔2〕

2.知识产权局系统。知识产权局系统以国家知识产权局为最高行政机关，县级以上各级人民政府都设立了知识产权局。我国《专利法》第3条规定，国务院专利行政部门负责全国专利工作管理;统一受理、审查专利申请，依法授予专利权。省、自治区、直辖市人民政府专利管理部门负责本行政区域内的专利管理工作。具体而言，国家知识产权局主要负责监督专利法律、法规的执行;研究相关专利管理机关的执法职能;对违法侵权行为进行处罚;负责对全国专利的申请审查和行政管理。县级以上地方知识产权局负责制定专利工作发展规划，推动发明创造的应用，传播专利信息，宣传普及专利知识，指导、帮助企事业单位开展专利工作，依法处理专利侵权纠纷，查处假冒专利行为，调解专利纠纷。

3.工商行政管理局商标局系统。商标局系统隶属于工商行政管理机关。我国商标管理实行的是集中注册和分级管理相结合的管理体制。〔3〕根据我国《商标法》第2条规定，国务院工商行政管理部门商标局主管全国商标注册和管理工作。国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议等相关事宜。地方各级工商行政管理机关对商标使用行为进行监督管理，依职权或应权利人请求查处侵犯注册商标专用权行为。〔4〕具体而言，商标局负责全国商标注册和管理工作，依法保护商标专用权和查处商标侵权，处理商标争议纠纷，加强驰名商标的认定和保护，负责特殊标志、官方标志的注册和保护，商标注册信息发布及查询，相关信息咨询。地方各级工商行政管理机关具体负责对商标的行政执法。〔5〕

4.海关系统。根据《海关法》第3条规定，国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关系统实行垂直管理，各直属海关及基层海关向海关总署负责。海关总署全面管理、监督和指导全国各海关的知识产权边境保护工作。各直属海关负责本关区的知识产权边境保护工作。基层海关直接参与对侵权货物的监控、查验等执法工作。

5.质量监督检验检疫局系统。根据我国《原产地名称产品保护规定》的规定，国家质量监督检验检疫总局负责全国原产地名称产品保护工作，包括原产地名称产品的注册登记、原产地专用标志登记和监督管理。

6.农业、林业行政管理系统。我国《植物新品种保护条例》第3条规定，农业、林业行政部门按照职责分工负责植物新品种权的申请受理、审核批准及认证登记工作。

7.保护知识产权工作领导小组办公室及下辖系统。2004年，国务院设立国家保护知识产权工作组①第一任工作组组长由时任国务院副总理吴仪担任，成员由中宣部、公安部、司法部、信息产业部、商务部、文化部、国资委、海关总署、工商总局、质检总局、版权局、食品药品监管局、知识产权局、国务院法制办、国务院新闻办、最高人民法院和最高人民检察院17个部门的负责人组成。。其职能是统一领导全国保护知识产权工作，推动知识产权保护工作体制和法律法规建设;推动建立跨部门知识产权执法协作机制;加强知识产权宣传，增强全社会知识产权保护意识。国家保护知识产权工作组下设办公室，负责日常工作和督办侵犯知识产权重大案件。各地保护知识产权工作组办公室分别负责本行政区域内的知识产权举报投诉服务。

综上可以看出，我国知识产权行政管理和执法体制具有机构设置上“条块化”、“多层级”，管理和执法“一体化”等特点。“条块化”是指不同的行政主体分别管理和保护相应类别的知识产权;“多层级”是指所有类别的知识产权管理主体均自上而下分别设立中央和地方多层级保护体系，上下级关系上一部分实行垂直管理，一部分实行同级人民政府和上级业务主管部门双重管理;“一体化”是指管理与执法不分，一体属于同一行政主体。〔6〕

二、存在的问题

毋庸置疑，我国知识产权行政管理和执法机关在知识产权保护方面取得了显著的成绩，但存在的问题也不可小视，主要表现在以下几个方面〔7〕:

1.部门繁多，设置分散。如前所述，涉及知识产权行政管理和执法的主体有十数家单位，形成了管理和执法机关部门繁多、称谓复杂、“多龙治水”的局面，表面上看是队伍强大，齐抓共管，实际上往往“齐抓共不管”，出现大量管理漏洞，既浪费行政资源和行政成本，也不利于知识产权的行政保护。

2.职能划分不清，权力和职能交错重叠。在目前体制下，各部门执法依据不能统一，“铁路警察，各管一段”，但又很难做到“无缝对接”。源于权力的天然自我扩张性，各机关均倾向于不断扩张自己的权力范围，甚至出现权力冲突，部门利益化现象越来越严重。比如地理标志由国家质量技术监督检验检疫总局管，而作为集体商标和证明商标，商标局也可以管，这样极易造成重复管理和权力冲突。〔8〕

3.效率低下，服务质量和水平不高。受人事编制制度制约，各知识产权行政管理和执法机关的专业管理人员均显不足，造成授权与后续的权利效力确认程序过长，管理和执法难以及时到位，活力不足，效率低下，严重影响了相关制度的效率与应有的社会效果。另外，当遇到知识产权问题时，行政管理相对人必须求助于多个知识产权行政管理和执法机关，给他们造成不必要的困扰，因此，被社会公众形象地比喻为“钻行政迷宫”。

4.管理与执法一体化，管理部门执法负担和压力较大。知识产权行政管理机关负责直接行政执法，需要动用大量的社会公共资源为少数知识产权权利人提供保护。另外，这种做法也容易给其他国家传递一个错误的信号，让他们在遇到问题时直接向中国政府施加压力，从而使中国政府承担了过重的负担。〔9〕

三、国外知识产权行政管理机关考察〔10〕

(一)大陆法系国家

1.法国。知识产权保护的行政机关主要有工业产权局、农业部、经济部等。其中，工业产权局是主要的知识产权管理机构，隶属于经济财政与工业部，但它不是政府机关，是具有民事资格及独立财务的公共机构〔11〕，类似于我国的事业单位。职能主要包括:受理、认证;注册、登记;信息咨询;起草、实施工业产权法及其实施细则;对外合作与交流。国家不设专门版权管理机构，而是由一些商业性服务机构承担软件作品版权登记事宜，文化部代管一些版权政策方面的事务。农业部负责植物新品种，经济部负责不正当竞争。法国知识产权行政管理机关只是在相关范围内参与解决法律问题或冲突，不承担行政执法任务。

2.德国。涉及知识产权保护的行政机关主要有:联邦司法部(负责政府层面知识产权相关法律、欧盟相关立法和Trips协议等事宜)、联邦经济和劳动部(负责国际贸易政策中涉及知识产权的相关事宜)、专利商标局(负责专利和商标申请、授予和管理)等。其中，专利商标局是知识产权保护的主要行政机关，具体负责工业知识产权的审查、登记;版权政策制定及管理;药品补充保护证书审批;版权及相关权利争议调解;法律咨询服务;知识产权普及、宣传、培训、教育。〔12〕联邦司法部负责版权，主要职能是在制定法律草案和国际交流等。该国知识产权行政管理机关不承担行政执法任务，只是在相关范围内参与解决法律问题或冲突。

3.日本。知识产权保护的行政机关主要有特许厅、专利部、版权局等。特许厅隶属通产省，主要职能包括:受理专利申请;起草知识产权政策;国际交流与合作;制定或修改相关法律;信息咨询等。特许厅没有调停功能，只能在双方当事人之间作出争议点是否在权利范围内的判定，且不具行政约束力。专利部隶属于经济产业省，其主要职责是为公众提供专利信息检索平台。版权局主要负责理顺版权方面的法律法规;部署地方版权执行机构;处理有关版权的国际事务;加强知识产权方面的教育。

(二)英美法系国家

1.英国。英国知识产权管理机构比较集中。专利、商标、版权、外观设计都归英国专利局管理，专利局隶属贸易工业部，负责本国知识产权事务，主要职责是:商标和工业设计、集成电路布图设计、发明专利审查、登记;版权政策制定及管理;知识产权普及、培训、宣传、教育;法律咨询，纠纷调解;推动科技创新和知识产权商业化。植物品种权局和农业渔业食品部管理植物品种权登记。同法国、德国一样，英国知识产权行政管理机关只参与解决相关法律问题或纠纷，不承担直接行政执法职能。

2.美国。涉及知识产权的行政管理机构主要有美国专利商标局和版权局。美国专利商标局职能包括:专利授权和商标注册;为商务部和其他机构提供相关建议和帮助;帮助、支持创新和科技发展，具体负责版权的管理与对外交流。版权局隶属于美国国会图书馆，主要负责作品的版权登记、版本交存和政策法律的制定。美国专利商标局和版权局没有行政执法职能。

3.澳大利亚。知识产权保护机关主要有知识产权局(隶属于联邦工业、旅游和资源部)、司法部(负责版权政策方面)、外交和贸易部(负责与知识产权相关的贸易事务)以及交通、信息和文化部(负责集成电路布图设计)等。知识产权局主要职能包括:知识产权管理，涵盖专利、商标、外观设计等工业产权，也包括植物新品种权;宣传和咨询服务;知识产权国际交流、地区合作;制定相关政策、法律和规章;管理专利和商标代理机构。〔13〕澳大利亚知识产权局没有直接行政执法职能。版权事务由版权局管理，但不拥有版权侵权查处等执法职能。

四、国外做法对我们的启示

1.在知识产权行政管理机关的设置上，主要采取三种模式:一是工业产权“二合一”的模式，设置专利商标局或工业产权局，统一管理商标和专利事务。这种模式是大多数国家的选择。据统计，全世界有180多个国家和地区实行这种管理模式。二是“三合一”的管理模式，即将专利、商标、版权行政管理机关统一设置，采取这种模式的有英国、加拿大、新加坡、我国台湾和香港地区等74个国家和地区。三是分散管理模式，即将专利、商标和版权行政管理机关分开设置，采取这种模式的国家有阿联酋、沙特、巴基斯坦、希腊、埃及、中国等。〔14〕我国在知识产权行政管理机关的设置上应汲取先进国家的成功经验，做出最有利于我国社会经济发展的模式选择。

2.国外知识产权行政管理机关的职能主要是管理和服务。通过上述分析，我们可以将国外知识产权行政管理机关的职能归纳为:专利、实用新型、外观设计、商标等工业产权的审查、登记;知识产权法律、政策起草;研究和推动科技创新和知识产权的商业化;对外合作、交流;法律咨询服务;知识产权争议调解;知识产权普及、宣传、培训、教育。这对我国知识产权行政管理机关统一设置后职能的划分具有借鉴意义。

3.管理与执法的分离。世界上绝大多数国家的知识产权行政管理机关仅仅负责管理和服务，参与争议解决，但没有行政执法职能。有关知识产权的行政执法主要依靠警察、海关等专业行政执法队伍。如，美国知识产权行政执法主要由警察机构和海关部门负责，另外，还有美国联邦调查局、美国国际贸易委员会;在德国，海关是知识产权保护的主要执法部门;在法国，对知识产权进行稽查的机构是竞争、消费和反舞弊总司稽查员以及海关、警察、宪兵等;在日本，由警察机构和海关部门负责知识产权行政执法;在印度，警察局是知识产权保护执法的重要力量。

4.知识产权行政管理机关部分职能的服务化、商业化。美国专利商标局以类似私营商业企业的方式运作，通过为客户提供服务以获取经营资金。德国专利与商标局利用网上和电子平台向市民提供服务，他们服务好、质量高、收费低、工作便捷，在欧洲深受欢迎。这对我国知识产权行政管理和体制的改革有一定的借鉴意义。

五、健全我国知识产权行政管理和执法体制的思考

1.在机构设置上，通过部门合并、职能转移等措施，缩减知识产权管理部门数量。建议设立国家知识产权总局，统一管理全国知识产权工作。将专利局系统、商标局系统、版权局系统整合为一个系统，统一处理知识产权事务，这样可以提高行政效率，节约行政成本。

国家知识产权总局下可分设工业产权局和版权局。借鉴先进国家的经验，将专利、商标的管理机关集中设置，可称为工业产权局或专利商标局，主要负责管理全国的专利、商标、原产地标志等工业产权事项。

鉴于版权具有意识形态和非授权性的特点，版权局应和工业产权局分设，使其保留专门的、独立的版权管理行政机关局面。〔15〕考虑到工作的便利和国家行政成本的节约，版权局与新闻出版管理部门合署办公的现状可以维持不变。

取消国家质量监督检验检疫部门的原产地标志管理权，划入工业产权局管理。取消国家科技管理部门对与科技有关的知识产权的管理，划入工业产权局管理。取消国家商务部门对国际贸易中知识产权的管理，划入海关管理。

2.在职能划分上，实行行政管理与行政执法的分离。将知识产权行政管理部门的执法职能剥离出来，使他们更加专注于管理和服务工作，切实提高管理和服务水平。通过他们对知识产权的支持、维护及专利技术传播，支持和促进科技创新，推动国家知识产权战略目标的实现。具体来说，中央层级的知识产权行政机关负责知识产权的审查、注册、登记工作，提出立法建议，制定具体管理办法等。地方知识产权行政管理部门主要承担本地区的知识产权行政管理职能，向公众普及知识产权知识，为社会提供信息咨询服务、构建知识产权信息公开服务平台，承担上级机关委托办理的知识产权注册和登记等职能。〔16〕

设立专门的知识产权行政执法机构。借鉴发达国家的做法，将现行分散于各系统的执法人员整合，设立统一的行政执法队伍负责执法。也可借鉴美国的办法，将执法权授权给警察和海关部门，由警察和海关统一执法。这样的行政执法，可以集中使用行政资源，提高执法效率。

3.知识产权行政管理机关应当朝服务化发展，部分职能可以商业化，同时鼓励民间知识产权服务组织、机构的健康成长。技术的快速升级换代对知识产权行政管理部门的服务能力与水平提出了越来越高的要求，这些部门必须转变观念，以更好的服务促进管理水平的提升。例如，我国对互联网域名的管理归属于信息和工业化部门，但世界上绝大多数国家的通例是由非政府组织管理。〔17〕依托社会力量，通过有偿服务的商业化运作模式，向社会提供多样化、差异化、快捷化的信息咨询、注册登记、纠纷调解、业务培训、事务代理等高标准服务。

〔1〕〔17〕董希凡.知识产权行政管理机关的中外比较研究〔J〕.知识产权，2006，(3).

〔2〕http://www.ncac.gov.cn/cms/html/309/3521/List－1.html，2012－02－17.

〔3〕〔9〕中国社会科学院知识产权研究中心编.中国知识产权保护体系改革研究〔M〕.北京:知识产权出版社.2008.8，31－32.〔4〕中国商标网，http://sbj.saic.gov.cn/zzjg/index.asp.2008－12－8.

〔5〕中国商标网，http://sbj.saic.gov.cn/zzjg1/，2012－2－17.

〔6〕邓建志.WTO框架下知识产权行政保护研究〔M〕.北京:知识产权出版社，2009.236.

〔7〕〔10〕〔15〕〔16〕武善学.健全中国特色知识产权行政管理和执法体制〔J〕.法学杂志，2010，(4).

〔8〕张玉敏.我国地理标志法律保护的制度选择〔J〕.知识产权，2005，(1).

〔11〕黄晖译.法国知识产权法典(法律部分)〔M〕.北京:商务印书馆，1999.65－66.

〔12〕德国知识产权保护的特点和启示——商务部赴德国知识产权保护专题高级研讨班情况汇报〔Z〕.商务部网站，2009－01－21.

〔13〕澳大利亚专利局介绍.国家知识产权局网站，2008－12－27.

〔14〕单晓光，王珍愚.各国知识产权行政管理机构的设置及其启示〔J〕.同济大学学报(社会科学版)，2007，(3).

The Current Situation，Problems and Consideration of China Intellectual Property Administration and Law Enforcement System

CHEN Shu－cheng
(Henan Judicial Police Vocational College，Zhengzhou，Henan 450011)

China’s intellectual property administration and enforcement system has the characteristics of the bar status，multi-level，and integration of management and law enforcement.The trival institutions，various departments，dispersed setting，causes fragmentation and intersected status，leads to overlapping power and functions，and the low efficiency.Learning the relevant experience of developed countries is conducive to the management of intellectual property protection in China，to improvement of administrative efficiency，and promotion of innovative nation construction.

intellectual property rights;administrative management;administrative law enforcement;administrative protection

DF523

A

1672-2663(2012)02-0077-04

2012 -02 -22

本文是河南省教育厅2011年度自然科学研究计划项目(编号2011C630019)的阶段性成果之一。

陈书成(1973-)，男，河南驻马店人，河南司法警官职业学院副教授，主要从事宪法与行政法学教学工作。

(责任编辑王 勇)