政府社会管理机制的审思与再造*

化涛

(山东政法学院，山东济南250014)

政府社会管理机制的审思与再造*

化涛

(山东政法学院，山东济南250014)

政府作为公共事务管理的重要主体，它的任何行为都会直接或间接对社会的利益整合和资源配置产生重大影响。政府回应要求政府对社会发展和公民诉求做出积极反应与回复。政府社会管理机制的完善是提升政府回应力的客观使然，更是应对当代社会转型和促进社会稳定的理性选择。政府行为的理念塑造、流程设置以及机制规范，是创新政府社会管理不可缺少的要素与条件。

政府创新;回应机制;社会管理;利益整合;行政理念

对于行使公共权力的政府而言，改革是永恒的。这诚如学者所言:“变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”［1］P5就当代中国而言，改革开放的不断深入和市场经济的持续发展不仅促进了社会变迁和进步，而且也使得社会矛盾和社会风险日益凸显。面对这种全新的行政环境，政府必须深化改革、创新管理机制，更加及时、有效地回应社会发展需求。事实上，公共行政本身在一定程度上就是环境的产物，这也如学者所言:“现代国家政府的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。”［2］P8显然，立足于当代我国的行政生态深入研究政府社会管理规律，推进管理机制创新，进而提高政府的综合回应能力，已成为实务界和理论界共同面对的时代课题。

一、政府社会管理模式的理论解析

当代我国社会不断发展引发了其结构和功能的逐步分化，并实现了由一元向多元、由简单到复杂的转变。这种转变在彰显社会进步的同时，也带来了一些不可避免的问题与矛盾，进而使得社会规制和管理成为可能。或者说，现代社会的发展“使其基本结构框架由政治国家、市场经济和市民社会构筑而成，它们各自有不同的活动主体、不同的组织目标、不同的社会功能、不同的组织结构、不同的激励机制、不同的运作逻辑”。［3］P28－34正是这种不同社会领域之间的分化组合与力量对比，成为了政府社会管理活动的基本动因。从政治学和行政学的角度而言，政府社会管理就是指政府在明确自身角色的基础上，通过运用公共权力制定公共政策、行政法规、地方性法规以及部门规章，对社会资源和公共利益进行权威性分配，进而推动经济发展、维护政治稳定和促进社会和谐的现象和过程。抑或说，政府社会管理的实质就是如何正确定位政府与社会关系的问题。鉴于此，对政府与社会两者之间关系的探讨与重新厘定，便成为政府社会管理机制审思与再造的理论基础。综观学术界对政府与社会两者关系的研究，其观点主要包括无政府主义、自由主义、国家主义和马克思主义四大理论形态，而且它们均从不同的视角界定了政府在社会发展中的角色、功能和地位:

——无政府主义理论。无政府一词最初源于希腊文，意指没有统治的社会。18世纪末，英国政治哲学家威廉·葛德文在其著作《政治正义论》中第一次比较系统地阐释了无政府主义学说。后来，历经施蒂纳、巴枯宁的发挥使得这一理论日趋完善。无政府主义将政府看作是产生各种社会问题的主要根源，政府以社会名义行事，采用暴力和惩罚手段实施社会统治，并造成了生态环境的恶化和社会的不和谐。换言之，无政府主义反对一切政府，主张取消政府而用一种有生命力的、自愿合作的社会自治组织来取代政府，通过社会的完全自治来实现社会秩序与稳定。显然，这一理论认为政府与社会是完全格格不入的两个体系和范畴，而且视政府是社会恶性运行的根源，从而表现出对政府存在的极力排斥与反对。

——自由主义理论。自由主义理论是在反对专制、争取民主自由的社会进程中逐步形成和发展起来的重要政治理论，其先后经历了古典自由主义和新自由主义两个发展阶段。但是，无论哪个阶段的自由主义，均在政府与社会关系的界定上具有普遍性的共识。首先，政府最好不要存在，但又不得不有。为了稳定社会秩序、保护社会公共利益，政府对社会而言是必要的，它应该承担社会管理职能。而且，必要时政府应该对社会进行一定程度的干预。其次，政府不能取代社会。政府不能太多干涉社会，更不能取代社会，为了实现个人自由，必须具有一个相对独立的社会空间与领域。再次，政府权力应该受到规约，同时社会也应该警惕政府并对其监督和限制。政府的社会管理活动只能限制在保护个人自由的层面，实行有限政府，这就是自由主义者津津乐道的一种管事最少的政府，即“最弱意义上的政府”。

——国家主义理论。国家主义理论是与无政府主义理论完全相左的一种学说。它认为政府是神圣的、万能的，更是社会得以存在、发展和延续的重要前提，进而主张政府对社会的全面管理和规制。或者说，在国家主义者看来，政府有足够的能力解决、处理一切社会问题，所有社会问题均应该交给政府处理，社会公众必须完全归顺政府。政府是万能的，它对社会全面管理的目的不是为了消融社会，而是为了实现社会的普遍利益和共同发展。

——马克思主义理论。马克思主义关于政府与社会的关系论述，是建立在正确认识国家与市民社会关系的理论基础上的理性阐释。它主张政府产生于社会、作用于社会、受制于社会，最终将随着社会的不断发展而消亡。政府在社会不同发展阶段的角色是有所不同的，它的功能和权限与社会之间是一种动态的平衡。显然，马克思主义理论是采取历史主义、辩证主义和建构主义的观点来处理政府与社会两者之间的关系，进而寻求它们之间的良性互动。［4］P304－305

毋庸置疑，相关理论的梳理与分析清晰地告诉我们对国家与社会两者关系的处理，既不能像无政府主义和自由主义那样来漠视、弱化政府社会管理的功能，也不能像国家主义那样渲染、放大政府社会治理的效力。面对当代中国社会转型的现实，我们必须跳出究竟采取“大政府、小社会”还是“小政府、大社会”传统争论的束缚，运用马克思主义的相关理论来系统分析政府与社会的相互关系，以期真正做到政府的归政府、社会的归社会实现两者的相得益彰，进而推动政府社会管理模式的创新。

政府社会管理并非仅停留在理论层面的术语，而更为重要的是这种行政实践在社会中的贯彻。或者说，政府社会管理是一种动态的运作过程，而非仅仅是静态的概念描述。当然，这一问题的探讨便会涉及到实践中政府与社会之间互动关系的模式分析。对此，有学者从整个人类社会发展变迁的历史层面，将社会形态划分为“农业社会”、“工业社会”和“后工业社会”阶段，并相应地将政府行政界定为“统治型”、“管理型”和“服务型”三种基本模式。［5］P14－21统治型行政是政府一经产生就存在的一种较为低级和原始的政府类型，它所处的环境是政治与行政的不分与“混权”，因而此时的政府管理往往表现为国家管理，政府完全宰制了整个社会，并且表现出强烈的集权性、权治性和强制性色彩。管理型行政是随着社会不断分化和政治与行政的逐渐分离而产生的新型社会管理模式，它主要表现为对社会公共事务的有效管理(公共行政)，凸显公共性与效率性。服务型行政是目前正在形成中的政府社会管理模式，在此类社会管理模式中管理主体(政府)是服务者，而管理客体(社会公共事务)是服务的接受者。服务型政府管理社会模式，最主要的特征就是服务导向而非控制导向、公正导向而非效率导向、公民至上而非政府至上。应该说，政府社会管理模式是相关政府理论在实践中的检验，更是政府与社会两者关系在现实世界中的不断调适与发展。鉴于此，当代中国政府应该立足社会快速转型的基本事实，关注本国的行政生态，凸显自身特色，进而以治理理论为指导，在强化政府回应力的过程中实现政府负责、多方参与的社会管理新机制。

二、当前中国政府社会管理现状的审思

当前中国社会转型引发了阶层分化、利益多元、体制转轨、结构重组、组织再造、观念更新等深刻变革。显然，这也给政府社会管理职能带来了新的挑战并提出了更高要求。换言之，面对日益复杂的新情况、新问题，政府自身在社会管理层面的脆弱性也逐渐凸显，这主要表现为以下几个方面:

(一)社会管理手段较为单一

面对复杂的社会问题，政府应该采取更为灵活、多样的社会管理手段。但是，在当前具体的行政实践中，由于受单一权威导向、“官本位”思想和严格等级制的影响，政府基本上是处理社会公共事务的唯一权力中心。这就往往使政府在对社会进行管理的过程中，呈现出权力“自上而下”的单向运行的管制手段，进而缺乏“上下互动”的参与模式。相对单一的管制手段，不仅使政府行政审批事项多、程序繁琐，行政处罚多、行政收费多;而且相对弱化了政府的服务意识，进而使政府社会管理的效能和规范受到影响。或者说，政府对社会事务的管理不应该仅仅局限在权力的强制，而更重要的是政府对社会的服务、合作与有效预见。面对日趋多元、多变与复杂的社会，政府必须改变单一管制模式进而强化以关注民众利益诉求为核心的回应机制建设。传统单一的行政管制不利于扩大公民参与和调节利益关系，极易导致政府与公民关系紧张，弱化政府的形象和公信力，甚至危及政府的合法性。

(二)社会管理职能界定不到位

政府自身角色的定位存在部分误区，“错位”、“越位”、“缺位”现象时有发生，该管的不管或没管好，不该管的反而过度干涉。或者说，政府作为社会管理主体的角色过重，而服务角色相对弱化。因为在从传统的、相对封闭的官僚制向开放的、民主式、参与式的治理模式转变过程中，政府必须明确自身角色，确切说:“政府不应该是为社会划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构”。［6］P6换言之，当前政府自身职能定位不甚明确、权力边界不甚清晰，进而导致具体行政实践中政府行为缺乏一定的规范性与妥当性。

(三)社会管理机制不完善

通常而言，政府社会管理机制取决于社会结构、社会运行和社会实态。当代中国社会的快速转型，要求政府管理机制必须及时做出相应调适。但是，就现实中政府的常态管理机制和非常态管理机制而言，其“短板性”日益凸显。常态机制层面的不足主要表现为:首先，政府对社会利益诉求机制的培育和整合有待加强。利益是一切政治现象的核心要素，是社会行为的出发点与落脚点。当代社会的不断分化，促使社会形成了多元利益主体，多元的利益群体需要不同的利益诉求机制。然而，行政实践中政府对于多元利益表达机制的制度化培育和构建，不能很好的适应多元利益主体诉求之需。尤其对于被边缘化的弱势群体来说，其利益诉求机制更为不畅。当政府不能提供有效的利益表达机制，社会民众的利益诉求得不到及时回应，他们就难免产生一种“相对剥削感”，进而会采取所谓的“抗争性政治”(如集体上访、群体性事件、泄愤行为等)影响社会有序发展。其次，公民参与机制有待提升。所谓公民参与是指公民通过合法途径，参与社会生活进而影响政府决策和行为的过程。可以说，随着社会的不断开放和民主观念的不断普及，当代社会民众的参与意识日益强化。但是，社会现实生活中不仅公民参与渠道狭窄，而且公民参与水平、参与程度、参与程度以及参与规模等诸多领域都存在一定问题，有待于以政府为主导的宏观调控。再次，社会保障机制相对薄弱，突出表现在社会保障覆盖面不广，社会安全网络构建缓慢。非常态机制层面的不足，主要表现为政府在应对突发事件和社会公共危机管理过程中的预警机制、部门协调联动机制、沟通机制相对薄弱，或者说是一种风险管理机制的相对缺乏。

(四)社会配套工程相对滞后

与社会的复杂性与系统性相比，当代政府社会管理的配套建设相对滞后。首先，法治化水平不高。这不仅表现为调节各种社会关系的不同法律部门不尽齐全，缺乏相对的协调统一;而且还突出表现为与之相应的行政法规、地方性法规等配套的规范和制度性规定也没有完全制定出台。同时，在社会管理过程中法律、法规的贯彻与执行经常受到扭曲与破坏，如“钓鱼执法”、“暴力执法”的现象时有发生。或者说，我们应该进一步强化相关法律、法规建设，努力打造法治政府，进而“运用法律来规范政府自身与社会、市场、公民三者之间关系，并有效防止行政专横、滥用职权和权力寻租”。［7］P16－19其次，社会管理资金运行机制脆弱。我国社会管理长期存在过度重视经济发展，而忽视社会建设与发展。换言之，一味追求GDP增长的政绩观在客观上造成了各级政府对社会发展所需资金的投入严重不足。现在看来，行政成本的短缺与不足已经直接制约了政府社会管理的动力机制和具体的管理效能。

三、政府社会管理机制的完善与创新

政府社会管理机制的完善与创新是一个复杂的过程，我们必须立足国情整合各种资源，合理界定政府与社会的职能与作用，逐步建立起以政府为主导的、社会民众广泛参与的多元化社会管理模式。鉴于此，我们应该从理念塑造、流程设置以及绩效评估等层面推动政府社会管理机制的创新。

第一，塑造新理念，凸显政府的公共意识。政府行为不仅受外在行政环境的影响，而且还深受其自身内在的“行政理念”(有学者称之为“行政的伦理”或“行政的精神”)的制约。作为社会转型期的我国政府，必须重新进行角色意识的定位，真正实现如下理念的塑造:首先，人本理念。政府需要从“物本型”向“人本型”理念转变，应该将现实中的人作为一切活动的出发点，充分考虑社会公众的利益、愿望和要求，而不是将人的存在边缘化。其次，公正理念。政府管理不仅是领导民众创造财富，而实现公平的共享财富同样是其应尽之责。因此，政府在强调“经济”和“效率”的同时，必须将“公正”作为规范自身行为的核心理念。再次，有限理念。政府要改变具有无限管理能力的膨胀意识，进而实现适度放权和分权，在强化“边界意识”的基础上实现从“政府本位”向“社会本位”的转变。因为全能型政府不仅有害于民主政治的发展和政府效益的提升，而且还会带来诸多弊端。对此，诚如学者所言:“国家与社会之间依然没有明确的边界划分，这导致国家不断侵入社会领域，‘合法’地掠夺社会拥有的正当利益，排斥和抵抗社会利益与个人利益的合法正当的制度分割，从而将社会变为无差序格局的结构，引发了诸多社会问题。”［8］P13最后，法治理念。依法管理、依法行政是现代政府的基本特征之一，是实现政府、市场、社会以及公民之间动态平衡的重要保障，同样是“依法治国”的客观使然。为此，我们必须摒弃传统的“人治”理念，将法律、法规作为政府社会管理的唯一尺度。

第二，规范流程，强化政府的回应性。政府对社会的有效管理，不仅表现为及时了解社情民意，更重要的表现为对民众诉求和社会问题的高效解决、并及时提供种种服务。或者说，创新政府社会管理机制，就需要“政府改变以集权和僵化的层级节制为特点的低效率的官僚机构运行方式，对服务的项目和内容，进行合理的流程设计，对公众提出的问题、意见和建议进行分类处理，……进行规范操作，形成有效的回应流程。”［9］P48－49换言之，我们只有通过规范政府流程，使其更具适应性、自主性、复杂性和内聚性的特征，才能确保政府对复杂社会问题的有效化解。

第三，改进决策体制，完善政府的社会调控手段。政府管理的实质就是政府决策。或者说，政府通过公共政策的制定和实施来实现对整个社会公共事务的有效管理。立足于日益复杂与多变的当代社会，我国政府应该改进传统的决策体制，在利于社会稳定和法治化的基础上逐步实现政府决策从经验型向科学型、封闭型向开放型、被动型向参与型、非程序化向程序化的转变。特别是，对于突发事件和公共危机管理的非常态决策，我们更应该明确政府权力的边界与使用范围，强化决策的制度化建设。或者说，对于重大事件的决策要建立科学的合法性审查机制和听取民意制度，扩大公共决策中的公民参与。同时，我们还应该具体完善政府多元化的社会调控手段。当代我国政府应该像重视经济调节和市场监管一样重视社会调控，要将社会调控纳入政府宏观管理的范围。与之相适应，政府必须灵活运用行政、经济、法律和教育手段。当然，这四大手段在具体行政实践中并非等量齐观，而是以必要的行政手段为基础，以经济和法律手段为核心，以说服教育手段为补充的社会管理新模式。

第四，推动多中心治理机制，培育社会自治能力。多中心治理机制是指主体多元、方式多样的社会公共事务的管理机制，它突破了将政府视为社会管理唯一主体的传统观点，主张在公共事务领域政府、社会、市场和公民共同参与，彼此结成合作、协商和对话的伙伴关系，进而形成上下互动、多维度的有效管理。或者说，多中心的治理机制要求“政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。［10］P241鉴于此，政府应该通过引导和培育社会中介组织来壮大市民社会的力量，以便增强社会自我发展、自我治理的水平。

第五，提升防范能力，创新社会风险管理评估体系。面对社会转型带来的突发事件日益增多的趋势，我们应该倡导政府在社会管理中做到“防治并举”、以“防”为主的管理模式，这便是美国行政学家奥斯本和盖布勒所提出来的“有预见的政府——预防而不是治疗的治理范式”。［11］P202政府必须强化应对突发事件的能力，不断健全和完善社会运行监测、社会风险分析以及社会安全预警机制，对可能出现的社会问题或不利因素早预测、早诊断，真正实现政府在社会管理过程中由“灭火器”向“消防栓”的角色转变。或者说，我们要逐步建立起政府在应对突发事件和危机管理过程中由被动应对向主动预防的转变，进而提升政府的“非常态回应力”和对各种社会公共事务的管理能力。除此之外，我们还应该通过创新社会风险管理评估体系的方法，促进政府社会管理的科学化。当然，评估体系的创新不仅意味着对政府管理进行定量与定性的分析，而且更重要的是实现评估标准从“成本——收益”向“收益——风险”的转变。

结语

政府社会管理机制的再造不是政府的“独角戏”，而是社会诸多要素相互作用的互动过程。事实上，政府社会管理机制的完善与创新不只是简单的行政问题，而是关乎社会和谐稳定与国家长治久安的政治问题。鉴于此，我们必须以提升政府回应力为切入点，积极创造条件促使政府从管制向服务、从全能向有限、从滞后向预见的根本性转变。唯此，政府才能在应对社会转型、防范社会风险、化解社会矛盾进而促进社会和谐的具体行政实践中更好发挥其应有的功能。

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C93

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1004－3160(2012)01－0033－05

*本文系山东省软科学项目《山东省政府系统保障科技创新的知识产权公共管理政策现状评估及发展对策研究》［编号:2011RKGA7014］和山东省教育厅项目《城市应急管理的协同机制研究》［编号:J11WG82］的阶段性成果。

2011－11－22

化涛，男，山东临沂人，山东政法学院法学院讲师、政治学博士，主要研究方向:中国政治与社会、政府理论与公共行政。

责任编辑:周育平