以社会政策创新带动社会管理体制创新

王学杰

(中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部主任、教授)

以社会政策创新带动社会管理体制创新

王学杰

(中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部主任、教授)

我国在过去的30余年内，在基本保持稳定的条件下取得了一系列改革的重大突破，一个十分重要的原因就在于十分慎重地选择了一条渐进式改革和发展的路线，创造了以政策创新带动制度创新的成功经验。

胡锦涛指出，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题还不少。从总体上看，我国社会管理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。这就预示着未来的20年～30年，我国需要在经济体制改革取得重大突破的基础上，花更多的精力进行社会管理体制的改革和创新。显然，以政策创新带动制度创新的经验对于社会管理体制改革和创新仍然具有重要意义。

一、社会政策创新带动社会管理体制创新是必然选择

政策创新带动制度创新，是在中国这样人口众多、国情复杂的大国，进行重大改革的必然选择，自然也是社会管理体制改革的必然选择。因为我国有依靠政策来治理国家的深厚传统。在长期的革命、建设和改革中，我们党正是依靠制订和实施了正确的路线、方针和政策，取得了一个又一个重大的胜利，在实践中形成了一整套依靠政策治国理政的宝贵经验。可以说，党的领导主要是路线、方针、政策的领导，政府的社会管理主要是社会政策的管理，社会管理体制改革的探索也必然首先表现为社会政策上的探索。

社会政策相对于社会管理法律和制度具有试验性和可调性。社会政策探索正好可以作为一种试错机制，以适应社会管理体制改革不断摸索前进的需要。一切社会管理领域改革的思路，都可以通过社会政策先行试验，行得通就使之不断完善，有问题就及时调整，然后把在实践中成功的和成熟的社会政策创新成果上升为正式的社会管理制度。我们正是运用政策创新带动制度创新的战略，化解了经济体制改革进程中的一个个风险，创造了举世瞩目的成就。我们也完全可以运用社会政策创新带动社会管理体制创新的经验，创造社会管理体制改革的成功经验。

进入21世纪以后，我国经济社会发展的阶段性特征更加明显。中国社会科学院著名社会学家陆学艺说“总体分析，当今中国的经济结构已经是工业化中期阶段的结构，而社会结构还处于工业化初期阶段，离工业化国家应有的两头小中间大的‘橄榄形’的社会阶层结构形态差距还很大，存在着经济结构与社会结构的矛盾，这是产生诸多经济社会矛盾问题的结构性根源。对此，要继续深化改革，创新社会政策，构建与经济结构相适应、相协调的社会结构。”［1］而构建与经济结构相适应、相协调的社会结构，就不是一个简单的社会管理问题，而是一个需要建立一整套完善的社会政策，并在此基础上基本形成一套完善的社会管理体制的问题了。如果我们沿着社会政策创新带动社会管理体制创新的路经前行，就有可能在社会管理领域再创平稳定改革的佳绩，使社会结构的调整减少风险。

二、我国社会政策和社会管理体制的应有特征

社会政策创新是社会管理创新的先导。只有建立健全一套完整的社会政策体系，才可能建立和健全社会管理体制。那么，我国社会政策体系应该具有什么样的特征呢?

第一，社会政策应该是不断发展的体系。社会政策是为解决社会问题而制定的，而我国社会问题是一个不断发展变化的过程。就目前我国经济社会的阶段性特征而言，解决基本民生问题即解决人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、业有所就等问题，应该是社会政策的主要内容。随着社会经济的进一步发展和人民群众生活状态的逐步改善，向人民群众提供更多、更高水平的社会福利，必然提到政府的议事日程上来。可以预期在我国全面实现小康社会目标的时候，现在北欧、西欧、北美等福利国家所实行的很多社会福利项目都会逐步成为我国社会政策的基本内容。当然我国也应该学习一些发达国家变生活福利为工作福利的经验，避免他们曾经出现过的过度福利所引发的社会创业动力不足的问题。

第二，社会政策应该是调整社会结构的有力杠杆。目前我国在发展中出现了收入差距过大的问题，导致社会阶层结构严重不合理。解决这个极其复杂的社会问题，不是单一的政府措施所能奏效的，而必须依靠完备的社会政策。其中包括限制超高收入、扩大中等收入、提高低收入水平的工资调节政策、限制财富向少数人集中和代际累积的税收调节政策以及反贫困政策和扶持残疾人等特殊困难群体的社会救济政策等等。要真正实现两头小中间大的“橄榄形”的社会阶层结构形态，需要一套成熟而稳定的社会管理体制，而形成成熟的社会管理体制需要相当长的调适时期，而且社会管理体制一旦形成，就不能轻易变动。因此，社会政策就是在体制转轨时期逐步调整社会结构的灵活而适应性强的手段，它可以发挥调整社会结构有力的杠杆作用。

第三，社会政策应该是化解社会矛盾和冲突的有效工具。20世纪90年代中期以后，我国所出现的种种社会矛盾，如上学难、就业难、看病难、住房难、养老难等以及因社会不公、维权困难所引发的社会群体性事件，从根本上说是社会利益失衡的必然结果。党和政府解决这类问题不能头疼医头，脚疼医脚，而必须有一套完整的社会政策来平衡不同群体的利益关系。从社会管理体制的形成过程来看，正是社会政策所具有的调节功能，在一点一滴地化解着社会矛盾和冲突，为社会管理体制逐步形成发挥着工具的作用。

我国社会管理体制应具备什么样的特征?这主要从我国经济社会发展的阶段性特征中去寻找。陆学艺先生指出了我国社会结构与经济结构之间的矛盾这个重要特征。按照这个逻辑，我国社会管理体制要建立在与经济结构相适应、相协调的社会结构基础上，而这样的社会结构与传统社会结构的区别，主要就在于社会多元化和利益多层化格局的形成。显然这样的社会格局，必然要求社会管理的多元化。对此我们可以从社会治理主体、社会治理内容、社会治理机制三大要素的发展变化来把握它。

从社会治理主体来看，社会治理多元化是社会发展的基本趋势，无限政府要向有限政府转变，政府职能要逐步收缩，非政府公共组织要在社会治理中发挥出越来越重要的作用，企业组织的社会功能要不断拓展。正确界定政府、非政府公共组织和企业组织的活动界域，理顺它们之间的关系是社会管理体制的中心问题。从社会治理内容来看，在我国社会转型时期出现了一系列新的变化和新的特点，城乡社区建设任务突出、社会事业发展和社会服务被赋予新的内容、社会利益协调和社会矛盾处理日益重要、社会治安管理和社会应急处置面临新的问题、社会福利和社会保障需要不断完善等等。从社会治理机制来看，社会治理的理念、方式、关系等不断创新。社区建设、公民自治、行业自律、社会调解等社会治理方式的发展，要求社会管理和服务职能逐步从传统的政府职能中分化出来，要求政府从高高在上的权力金字塔中走出来，学会与非政府公共组织、企业组织等建立合作伙伴关系，把社会管理与社会服务、公共权力与公共责任有机结合起来，建立新型的社会治理模式。社会管理体制就应该是指上述三大社会治理要素的有机结合。

从社会政策与社会管理体制的相互关系来看，社会政策是具有很强的包容性和工具性的开放体系，而社会管理体制则是带有渐进性和目标性的制度体系，前者往往是作为后者的过度形态或者工具杠杆而发挥作用的。这样就使社会政策与社会管理体制相互融合为社会改革创新的有机整体。

三、社会政策创新带动社会管理体制创新的着力点

用社会政策创新带动社会管理体制创新，需要把握以下一些着力点

第一，以政府自身改革为重点，推动社会治理主体的多元化。转变政府职能不能仅仅局限于转变政府的经济管理职能，还应转变政府的社会管理职能。政府应该收缩社会管理职能，支持社区和公民自治，扶持社会中介组织、公民维权组织、社会调解组织、公民和行业自律组织等发展，在条件成熟时逐步把一部分社会管理职能交给这些非政府公共组织履行，政府集中精力去担负非政府公共组织不能或不宜承担的职责。政府应该把公共产品的供给与生产分开，一部分公共产品可以由政府以合同承包方式交给企业生产，一部分公共服务可以由政府与非政府组织合作提供或者由政府决定、非政府公共组织提供。政府职能的转变是不可能一步到位的，这时就可以运用社会政策走一步看一步，逐渐实现政府职能转变的目标。

第二，按照以人为本的要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，不断创新社会治理的内容。在社会治理中要把党委领导、政府负责、社会协同、公民参与有机地结合起来。在社会矛盾凸显的条件下，政府要从制定和实施社会政策入手，推动社会公平正义，运用灵活机动的社会调节机制，建立社会各种利益协调平衡、充满活力的社会管理体制。

第三，把创新社会政策与创新社会管理体制有机地结合起来。社会政策创新要有利于缩小收入分配差距、实现充分就业、扩大社会福利、健全社会保障、促进城乡和区域协调发展，为形成科学合理的社会管理体制创造条件;社会管理体制创新要在扩大社会自治、公民参与、优化结构，以及理顺政府与社会的关系等方面有所作为，为进一步整合社会各阶层、各集团的利益创造条件。

社会管理体制改革和创新，不仅要求社会不出乱子或少出乱子，而且要在社会稳定的基础上，激发社会活力、让一切创造社会财富的源泉充分涌流，实现经济、政治、文化、社会和生态文明建设协调持续发展。这就要求我们正确理解社会政策和社会管理体制创新所要达到的目标，正确把握社会政策创新和社会管理体制创新的力度。我们所需要的是全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。这是一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。从这个意义上说，稳定(或不出乱子)仅仅是一个有限目标。为了“稳定”而掩盖矛盾、不敢或不愿触动少数人的既得利益而置社会公平于不顾的“稳定”观，是不能真正实现国家的长治久安的。在改革创新中，社会政策创新的力度可以大一点。不仅要大胆破除既得利益格局，主动革除旧体制、机制中存在的不民主、不公正、制约社会活力发挥的弊端，而且还要以改革创新的精神敢于出台新的政策措施，为新体制和机制的形成创造良好的社会条件。社会管理体制的建立需要“稳”一点，等待社会政策创新为之扫清道路后再逐步推进。

从社会政策创新和社会管理体制创新所追求的目标来看，社会和谐是比社会稳定更高更富于创造性的目标，而实现社会和谐是比实现社会稳定更富有创造性的社会治理艺术。达成这样的社会治理目标需要社会政策与社会管理体制的有机结合，创造这样的社会治理艺术更需要把握好社会政策创新带动社会管理体制创新的着力点。

责任编辑:谭桔华