论当代中国行政问责的方法

曹丽媛

(北京师范大学政治学与国际关系学院，北京100876)

论当代中国行政问责的方法

曹丽媛

(北京师范大学政治学与国际关系学院，北京100876)

从方法的角度对行政问责进行研究，弥补了当前学界重制度轻方法、重宏观理论轻微观技术的研究倾向。行政问责方法按照不同的标准可以被划分为不同的类型，每一种类型都有区别于其他类型的明显特征。这种行政问责方法的分类不仅加深了对当代中国行政问责方法存在问题的认识，同时也为完善和发展当代中国行政问责方法提供了很好的思路。

问责制;行政问责方法;当代中国政治

行政问责方法是行政问责制度的重要组成部分，但其重要性往往被人们忽视。学者们针对行政问责的研究多集中于责任政府的构建、行政问责制度的确立等宏观层面，缺乏对行政问责方法和技术等具体性和操作性的研究，在行政问责研究上主要表现为行政方法和技术的研究整体上有所欠缺。

一、行政问责方法的内涵与分类

2003年以来，中国开始大力推行行政问责制，各地纷纷出台问责办法，这些办法、规定等是行政问责方法制度化的表现，但“问责秀”、“假问责”的现象仍时有发生，严重影响了政府的公信力。为何中国的行政问责方法在走向制度化的同时，仍存在着沦为问责对象逃避责任的“挡箭牌”倾向?一个很重要的原因就是缺乏对行政问责方法进行理论化和系统化的研究。

1．行政问责方法的内涵。“问责制”的英文是“accountability”，其形容词形式是“accountable”。根据《牛津简明英语词典》对“accountable”的解释是“responsible，required to account for one’s conduct”，意指“在法律或道义上应负责任的，被要求对其行为负责任的”。可见，从词源学意义上来看，“问责”一词，包含“追究责任和承担责任”的含义［1］。因此，行政问责方法是指特定的问责主体针对各级政府及其公务人员承担的职责和义务的履行情况进行责任追究并要求其承担否定性后果而采取的措施、办法和手段，它是使行政问责从制度变为现实的中间媒介，也是建设责任政府的必要途径。

2．行政问责方法的类型。分类方法是一个技术术语，指通过将事物分成不同的类型以区别事物的一种系统方法。行政问责方法按照不同的依据可以划分为各种类型，这种分类不仅有利于加深对不同类型行政问责方法的认识，更重要的是，为完善行政问责方法与构建行政问责制度奠定了良好的基础。

外部行政问责方法和内部行政问责方法。按照问责主体的不同，可以将行政问责方法分为外部行政问责方法和内部行政问责方法。外部行政问责方法又称为“异体多元问责”，是指处于政府机关外部的多元问责主体对政府机关及其行政人员进行责任追究的方式，异体问责的主体则几乎涉及政治体系中除政府机关之外的所有组织主体和个体主体，包括权力机关、司法机关、执政党、民主党派、社会团体、新闻媒体和社会大众等等;内部行政问责方法又称为“同体单一问责”，是指政府机关内部进行责任追究的方式，同体单一问责的主体主要包括上级政府机关及行政领导、同级政府机关的相关职能部门、专门的行政监察和审计机关等，虽然问责主体的职能范围不同，但都同属于同一问责主体即行政机关，所以称为同体单一问责。

正式的行政问责方法和非正式的行政问责方法。按照问责的程序性进行划分，可以分为正式的行政问责方法和非正式的行政问责方法。正式的行政问责方法是由法定的主体按照一定的程序对政府机关及其行政人员进行问责的方法，而非正式的行政问责方法与其相反。威廉·约翰逊则按照内部/外部的、正式/非正式的两个维度对美国政府的四种问责方法进行了划分。

等级、法律、职业和政治问责方法。美国公共行政学家罗美泽克按照现代行政问责范式构成的两个维度——控制途径和控制程度将问责方法划分为四个基本类型，即等级、法律、职业和政治问责方法。等级问责是“基于对其工作自主性很低的个人进行严密的监督”，法律问责意味着“按照业已规定的命令对绩效进行详细的外部监督……例如立法组织和宪政结构”，第三种职业问责方法所依据的是“制度安排为那些其决策基于源自正确实践的内在规范的个体提供了高度的自主权”，第四种政治问责方法要求对“外部的关键利益相关者——例如，经选举产生的官员，委托人团体，普通公众等等——做出回应。”［2］

刚性行政问责方法和柔性行政问责方法。根据问责的依据和程度进行划分，可以将行政问责方法分为刚性行政问责方法和柔性行政问责方法。刚性行政问责方法是指依据法律、法规和有关规定对政府机关及其行政人员进行责任追究并确保一定问责力度的方式，例如福建省某县公安局出台的《违规违纪问题刚性问责规定》，强调无论何时何地、涉及何人都要刚性地落实问责，这是政府机关铁腕问责和对责任问题零容忍的一种表现。柔性行政问责方法主要是依据政府机关及其行政人员的价值观和道德水平对内部行政行为进行纠正的方式，这种问责方法的核心是文化，其目的是通过说服和教育来培养一种行政问责文化，从而形成责任自律机制，实现真正意义上的“责任政府”。

事前、即时和事后行政问责方法。按照行政问责程序的时间维度，可以将行政问责方法分为事前、即时和事后行政问责方法。事前行政问责方法是对行政行为的计划过程进行问责的方法，例如西方国家的议会对预算的控制;即时行政问责方法是对政府部门正在进行的行政行为进行问责的方法，例如议员对首相和内阁大臣提出的质询;事后行政问责方法是指对已经完成的政府项目和工作进行问责的方法，例如对预防和处置突发公共事件不力的责任追究。

二、当代中国行政问责方法存在的问题

现代意义上的行政问责在中国还属于新生事物，“审计风暴”、“运动式问责”在一定程度上体现了中国行政问责制度的不完善。在对行政问责方法的内涵及其分类研究的基础上，结合当代中国行政问责的实践，我们发现当代中国的行政问责方法还存在着一定的不足。

1．行政问责主体单一导致行政问责方法单一。根据问责主体与问责客体之间的关系，可以将问责主体分为内部问责主体和外部问责主体，与之相对应，其所采用的方法被称为内部问责方法和外部问责方法。从西方国家政府问责制运作的实际过程来看，行政问责主体一般包括议会、司法部门、独立问责机构、政府机关内部的问责机构等等，每一个问责主体都按照宪法和自身属性针对问责客体采取不同的问责方法，多元的问责主体意味着多元的问责方法。在中国，行政问责的主体主要限于政府机关内部上级对下级的问责，这是一种典型的内部行政问责方法，是由政府行政首长或者上级政府对政府部门首长、下级政府、政府工作人员的问责方法，对外部问责主体包括其所采用的方法很少涉及。需要指出的是，在西方国家，执政党是对政府机关进行问责的主要外部问责主体，但是在中国按照党政合一、党管干部的原则，中国共产党作为执政党对政府机关的问责也应该属于内部行政问责的主要方法，具体表现在中纪委与监察部以及地方各级纪委与地方各级监察机关合署办公的组织结构上。所以，无论是政府机关还是党组织都属于内部行政问责主体，其所采取的行政问责方法也是基本相同的。

同体问责是现行行政问责体系中一种较为常见的问责方法。在行政实践活动中，它具有直接性、低成本、好操作、易控制等优点，但是其缺陷也很明显，问责主体既是裁判员也是运动员，在问责的过程中难以确保其公正性。随着行政问责范围的扩大，这种内部行政问责方法由于其自身主体单一性设计所造成的缺陷，既不能满足建立现代法治政府、责任政府的要求，更不能适应现代民主政治的发展。

2．行政问责方法的“刚柔不济”。行政问责方法的刚性主要体现在其法律依据上。目前，中国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第82条、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这四种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其他三种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党内部的纪律规范。同时，在中央对政府问责制度高度重视下，各级地方党委政府以中央文件和政策法规为依据，出台了不同级别的地方政府行政问责暂行办法，但也是五花八门、各不相同。这种行政问责方法的不确定性导致中国“运动式”、“风暴式”问责时常发生。

“任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行。”［3］与问责法律制度这一外部刚性问责方法相比，问责文化作为柔性问责方法有利于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责方法的不足、培养公民问责意识，尤其是对道义责任的追究上，问责文化这一柔性方法有利于弥补法律对道义责任追究的无力。“在行政问责制度中，如果缺少柔性机制这个‘软件’，无论有怎样的‘硬件’，行政问责制的有效运作是不可能的。”［4］但由于中国长久的人治传统、严格的等级制度以及高度集权的政治体制，使得问责文化在中国缺乏生存和发展的土壤，体现在问责文化作为行政问责的柔性方法相对于行政问责刚性方法的滞后性上，这种行政问责文化的滞后性不仅不利于行政问责制度的完善，更不利于责任政府目标的实现。

当前中国行政问责的方法呈现出一种“刚柔不济”的状态，既缺乏统一的、成文的行政问责、法律问责主体来实施刚性问责方法，也没有成熟的问责文化激励问责主体启动问责并将责任追究到底。

3．传统行政问责方法与现代行政问责方法之间没有衔接，缺乏配套性。现代行政问责方法主要是基于公民参与的问责方法，也称社会问责方法。世界银行将社会问责界定为“一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，它通过普通的市民或者公民社会组织，以直接或者间接的方式来推进行政问责。”［5］社会问责方法是西方社会民主政治发展中的新型问责机制。在中国，虽然公民社会的发展尚未成熟，但是公民依托各类媒体尤其是信息技术的兴起积极参与到行政问责当中，在公共权力领域掀起了一场场问责风暴。

判断问责方法可行性的要素有三个：惩罚性、回应性和强制性。其中，惩罚性是第一要素;回应性即“政府官员的职责就是要回答并解释他们在做什么”;强制性即“问责主体要拥有强制制裁的能力，当政府官员违背其职责和公共利益时，无法逃脱被制裁的结果”［6］7-8。而社会问责方法在中国的实际运作过程中表现出启动问责和实施惩罚相分离的特点，问责主体和问责客体之间体现的只是一种回应关系，而缺乏制裁的强制力，也就是问责主体对行政部门的行为给予对或错的判定，而直接制裁问责客体的权力仍然掌握在行政机关或者法院手中。

传统行政问责方法的主要特点就是其强制性与惩罚性，而“对公众直接回应或者负责至少含蓄地被视为不必要的和不恰当的。”［7］也就是说，回应性差是传统行政问责方法的“短板”。通过对比传统与现代行政问责方法之间的优缺点，我们发现倘若现代问责方法与传统问责方法能够紧密衔接、相互配套，可以在很大程度上实现优势互补，显示出巨大的价值。因此，在实际操作过程中，造成问责主体面对各种行政问责方法却感觉无计可施的主要原因就是传统行政问责方法与现代行政问责方法之间没有衔接、缺乏配套性，这不仅导致各行政问责方法优势不能得到更好地发挥，也将放大各行政问责方法的不足。

4．行政问责方法侧重事后问责，忽视事前、事中的问责及其方法。行政问责应该是一个具有前瞻性的过程，通过它，行政机关尤其是官员对其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。也就是说，行政问责的方法必须贯穿于政府某一行政事件的整个过程，在政府工作的不同阶段——决策(事前)、行政行为(事中)与结果(事后)采取不同的行政问责方法，尤其是在事前、事中的问责可以起到对政府机关及其行政人员的监督和预防功能，将事故发生的火苗扼杀在萌芽状态。但是由于行政权力与责任的不对称、不明确，当前行政问责大多局限于对已经发生的重大事故等突发事件或者政治责任事故，这导致行政问责方法多侧重于对事后进行问责的方法，变成了一种灾难后被动的善后工具。

三、当代中国行政问责方法的完善和发展

鉴于行政问责方法在运用过程中出现的种种问题，必须继续完善和发展当代中国的行政问责方法，以更好地满足法治政府、责任政府的建设要求。

1．按照法制统一的原则，规范地方行政问责制度。目前，中国没有统一的、成文的原则性行政问责法律，因此，许多研究者建议制定《行政问责法》或者《政府责任法》。但是，考虑到中国构建行政问责制度的紧迫性、在短时间内设计并通过一部可以得到各方面认可的国家行政问责法的难度，以及由于地方行政问责制度的差异性产生的各种问题，按照法制统一的原则，规范地方行政问责制度应该是完善和发展当代中国行政问责方法的当务之急。

第一，重法律位阶，统一地方行政问责法律制定的法理依据。从颁布的等级来看，中国地方行政问责办法有省一级、市一级，还有县一级、区一级甚至具体单位一级的，在内容上千差万别、五花八门。这种差异不仅源于地方特色，更大的原因是制度的不规范、不健全和不完善。因此，行政问责法规作为下位法，其制定的法理依据必须统一，在创设行政责任以及相关内容时必须有上位法作为法律依据。例如，省市制定的行政问责法规必须都以《国家公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》作为法理依据。

第二，尽快制定规范问责主体、尤其是外部问责主体的内容。如果说内部问责主体还有体制内部的文件或者行政惯例作为依据，那么人大、政协、司法机关、社会团体等外部问责主体进行问责的具体程序就更加缺乏制度化的规定，没有制度性的程序安排增加了外部问责主体获取有效信息和启动问责的难度，也使得实践中外部问责主体发起问责的数量有限。不同的问责主体有着不同的问责方法，能够发挥各自独特的优势，如果各问责主体能在分工负责的基础上相互配合，多元化问责主体之间就能较好地实现功能互补。因此，应该在地方各级行政问责制度中，尽快制定并规范问责主体尤其是外部问责主体的内容。

此外，地方问责制度不仅在法理依据等基础性规定上存在差别，在实体法(问责主体、问责客体、问责内容等)和程序法(问责的启动、程序)部分也有很大的差异。因此，规范地方行政问责制度是中国完善行政问责方法的当务之急，在此基础上制定统一的、成文的《行政问责法》，可以为刚性行政问责方法的实施提供更多规范化以及更高法律位阶的依据。

2．培养行政问责文化，采取柔性的问责方法。“在一个政府的行为当中，权力与责任脱节现象的大量存在以及行政责任追究的贫乏与软弱，表明该政府行政责任文化的严重缺损，这显然是现代行政文化所不容许的。”［8］因此，作为建设责任政府的一种柔性约束机制，中国需重视行政问责文化的构建，以便使问责主体更广泛地采取柔性问责方法。

第一，通过强化行政人员责任意识，在政府内部构建问责文化。“负责任的行为除了需要外部控制因素以外，还要有一种‘心理因素’。”［9］而这种“心理因素”的形成来自于政府自身内部的行政问责文化，它一方面要求行政人员去除根深蒂固的权力本位和官本位的特权意识，树立并强化其责任意识，将责任根植于内心，做出负责任的行为;另一方面要求行政人员要有自觉接受人民监督的意识，主动公开行政，阳光政府必然也是负责任的政府。在这种问责文化的影响下，行政人员通过内在反省、自察、互相监督以及与公众积极主动的沟通等柔性问责方法提高自身的道德责任感。

第二，通过加强社会问责，在整个社会构建问责文化。有效的问责，仅仅依靠政府部门内部成员相互之间的充分交流是不够的，必须依靠来自外部的时刻关注的一双双眼睛［6］8。这些监督对政府的关注构成了社会问责的主要内容，它使公众知道自己有问责政府机关及其行政人员的权利，激发公民参与政治的热情，并在政府的引导和支持下逐渐走向常态化，从而在整个社会形成一种积极、健康、向上的行政问责文化。只有形成这种全社会积极参与的问责文化，才能将政府及其行政人员的行为置于公众的监督之下。

3．综合运用各种行政问责方法，构建行政问责的方法体系。行政问责方法按照不同的标准可以划分为多种类型，但是这些类型之间并不是界限分明的，例如等级问责方法既属于内部行政问责方法，也是正式问责方法的一种。所以，“公共行政管理者在同一时间、同一个部门可能会面临着几种问责方法同时使用的问题。”［10］面对这种问题，如果处理不好，各种问责方法之间没有衔接、缺乏配套性，必将放大各行政问责方法的缺陷和不足。因此，必须按照以下原则综合运用各种行政问责方法，构建行政问责的方法体系。

第一，按照优化配置的原则，发挥行政问责方法体系的整体功能。优化配置更多的是一个经济学术语，其目的是高效率的运用社会各种资源。而在实际过程中，行政问责方法的实行也是需要动用各种资源的，不管是司法机关对于行政官员的立案调查，还是公民对政府行政过程的参与，都需要调动各种人力、物力和财力资源。因此，在实行各种行政问责方法对政府及其行政人员进行问责的过程中，要按照优化配置的原则，分析每一种行政问责方法的优缺点，综合运用多种行政问责方法，从而发挥行政问责方法作为一个体系的整体功能。例如，传统行政问责方法的优势在于其强制性，不足是缺乏回应性;现代行政问责方法的优势是回应性，缺点在于其强制性、惩罚性的不足。因此，当代中国行政问责方法的完善和发展既要加强传统行政问责方法(法律问责等)，也要发现现代行政问责方法强大的政治功能(公民参与等)，使之相互配套、紧密衔接，从而显示其价值。

第二，按照刚柔相济的原则，综合运用各种行政问责方法。刚性行政问责方法强调以外在的控制为主，它主要通过各项政策、法令、规章等进行有力地问责，例如立法监督等。柔性行政问责方法强调以内在的自省和自律为主，它主要通过建立行政问责文化提高责任意识，例如教育、提醒和领导谈话等。目前，中国的行政问责方法具有“刚柔不济”的问题，为了解决这个问题，必须在行政问责中按照刚柔相济的原则，既要严格按照行政问责相关的法律、法规对责任问题进行追究，也要根据问题的性质灵活地采用非强制性的柔性行政问责方法。在行政问责方法的实行中做到刚柔有度和“软硬兼施”，这不仅强化了行政问责法律法规的权威，更有利于发挥柔性行政问责方法的作用。

针对行政问责方法的研究在当代中国行政问责制度的研究中既属于传统内容，也是一个新领域，“传统”是因为所有关于行政问责的研究都涉及对方法的讨论，而“新”则在于从方法的角度对行政问责制度进行考量，在一定程度上弥补了现行行政问责理论研究的空白，并使它们深深植根于稳定的原理之上。所以，行政问责方法的研究不仅有助于认识和理解当代中国和其他国家的行政问责方法，将其从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，也为在实践中更好地运用这些行政问责方法提供了理论依据。

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［6］世界银行专家组．公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析［M］．宋涛，译．北京：中国人民大学出版社，2007．

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［8］郭济．行政哲学导论［M］．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003：20．

［9］［美］特里·库珀．行政伦理学：实现行政责任的途径［M］．张秀琴，译．北京：中国人民大学出版社，2001：141．

［10］Barbara Romzek．Handbook of public administration ：Second Edition［M］．San Francisco ：Jossey- Bass Inc．，1996：110．

D63

A

1007-4937(2012)02-0042-05

2012-01-07

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“深化行政问责制度改革研究”(09JZD0033)

曹丽媛(1983-)，女，山东菏泽人，博士研究生，从事政府管理与公共政策创新、城市管理与公共政策、当代中国政治发展研究。

〔责任编辑：王雅莉〕