预算立宪论：理念、机制与制度

曹胜亮，王宗涛

（1.华中师范大学 政法学院，湖北 武汉 430079；2.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

当前，预算法修改迫在眉睫，作为治国理财工具之预算及其法律规则备受关注。对于国家来说，“钱袋子权力”是最为重要的权力；对于人民来说，控制“钱袋子权力”是保障公民权利得以实现的最为重要的手段。也正是基于此，预算兼具了“政府管理的工具”与“管理政府的工具的”双重属性，政府通过预算实现理性管理，公民（代议制机关）通过预算实现对政府的民主控制。中国预算的现代化理应兼具预算理性与民主性的统一①。

一、预算立宪论的理念：一个逻辑与历史的统一

宪政的精义是，限制政府权力，保障人民权利。而政府权力之核心是政府预算权，因为“钱包权力是一切权力中最重要的权力”，预算（财政）收入是一切权力存在和行使的物质基础，政府没有预算收入，就没有其生存和运作的物质基础。更为重要的是，预算收入权的行使直接涉及人民最基本权利财产权的侵害或保障。

此外，政府的预算支出权也潜在地影响到公民积极的基本权利的保障。现代市场经济是一种混合型的经济，与市场机制不同的是，政府机制是一种通过预算制度安排资源支出的机制。预算是政府资源配置的核心机制，预算支出决定了政府职能的范围和边界。对于公民而言，预算支出决定了公民一系列公共福利权（如教育权、基本医疗权、最低生活保障权）的保障。无论历史上或现实中，我们都不难找到这样的例子，一个国家可能有很高的财政收入汲取能力，但是它在合理配置财政资源、有效解决社会问题、提高国民福利方面的能力和表现却不让人满意②。

可以说，一个国家与它的人民总是要通过某种方式联结起来的，其最重要的“联结点”，就是预算。在预算上，政府最重要的预算权与公民最重要的财产权、公共福利权发生了最基本最根本的冲突和碰撞。申言之，预算具有宪政的理念和精神。概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配“国家钱包”的预算③。

二、预算立宪的核心机制

从预算立宪的角度看，限制预算权则是预算立宪的根本。控制预算权的关键，又在于预算权的分权配置，以此实现预算权的相互制衡。而预算权分权配置主要是指横向分权，即预算权在立法机关、行政机关、司法机关之间的配置。对于三权而言，行政机关权力和立法机关权力始终是国家预算的主角，司法权力参与预算的情形在当下并不普遍。如此，预算权力在行政与立法之间的分配是预算权力配置的核心问题④。但是，依循于预算立宪的思路，预算制度设计的核心精神在于民主统制，这就决定了预算权配置在分权基础上，强调立法机关预算权，凸显立法机关预算权对于行政机关预算权的控制和约束。

宪政的终极目标在于保障人权，而人权保障在于政府预算权的限制和制约。通过预算权分权达到制约之功能，则必然要求人民代议机关对预算权的控制。从根本上讲，这是由代议机关作为民意代表机构的特性决定的，代议机关由人民选举产生，体现人民意志、代表人民利益，通过代议机关掌握预算权，有效地制约政府预算权力，把政府收支活动纳入人民的意志和利益保护中。正如美国联邦党人汉密尔顿指出的，事实上，掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实现一切正当有益的措施⑤。

回到中国现实，预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权⑥。代议制机关权力虚化的表现是：预算不完整，存在着大量预算外资金脱离代议制机关预算控制；预算草案过于粗略、分类不科学、透明度低，“外行看不懂、内行弄不清”，致使预算在审批环节实际上不具有可读性、可审性；人大会期短、议程多，致使人大无足够的审议时间；在制度设计上预算编制过程人大参与权与期限不足、审议过程缺乏质询辩论程序、预算修改权流于形式以及表决制存在缺陷，人大的预算审议实际是“赶形式”、“走过场”，代议制的民主控制阙如。因此，对于中国预算权配置实践而言，当务之急是要加强人大预算权，凸出人大预算权。只有这样，才能实现预算对政府的民主控制，实现限制政府权力保障人民权利、体现人民主权的要求。

三、预算立宪的具体制度建构

（一）人大预算权与预算编制制度

1.强化预算编制完整性原则，完善部门预算制度

我国预算编制存在的问题是预算的不完整性，大量的预算外资金尚未纳入预算中。强化预算完整性原则，是人大预算权的最基础前提。而改革之契机，在于建立完善的部门预算制度。然而，1999年推行的部门预算机制尚处于改革阶段，并没有一套法制化的规则，现行《预算法》、《预算法实施条例》并没有规定部门预算制度。因此，《预算法》的修改，应将改革的成果予以法制化保障，建立完善的关于部门预算编制主体、原则、方法、程序的完整的制度。

2.赋予人大预算编制参与权，完善预算初审制度

人大预算权必须扩展至预算编制阶段，实现从形式审查到实质审查的转变，赋予人大预算编制阶段的预算参与权。一方面，规定预算资金分配参与权。在预算资金分配中，应强调人大的参与权，只有人大参与其中，并具有决定预算资金使用的规模、结构和方向的权力，才能真正地做到对政府职能的结构和方向的控制。在制度建设上，应建立财政部门与人大预算专门机关的关于预算资金分配的协商、沟通、质询等一系列制度和程序。另一方面，完善我国的预算初审制度。预算初审制度是预算编制阶段人大的参与制度，应加强预算初审制度建设。一是延长初审时间，由当前的一个月（一个半月）延长至两至三个月。二是规定初审的具体内容，应详细规定初审的内容，对预算草案进行全面细致的审查。三是明确规定初审的法律效力，一方面，应规定初审机关的初审权力以及不履行职责的责任；另一方面，尤其应规定初审意见、建议对预算编制机关的约束力，建立预算编制机关与初审机关的协商、沟通机制和程序。

（二）人大预算权与预算审批制度

1.建立预算委员会，协助行使预算审批权

预算审查是一个专业性、技术性的工作，而人大代表由于会期以及专业能力的限制，必然需要一个强有力的、专业性的组织机构予以协助。我国《预算法》规定了财政经济委员会和预算工作委员会的基本职能。其中，财政经济委员会具有大量的财政、经济方面的立法、决策职责，并不是一个专业性的预算委员会；预算工作委员会虽然是一个专业性的预算工作机构，但是预算法对其职责未予明确规定，在预算法的相关规定中，它的职责只是“协助”财政经济委员会承担审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行。

因此，笔者建议成立预算委员会⑦。一是在法律定位上，预算委员会是一个隶属于人大的专业性的机构；二是在权力属性上，预算委员会不享有人大的审批权，而只是享有协助审批权行使的预算建议权；三是在职责范围上，预算委员会责任范围涵盖于预算的全过程，包括编制阶段的初步审查、审批阶段的正式审查、执行阶段的预算调整以及特殊事项的调查等，并按详细规定的各阶段的职权和行使职权的程序展开工作；四是明确规定预算委员会的责任制度，保障其权力的行使、职责的落实。

2.明确人大的预算修正权和否决权，建立预算修正、否决制度

我国《宪法》、《预算法》均未规定人大对预算草案的修正和否决制度，这使得预算审批的效力大打折扣。《预算法》的修订，应明确人大的修正否决权，并建立预算修正否决制度。

关于预算修正制度，一是预算修正权行使方式。人大的审议预算是一种立法程序，预算修正权的行使应按照立法案的方式运作，可以由政府财政部门、一定数量的人大代表、人大常委会等以预算案提出的方式和程序而提出。二是预算修正权的内容。预算修正一般表现为项目增减和具体数额增减，可以概括为增额修正和减额修正。

关于预算否决制度，一是规定预算审批的标准。在预算表决时，只要达到一半的人大代表否决，本年度预算草案就被认定为未被通过。二是预算案未通过的补救措施。一方面，采用临时预算制，即由预算编制部门编制一定期限的临时预算草案，报人大常委会批准即形成临时预算法案。另一方面，对于被否决的预算草案，经预算编制部门修改后报人大常委会审批，应强化对预算审批的标准，规定预算修正草案由2/3以上的人大常委会组成人员表决通过。三是建立预算否决的责任制度，追究相关机构和人员的法律责任。

3.完善预算分级体制，保障层级人大预算的独立性

坚持人大预算权，不仅仅是全国人大的预算权、预算至上，而且包括地方预算权的建设和预算至上原则。在制度设计上，建立预算分级体制，坚持“一级政府、一级财政、一级预算”原则；但必须明确的是，赋予层级人大预算独立性，也应尊重全国人大及上级人大对地方、下级预算的监督。在坚持预算分权的基础上，对全国人大、上级人大“审议”地方预算、下级预算应明确具体规定，如规定预算审议的内容、效力以及对地方预算、下级预算的约束力，一个基本底线是全国及上级人大对于地方预算、下级预算的建议、修正只能限定在法律规定和公共利益的目的范围内，并严格遵循法定程序。同时，规定全国人大、上级人大对于地方人大的不符合宪法、法律的预算法规、预算决议，拥有审查权和撤销权。

4.完善审批程序和技术，提高人大预算审批的科学性和民主性

建立人大代表的审议参与机制，如辩论、质询、听证的预算审议程序，有利于增强预算的科学性和民主性；同时，要建立一个完备的审议意见处理程序，保障人大代表的意见能够得到积极的处理和回复。在表决制度上，应实现从综合审批制度向分项审批制度转变，从而拓宽审批权的范围和深度⑧。在复式预算、部门预算改革使得预算编制日益细化的形势下，预算分项审批制度改革理应是水到渠成。预算分项审批，应按部门预算和重大项目预算的方式审批，这样不仅可以审查总体预算收支是否合理，而且还可以审查每项收入与支出是否合法、合理，从而拓宽了预算审批的范围和深度，使得预算审批更具实质性和约束力，同时也可以避免由于局部预算的不合理而影响到整个预算的质量。

（三）人大预算权与预算执行制度

当前我国《预算法》关于预算调整的规定过于原则和抽象，预算在执行过程中调整频繁，大大消弱了人大的预算权，应在以下方面进行完善：

1.建立临时预算制度，保障人大预算权对预算执行的约束力

在预算年度开始后，可能存在年度预算法仍未成立的情况，如预算案未议定、预算案不通过、人大怠于行使预算权等。在这种情况下，各国规定有延长年度预算制、十二分之一预算制、临时预算制、授权政府之必要支出、直接使预算案生效等。我国《预算法》第四十四条规定了延长预算制。笔者以为，这种补救措施缺乏合理性和正当性。因为鉴于经济社会的年度变化，上年度的预算收支计划不具有继续适用的合理性。基于此，笔者建议采临时预算制，这是一种为应对临时需要，以简洁的内容和程序编制的预算。在制度设计上，临时预算应是一个临时的、短期的预算，预算修正案一生效，临时预算即丧失约束力；临时预算在编制上可以更为粗糙，主要是强化预算总量控制，对于具体结构只规定到款、项即可，无需细分科目；在审批上，一般由人大常委会审议即可。

2.严格控制预算调整，强化预算法律效力

（1）实体标准。一是预算调整的依据。分为两类：一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等。二是预算调整的范围。预算在执行过程中的变更包括以下几方面：一是预算的追加和追减；二是动用预备费⑨；三是科目流用，科目流用是指由于预算科目之间调入、调出和改变资金用途而形成的预算资金的再分配；四是预算划转⑩。

（2）程序标准。预算调整方案应参照年度预算案的审批程序，并应严于预算案的审查批准。一是初步审查程序，预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议召开一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查决议。人大常委会全体会议召开半个月前必须将预算调整方案及预算委员会的初步审查决议发给各位常委会组成人员。二是在审批标准上，人大常委会审批由常委会全体组成人员的2/3以上的多数投票通过。对于紧急情况，还应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如可由主任会议原则批准，下一次常委会会议按正常程序追认。

（四）人大预算权与预算监督制度

1.建立“立法型”审计模式，加强人大对预算执行的监督

我国现行的审计是一种行政主导型的审计，其最大特征是国家审计机关隶属于政府，其根本弱点是依附于政府、缺乏独立性。加强人大预算权、强化人大预算权对政府预算权的制约的一个重要的环节是构建“立法型”的审计模式。“立法型”审计模式是一种独立于政府的审计模式，即是要求审计机关隶属于人大，由人大产生、对人大负责，经费纳入人大独立预算中，审计机关对政府的预算执行情况和其他收支情况进行审计监督，并向人大报告。

2.完善决算监督制度，保障预算的实施效果

加强决算监督，应做到以下几方面：一是在决算编制上应严格依照预算编制，包括在编制主体、编制科目门类、编制程序上应与预算一致，规定编制主体的责任，保障决算及时编制以及决算草案的可读性、可审性。二是在决算审批及程序上，决算的审批主体是人大常委会；应规定决算的审批时间和期限；在具体程序上，决算应由预算委员会先行审查，并出具“决算审查报告”，同决算草案一起交由人大常委会审批。在审批决议上，应赋予人大对决算草案的否决权和建立否决责任追求制度。

注释：

①熊伟、王宗涛：《收入还是支出：预算法的规制重心解析》，《安徽大学法律评论》2010年第2期。

②李炜光：《预算法修改的突破效应》，《双周刊》2008年第17期。

③徐志雄：《现代宪法论》，元照出版有限公司2004年版，第360页。

④朱大旗、何遐祥：《议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实》，《中国人民大学学报》2009年第4期。

⑤[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第297—298页。

⑥朱大旗：《论修订预算法的若干具体问题》，《安徽大学法律评论》2005年第1期。

⑦刘剑文、熊伟：《中国预算法的发展与完善刍议》，《行政法学研究》2001年第4期。

⑧刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期。

⑨预算预备费是指预算中一笔不规定具体用途的备用金，如果在预算年度中发生意外事件而可能使原定预算收支失衡时，即可由政府依程序酌情动用。

⑩预算划转是指由于企业事业单位隶属关系的改变，以及行政区划的变更等，必须同时改变预算隶属关系，及时将相关预算划归新的预算管理部门或接管单位的一种预算调整方法。参见熊伟：《预算执行制度改革与中国预算法的完善》，《法学评论》2001年第4期。