钟向前
(厦门市海洋与渔业局 厦门 361012)
海洋环境保护立法效果评估机制构想
钟向前
(厦门市海洋与渔业局 厦门 361012)
文章从探讨海洋环境保护立法效果评估的基本理论入手,阐述了开展海洋环境保护立法效果评估的重要性和必要性,提出构建海洋环境保护立法效果评估机制,应在尊重海洋环境保护立法基本特点的基础上,从评估主体多元化、评估标准科学化、评估方法综合化和评估效用最优化4个方面着手进行。
海洋环境保护;立法效果;评估;机制
国家海洋局发布的《2009年中国海洋环境质量公报》显示,我国海洋环境保护现状喜忧参半:海水增养殖区环境状况基本满足其功能要求,滨海旅游度假区、海水浴场环境状况良好,海洋倾倒区和油气区环境质量基本符合其功能区环境保护要求,但是,全海域未达到清洁海域水质标准的面积比2008年增加7.3%,河流携带入海的污染物总量较2008年有较大增长,海岸侵蚀范围和速度加大。我国把制定和实施海洋环境保护法律规范作为防治海洋环境污染和生态损害的基本途径,自20世纪70年代末以来,国家和地方先后出台了数十部关于海洋环境保护的法律、法规和规章。海洋环境保护立法效果如何科学评估、改进空间在哪里,已经成为摆在我们面前必须回答的问题。因此,构建海洋环境保护立法效果评估机制,对提升海洋环境保护立法质量具有重要意义。
这里的海洋环境保护立法,是指有关海洋环境和资源开发、利用、保护、改善的法律规范。为保护海洋环境、合理利用资源和促进经济社会的可持续发展,全国人大常委会在1982年制定了《海洋环境保护法》,并于1999年进行了修订,国务院各行政主管部门和全国各地也陆续制定了海洋环境保护法规或规章。目前,我国已经形成了以《宪法》为根据,以《环境保护法》为基础,以《海洋环境保护法》为主体,以关于海洋环境保护的行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章以及技术标准为补充,并与我国缔结或者参加的有关国际公约相协调的海洋环境保护法律规范体系。因此,本文的海洋环境保护立法,泛指某一部关于海洋环境保护的公约、法律,或者法规、规章、标准等法律规范。
立法效果评估在我国现行的理论研究中称呼不同、内涵相同。有的学者称为“立法后评估”,定义为:“指有关主体按照一定的程序和标准,通过一定的方法和技术,对实施了一定时间的立法的协调性、科学性、可操作性和有效性等进行分析评价的一种活动,是了解立法效果、提高立法质量和立法水平的重要手段”[1]。有的学者称为“法律绩效评估”,定义为:“指法律实施一段时间以后,有关部门、组织或人员对其实施效果等进行评估,分析法律实施过程中存在的立法问题,从而进一步完善立法”[2]。有的学者称为“立法效果评估”,定义为:“指的是立法机关根据一定的标准,对已经颁布实施的地方性法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价,并将评价的结论作为法规进一步修改完善的重要依据”[3]。此外,还有的称“立法质量评估”,有的称“立法回头看”等[4]。可以看出,学者的称呼和定义虽不尽相同,但其核心内涵都是对立法的实施效果进行评估。
综上所述,笔者将“海洋环境保护立法效果评估”定义为:指有关主体按照一定的标准和方法,对海洋环境保护立法的实施效果进行分析评价,并将评价结论作为进一步完善海洋环境保护立法的重要依据。这个定义,包含了四大要素:一是评估主体,即谁来对立法效果进行评估;二是评估标准,即根据一定标准评估立法的实施效果;三是评估方法,即评估时应使用一定的方法或技术;四是评估效用,即为了提高立法质量、完善法律制度。
(1)立法效果评估是各级人大常委会执法检查的必要内容。2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过,2007年1月1日施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章规定,各级人大常委会要对有关法律法规实施情况组织执法检查,执法检查报告包括两项内容:一是对所检查的法律规范实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;二是对有关法律规范提出修改完善的建议。显然,执法检查的任务之一就是评价立法实施效果,并据此提出修改完善建议。而且,从现有制度规定和实践操作来看,各地开展的立法效果评估和执法检查,组织主体大多是人大常委会,都以合法性和实用性等作为法规实施情况的评价标准,评价结论都作为完善法规的重要依据,目的都是为了提高立法质量。因此,从理论意义上说,全面、系统的执法检查应当包含立法效果评估的内容。
(2)立法效果评估是各级政府依法行政的客观要求。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号文件)第17条规定:“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。第18条规定:“规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”。可见,贯彻执行国务院发布的这两条规定是各级政府的义务所在。此外,由于地方人大常委会审议的法规案,大部分是由政府起草、申报的立法项目,因此纲要提出的立法评估的意义已不仅限于政府立法,也延伸到了人大立法。
(3)立法效果评估是提升海洋环境保护立法质量的有效途径。表现在4个方面:①立法部门通过立法效果评估,可以比较实际效果和预计效果之间偏离,及时发现不足,提出改进意见,从而推动海洋环境保护立法的不断完善;②执法部门通过立法效果评估,可以发现海洋环境保护中出现的问题,哪些是管理措施不科学引起的,哪些是执法不到位导致的,促进执法部门进一步改进执法方法,从而增强海洋环境保护立法实施效果;③立法效果评估过程中,吸收社会公众作为主体参与评价海洋环境保护立法实施效果,会激发全社会对该项立法的了解和关注,这对被评估立法也起到了宣传作用,能增强公众的海洋环保意识;④评估主体的多元化,使得不同利益关系人能够参与到对立法实施情况的调查,有充分陈述各自的观点和理由的途径,提出关于该项立法的改进意见,尽可能达成最广泛程度的共识,从而促进了海洋环境保护立法的民主性。
海洋环境保护立法具有3个特点:一是调整的范围广泛,保护对象包括了自然环境、人为环境和地球生物圈;二是涉及的社会关系复杂,法律关系主体不仅包括公民、法人、组织,也包括国家乃至全人类;三是运用的手段多样,采取行政指导式、直接“命令—控制”式、市场调节式等多元机制相结合的方式。因此,构建海洋环境保护立法效果评估机制,也应在尊重海洋环境保护立法基本特点的基础上,从评估主体多元化、评估标准科学化、评估方法综合化和评估效用最优化4个方面着手进行。
评估主体,即指对立法效果进行评估的主体。海洋环境作为人类的共同生存条件,并不能为某个人或某利益团体所私有或独占,它必须符合整个社会和整个人类的利益。海洋环境保护立法关系改革发展稳定大局,涉及群众切身利益,也是社会普遍关注的重大问题,它反映了全体社会成员的共同愿望和要求。因此,海洋环境保护立法实施效果的评估主体应当多元化,主要包括4类:①立法机关。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《国务院依法行政纲要》,各级人大、各级政府作为制定海洋环境保护立法的法定机关,应当牵头组织评估相应法律、法规或规章的实施效果。②执法机关。执法机关是海洋环境保护立法的实际执行者,也参与了立法初期的起草工作,对立法的可操作性以及执法效果更为清楚。③社会公众。海洋环境涉及公众的环境权益,海洋环境质量的好坏,公众的评价比较客观。④科学研究机构、专业评估组织。海洋环境保护立法常常直接对技术名词和术语赋予法律定义,技术法律规范化使立法具有很强的技术性,因此,开展立法效果评估需要专业机构提供相应的科技支撑。此外,也可考虑引入无利益牵连的第三方评估,作为人大、政府开展立法效果评估的有益补充,以从机制上保证评估结果更客观和公正。总而言之,海洋环境保护立法效果评估的主体,应是包括立法机关、执法机关、社会公众和专业机构在内的全方位评估,应具有很广泛的参与度。
评估标准,指对立法实施效果进行评估时采用的基本标尺与准则。“标准科学合理,可以正确反映立法的效果与效益,引导立法工作的良性发展”[5]。我国各地实践中,有的采用法理性、技术性、实践性和实效性标准,有的采取合法性、合理性、技术性和实践性标准,还有的采取合法性、针对性和操作性标准。这些实践经验提供了很好的借鉴。就海洋环境保护立法而言,可采取以下3项标准:①合法性标准。即对海洋环境保护立法从各方面评估其是否存在违法现象。重点审查随着客观情况的变化或者上位法的立、改、废,该立法的具体规定与上位法的立法精神、基本原则以及具体规定是否相抵触,其内容与其他同位法是否相互协调、有无相互矛盾。这个评估标准,对于解决我国因“多龙管海”造成的“多龙闹海”现象,更有特别重要的现实意义。②实用性标准。这一标准主要着眼于考察一部海洋环境保护立法是否发挥实际效用、达到立法目的,其具体规定能否有针对性地解决问题、采取的法律措施是否简便可操作。实用性标准是立法效果评估的核心标准。诚如美国社会法学家庞德所言:“法律的生命在于它的适用和生效”。换而言之,立法质量好不好,归根到底还要看其适用情况,看其是否经受得住实践的考验。③效益性标准。指一部海洋环境保护立法实施所达到的经济、社会效益与其实施所投入经济、社会成本的比较关系。效益是公共行政管理绩效评估中的重要指标,也是国务院《依法行政纲要》对政府立法效果评估的核心指标要求。
评估方法,是指评估主体对立法实施效果进行评估时采用的方式或方法,包括评估工具的选择、评估方式的选用和评估角度的切入等。由于海洋环境保护立法调整的范围广泛、涉及的社会关系复杂、运用的手段多样,从而决定了其所采取的法律措施具有综合性。因此,在评估海洋环境保护立法实施效果时,应当在广泛收集信息的基础上,综合运用多种评估方法,进行定性和定量相结合的分析;否则,会导致评估信息失真,影响评估质量。基于海洋环境保护立法的特点,常用的评估方法有以下4种:①问卷调查和访谈方法。评估主体通过问卷调查与个别走访相结合,听取汇报、召开座谈会与实地考察调研相结合,了解各涉海管理部门、执法部门、相关企业、专家学者、社会公众关于立法实施效果的意见和建议。这种方法可以得出定性的评估结论。②整体评价方法。这一方法主要运用系统理论,侧重于从整体上评价立法。系统的观点认为,只有整体功能好的立法才是好立法。评价的内容包括评价立法发挥了怎样的整体功能、立法各组成部分是否发挥了应有的功能、立法各组成部分是否相互促进以及立法功能是否与立法环境相适应。③成本效益分析法。这是对立法运行成本与立法实施效益加以对比的分析方法。实施效益越高,运行成本越低,立法质量越高。④比较分析方法。也叫前后对比法。主要是通过对立法前后的立法作用对象及社会环境状态、立法目标与立法效果、立法投入与立法效果等进行比较,使人们对立法前后情况的变化一目了然,从而实现对立法实施效果的评价。
评估效用是指立法效果评估结论产生的效益和发挥的功用。立法效果评估的直接目的是通过对立法实施效果的评价,获取完善立法所需的实践依据和评估信息。从更深层次看,立法效果评估的最终目标是为了提高立法质量。要达到这个目的,就必须使得评估结论尽可能发挥最大效用。综观各地近些年来开展的立法效果评估,对完善地方法制起到了较大的促进作用,但也存在评估工作缺乏持续性和评估结论缺乏强制力两大问题。究其原因,在于立法效果评估结论的使用缺乏机制保障。鉴此,为使海洋环境保护立法效果评估效用的最优化,应从以下方面着手:一是将立法效果评估与执法检查有机结合。立法效果评估本应是执法检查的应有之义,但由于各种原因,很多地方人大开展执法检查时,大多侧重立法实施后的执行问题,对立法本身的问题关注不够,或者缺乏系统评价。因此,在制订执法检查计划时,应还原立法效果评估的“名分”,将评估立法问题和检查执法问题作为两大任务,这样才能保证立法效果评估的法定地位。二是建立问责机制。这不但包括对执法机关的问责,也应包括对立法机关的问责。属于立法方面的问题,应当问责立法机关是否及时启动法律法规规章的立、改、废程序。属于执法方面的问题,应当问责执法机关是否及时采取相应的改进措施。三是提高评估报告的强制力。起草执法检查报告时,专列章节阐述立法效果评估结论,并根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十七条,对立法效果评估结论的落实情况进行跟踪检查。
当然,开展海洋环境保护立法效果评估,还会碰到更多的理论与实践障碍,也会受到评估活动的社会环境和政策资源等因素制约。但是,只要我们秉持法治信念,坚持不懈地开展立法效果评估,不断完善海洋环境保护立法,就能实现保护海洋环境和维护生态平衡的目标,从而促进我国经济、社会的可持续发展。
[1] 张禹.立法后评估制度刍议:以地方行政立法后评估为范本[J].行政法学研究,2008(3):16.
[2] 汪全胜.法律绩效评估的发生机制:以国家主导为视角[J].法商研究,2008(3):50.
[3] 徐平,陈美华,林纯青.立法效果评估的几点思考[J].中国人大,2006(9):46.
[4] 郑文金.立法后评估探讨:全国人大常委会立法后评估研讨会观点综述[J].楚天主人,2008(9):12.
[5] 许安标.立法后评估初探[J].中国人大,2007(8):25.