发展学前教育需要“政府主导”

赵雄辉 李红婷

近些年来，学前教育得到政府的高度重视，许多政府管理人员和老领导积极开展专题调研，主动撰写文章和出版专著呼吁政府承担更多的发展学前教育的责任，实现学前教育由“市场主导”向“政府主导”的转变。湖南省人民政府顾问,湖南省民办教育协会会长唐之享先生的新作《人生的奠基石：湖南学前教育发展战略研究》（2011年6月由海南南方出版社出版）就是研究学前教育发展对策和促进学前教育发展的给力之作。

唐之享先生从2009年开始，组织课题组成员利用近两年时间，在湖南省范围内，按照不同的经济发展水平，抽样调查了长沙、常德、郴州、娄底、益阳、吉首等6个地区12个县9个区的学前教育情况，查阅了湖南省教育厅有关文件及信息中心文献和数据；在此基础上利用综合分析与比较研究等方法，最终完成这本20多万字的著作。

全书在总结湖南学前教育发展的历史经验的基础上，分析了湖南现阶段学前教育发展面临的机遇和挑战、形势与任务、成绩与经验、问题与根源，重新审视了湖南学前教育的地位、重点、布局和发展措施。从增强政府责任意识、建立公平公正的竞争机制、继续深化办学体制改革、完善管理模式、加强师资队伍建设等方面，回答了为什么发展学前教育、发展什么样的学前教育、怎样发展学前教育等重大理论和实践问题，探索了“后普九时代”湖南学前教育事业发展的新思路，让人读来感受良多。在此结合自己对学前教育发展政策的一些学习体会，谈三点看法。

一、学前教育发展不能总“被”市场化

改革开放以来，国家政策提出：“发展学前教育必须坚持‘两条腿走路的方针，农村应以群众集体办园为主，充分调动社（乡）、队（村）的积极性，同时要积极恢复和发展教育部门办的幼儿园。”正是因为实行了“群众集体办园与教育部门办园两条腿走路”的方针，明确了教育行政部门对农村学前教育的责任与权力，我国农村学前教育事业得以不断发展。同时，针对我国社会主义初级阶段生产力水平不高，国家财力有限，在农村地区尚无法普及学前三年教育的实际情况，认为举办一年制的学前班是当前发展农村学前教育的最佳途径。为此，1986年6月，教育部印发了《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，大力推动农村学前班的发展，并使得学前班在过去20多年中成为农村学前教育的传统办学模式。

从20世纪90年代后半期开始，中国开始进入社会主义市场经济时代。在社会主义市场经济的冲击下，教育产业化、教育市场化的呼声一浪高过一浪。在学前教育市场化、社会化观念的冲击下，从20世纪90年代末开始了幼儿园办园体制和管理体制的改革。1996年颁布的《幼儿园工作规程》中一个十分显著的变化就是淡化学前教育的福利性，强调学前教育具有群众性、地方性和社会性等特点，允许集体性、民办性幼儿园自负盈亏办学。1997年，国家教委发布的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》再次强调：“幼儿教育属于非义务教育，发展这项事业应坚持政府拨款，主办单位和个人投入、幼儿家长缴费、社会广泛捐助和幼儿园自筹等多种渠道解决。”文件同时明确指出：“家长送子女入园应当承担费用。”从而实现了所谓“由单位福利到多元化供给”的转变，政府逐步退出学前教育领域。2003年3月4日，国务院办公厅转发《教育部等部门关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》（国办发[2003]13号文件）进一步将学前教育推向市场化。

同时，有关农村的税费改革实施以后，地方政府的财政能力普遍下降，许多贫困的乡、区政府几乎没有财政收入。加上“九五”期间，正是中国义务教育“普九”的关键时期，农村学前教育在普及义务教育的压力下，许多地方政府为了甩包袱，片面理解甚至歪曲政府出台的有关学前教育的政策与文件。部分乡镇仿效城市幼儿园改制的做法，将教育部门和集体创办的一些幼儿园出售或承包给个体经营，也有一些地方政府在中小学布局调整中完全漠视了农村学前教育的需要，调整中如果乡镇中心幼儿园不在合并的乡镇政府所在地，不管是否需要，随即被撤销。还有部分地区为确保“两基”达标，任意侵占幼儿园或学前班的校舍。因此，十五期间农村学前教育事业出现严重滑坡现象。据统计，2005年，集体办的幼儿园在整个学前教育事业中所占的比例已经由1995年的63%下降到19%，在园幼儿人数由52%下降到了11%；同年，全国农村幼儿园由1995年的10.67万所下降到6.0221万所，减少43.56%；在园幼儿人数也由1995年的1624.90万人下降到1016.9235万人，减少37.42%。与此同时，我国农村民办幼儿园在此阵痛中得到催生与发展。以湖南农村幼儿园为例，2009年，湖南农村教育部门办的幼儿园只有269所，占湖南农村幼儿园总数的11%；集体办的只有55所，比例仅有2%；而社会力量办园的所数为2146所，占湖南农村幼儿园总数的87%。但这些农村民办幼儿园的发展基本上处于自发、自为状态，在园幼儿安全隐患普遍存在，未注册的幼儿园也比较多。

实践证明，市场化解决不了学前教育发展的问题。过去十年我省学前教育发展滞后的事实证明，过度依赖社会和市场的办园体制无法体现学前教育作为公共服务体系的基本性质，也无法满足最广大人民群众对学前教育的需求。

二、学前教育发展亟需“政府主导”

促进学前教育发展，关键是要解决由谁发展学前教育、采取何种措施促进学前教育发展的问题。在《人生的奠基石：湖南学前教育发展战略研究》一书中，作者对未来湖南学前教育的发展进行了规划与设计，并明确提出湖南学前教育跨越式发展目标。作者指出，湖南学前教育要实现跨越式发展，必须坚持公办为主、公益性为主，政府投入为主，坚持政府主导、社会参与、公共财政支撑、多渠道投入相结合的学前教育发展机制。

回顾国际学前教育发展的历史可知，学前教育在20世纪逐渐发展成为公众性的责任。特别是1989年联合国颁布《儿童权利公约》以来，许多国家纷纷采用立法的形式确立学前教育的地位。国家通过制定政策、加强管理介入学前教育成为一个世界性的发展趋势，公共财政支持是国家介入学前教育的重要方式。例如，英国将普及幼儿教育当做政府的一项重要政策，英国3～5岁幼儿的公共教育由各地方教育当局负责提供。法国的幼儿学校不论公立、私立，都由法国教育部管辖，并且是免费的。欧洲经济合作组织（OECD）的国家主要是通过公共财政来支持学前教育。

目前，湖南正处于工业化、城市化、国际化、市场化加速时期。经济社会发展进入黄金发展期，社会对教育的支撑能力逐步增强，人民群众对教育特别是优质教育的需求不断增长，为实现教育多层次、多样化发展提供了难得的历史机遇。一方面，出于对人力资源的解放，学前教育需求持续升温；另一方面，重视、加强和发展学龄前儿童教育是社会发展的必然要求，同时也是教育自身建设、发展的结果。

基于国际上发展学期教育的经验和湖南省经济社会发展实际，唐之享先生认为促进学前教育跨越式发展的关键：要坚持政府投入为主，逐步提高学前教育经费在财政性经费中的比重；要大力发展普惠性幼儿园，保障弱势社会群体接受学前教育的机会与权力；要建立专项建设资金、专项补助和奖励基金，加强示范幼儿园、乡镇中心幼儿园、农村合格幼儿园建设；还要制定和完善地方法规，提供必需的学前教育资源。政府主要是通过财力、物力、人力资源的提供和法规标准的制定来保证学前教育能以高标准、高质量实施。这些观点是负责任的，对政府决策和教育管理是有价值的，值得认真思考和对待。

三、学前教育需要公办教育和民办教育共同发展

在学前教育“政府主导”的背景下，民办幼儿园怎样管，管到什么程度，成为困扰政府部门的一个新问题。即使下阶段逐步加大财政投入，由于之前欠账太多，积累下来的问题太多，以政府当前的财力，不可能一下子解决学前教育的所有问题。

政府主导不代表政府主办和包揽整个学前教育发展。一个健全的学前教育发展格局，应该由公办和民办两部分组成，二者不可相互替代，却是相辅相成。在《湖南省建设教育强省规划纲要（2010-2020年）》中，把加快普及学前教育作为战略重点，并明确指出：“加大政府统筹力度，坚持学前教育的公益性和普惠性，落实以县为主、县乡共管的幼儿教育管理体制，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园格局。”在《人生的奠基石：湖南学前教育发展战略研究》一书中，唐之享先生也指出：考虑到湖南当前财力、经济发展趋势，以及民间资本的潜力与积极性，下阶段湖南学前教育的跨越式发展，需要的社会参与不是更少而是更多，需要营造的环境不是更苛刻而是更宽松。既要充分体现政府的主导作用和办园导向，又要有利于最大限度地广泛动员与利用社会各方面力量共同办园。

当然，政府主导背景下，政府对民办教育的管理主要是进行宏观管理和监控。要规范民办幼儿园的准入制度，规范民办幼儿园收费管理，保障民办园的合法权益，落实民办幼儿园和公办幼儿园的平等法律地位，在业务培训、职称评定、表彰奖励等方面，让民办幼儿园依法享有与公办幼儿园同等的权利，在财政许可范围内加大对民办幼儿园的经费扶持，缩小公办和民办幼儿园之间的差距。

实践证明，市场化解决不了学前教育发展的问题，但通过引进市场机制，吸纳社会资金投向学前教育，突破国家发展学前教育资金不足的瓶颈，具有极其重要的积极意义。市场机制有利于满足不同层面需求，扩大家长的教育选择权，也会提高办园的责任意识、服务意识和竞争、进取意识。因此，在我省发展学前教育的过程中，继续支持社会力量参与办学，努力建构公办、民办共同发展的学前教育办学格局是时代所需，也是社会所需。

（作者单位：湖南省教育科学研究院）