峰会外交的发展及其动力

毛德松

（南京人口管理干部学院当代中国政治研究中心，江苏 南京 210042）

金融危机爆发以来，以G20峰会为代表的峰会外交高潮迭起，引起了国际社会的高度关注和热议，有褒有贬，既有信心满满的期待，也有十分不满的失落。在峰会外交日益成为全球治理重要平台的今天，回顾峰会外交的发展历史，总结现阶段峰会外交的特点，分析峰会外交发展的动力对准确理解峰会外交及其在全球治理中的价值具有重要意义。

一、峰会外交的历史发展

峰会一般是指最高级会议，峰会外交就是以最高级国际会议为舞台而开展的外交活动。峰会外交一词虽然出现时间不长，但峰会外交的历史并不算短。如果把春秋战国时期诸侯之间的关系视为地区性国际关系的话，春秋诸侯会盟就是现代峰会外交的最早表现形态。据记载，春秋时期的盟会约有480多次，会盟已成为处理诸侯国之间关系的重要方式[1]。但随着秦统一中国，这种会盟制度便不复存在。就近代国际关系而言，神圣同盟的成立和四国同盟召开的首脑会议，已非常类似于今天的峰会外交[2]20～33。而且这种通过定期的“会议外交”进行欧洲协调，甚至有一点机制化的性质。但伴随着现代职业外交体系的建立，这种通过首脑会议而开展的外交活动似乎逐步隐退，鲜见于国际舞台了。“在现代，由于当代国家体系的兴起，特别是由于民主政府的发展，在位君主和其他国家元首在对外关系中的直接作用日趋消弱。他们越来越依赖于他们的政府首脑和内阁部长们，最终当然也依赖于他们的外交官”[3]15。也就是说，“随着现代职业外交官体制的建立，依靠职业外交官谈判处理外交事务成为现代外交的典型形态”[4]197，而国家元首或政府首脑直接参与外交活动越来越少了，更谈不上举办峰会外交了。这种现象一直持续到第二次世界大战的爆发。

第二次世界大战后期，为了挽救世界免遭法西斯的蹂躏，加快合作步伐，美、苏、英等大国首脑再次走到外交前台，通过德黑兰会议、开罗会议、雅尔塔会议、波茨坦会议等会议协调彼此立场，共同部署抗击法西斯的战略行动，筹划战后世界和平的蓝图，以恢弘的气势展现了峰会外交的价值和历史意义。二战结束后，由于美苏冷战的爆发和两大集团的对立，全球性峰会外交的势头没有得到延续。除了1955年在日内瓦举办了美苏英法四国首脑峰会，1981年在坎昆召开了由14个发展中国家和8个发达国家的元首或政府首脑参加的“关于合作与发展的国际会议”外，全球性峰会外交机制并没有形成。但在不同的集团内部均形成了一定的峰会外交机制，如西方国家为应对经济和能源危机举办了每年一度的西方七国首脑会议；发展中国家为避免集团政治，组织了不结盟国家和政府首脑会议。同时，还出现了一些区域性、跨区域的峰会外交活动，其中，既有作为协定性区域组织决策机构的峰会外交，如东盟首脑会议、欧共体欧洲理事会会议、阿拉伯国家首脑会议等，也有论坛性国际组织的峰会外交，如英联邦峰会（英联邦政府首脑会议）、法语国家首脑会议等。

冷战结束后，峰会外交日渐兴起。主要表现为全球性峰会外交重新恢复活力，区域、跨区域峰会外交更加活跃。第一，突破了冷战束缚，联合国作用进一步加强，在解决全球性问题中充当了重要的角色。为了更好地发挥联合国作用，充分讨论和解决一些困扰世界发展的全球性问题，联合国先后组织了两大类峰会，一是针对特定全球性问题而召开的全球性峰会，如1992年联合国环境与发展首脑会议、1995年联合国社会发展问题世界首脑会议、1996年世界粮食首脑会议等，这些峰会目前都只召开过一次，没有形成连续的、相对稳定的会议机制。但它们对唤起人们对全球性问题的关注、积累共识、引领未来全球治理的发展具有重要的意义。另一类是重要年份的纪念性峰会，如联合国成立50周年、60周年纪念性峰会、千年首脑峰会等，这些峰会外交不仅重申了联合国的宗旨和原则，而且增进了会员国的沟通、了解，对提升联合国的地位和作用、促进会员国的团结与合作发挥了积极的作用；第二，以经济协调为主要任务八国集团，将峰会外交的议题从世界经济领域扩展到包括政治、经济、安全等领域。从2003年开始八国集团峰会又吸收部分发展中大国参与对话，逐步形成G8＋N的对话机制，试图将八国集团打造成世界性的全球治理平台；第三，在新旧格局交替之际，为了在未来格局中占据有利地位，区域集团化加速发展，区域组织的峰会外交机制迅速增加。据中国外交部网站相关资料统计，在30个设置峰会外交机制的区域性组织中，有19个是在1990年至2008年期间成立的，其中1992年、1996年、1999年、2001年分别为3、2、3、2个，1995年、2002年～2004年、2007年为0，其他年份均每年新增一个设置峰会机制的区域组织①本项统计数据根据中华人民共和国外交部网站（网站地址：http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gihdq/gihdqzz/）列举的国际和地区组织相关资料整理而成。。区域一体化及其峰会外交的发展，既是经济全球化和政治多极化发展的必然，又反过来推动了经济全球化和政治多极化的发展；第四，为了推动和加强不同区域之间的交流与合作，跨区域的峰会外交也相当活跃。原有的峰会机制持续发展，如不结盟运动峰会、英联邦峰会、法语国家首脑会议等。特别是不结盟运动峰会，冷战结束后重新定位，顶着争议而不断发展。为了进一步深化合作，冷战后还出现了一些新的跨区域峰会机制，既有像亚欧首脑峰会这样的洲际峰会，也有像伊比利亚美洲国家首脑会议这样的洲际部分国家领导人的峰会，还有像中欧峰会、中非合作论坛北京峰会这样的看似双边、实则多边的峰会论坛。总之，摆脱了冷战束缚和制约，峰会外交得到了全方位的发展，逐步成为推动全球化发展、应对全球性挑战的重要平台。

二、后危机时代峰会外交的特点

金融危机爆发后，峰会外交进入快速发展期。全球性峰会外交活动如火如荼，区域性峰会外交也非常引人关注，原有的峰会机制日趋成熟，新诞生的峰会外交活动也迅速机制化。应对国际金融危机固然成为峰会外交的重点，但是核安全、气候变化等峰会外交活动也同样牵动着世界的神经。国际金融危机在使峰会外交成为世界瞩目焦点的同时，将峰会外交推到了全球治理的台前，成为应对全球性挑战的重要平台。随着后危机时代的到来，峰会外交逐渐呈现出新的特点。

第一，峰会外交从密集召开向机制化转变。国际金融危机爆发后，为了防止危机的扩散，协调治理行动，峰会外交呈密集召开的态势。一方面表现同一峰会机制在短时间内连续召开，如G20峰会从2008年11月到2010年11月两年时间内接连召开五次；另一方面表现为同时段峰会的集群召开，如2009年9月下旬，联合国气候变化峰会、第64届联合国大会、安理会核不扩散与核裁军峰会和G20匹兹堡峰会先后在美国举行，中国国家主席胡锦涛也同时参加了上述四场峰会，并发表了重要讲话。高密集度的峰会外交反映了国际危机的紧迫性和严重性，同时也反映了国际社会在危机面前对峰会外交的殷切期待，希望借助密集的峰会外交迅速出手，克服危机。

随着后危机时代的到来，长效治理成为重点，与之相适应，危机时期新诞生的峰会外交迅速机制化、常态化。如G20峰会在2009年9月第三次峰会上发表的《领导人声明》，就宣布二十国集团峰会将形成机制化，并将作为协商世界经济事务的主要平台。金砖国家峰会从2010年第二次峰会就开始商定推动“金砖四国”合作与协调的具体措施，标志着“金砖国家”合作机制的初步形成。但同时，由于全球性挑战的增多和峰会机制的多样性，不同的峰会机制集中召开峰会的现象仍然存在。如2010年6月下旬G8和G20峰会接连在加拿大多伦多召开；2011年11月，G20戛纳峰会和APEC夏威夷峰会相距不到10日，2012年3月下旬，首尔核安全峰会和金砖国家第四次峰会先后连续举行。峰会外交的机制化和集群召开的叠加现象，一方面反映了当代全球性挑战的多样性和复杂性，另一方面也说明了峰会外交在应对全球性挑战中的重要地位和作用，同时，或许也有节省时间和成本的考虑。

第二，峰会外交从危机应对为主向长效治理转变。金融危机爆发并不断发酵的背景下，峰会外交的重点是讨论和研究应对危机的措施和方法。如20国集团首次峰会的议题就主要是讨论如何应对危机，本次峰会的议题主要包括：评估国际社会在应对当前金融危机方面取得的进展，讨论金融危机产生的原因，共商促进全球经济发展的举措，探讨加强国际金融领域监管规范、推进国际金融体系改革等问题[5]。从议题上看，应对危机成为峰会讨论的主题和重点。不仅是G20峰会，其他的峰会外交也把应对金融危机作为重要议题，如此前召开的第七届亚欧首脑会议专门发表了“关于国际金融形势的声明”，并认为“各国政府应体现远见和魄力，坚定、果断、负责、及时地采取有效措施，妥善应对当前金融危机的挑战”[6]。

进入后危机时代，峰会外交逐步向长效治理转变。中国国家主席胡锦涛在第四次二十国集团峰会上就明确提出：“推动二十国集团从应对国际金融危机的有效机制转向促进国际经济合作的主要平台”，“推动二十国集团从协同刺激转向协调增长、从短期应急转向长效治理、从被动应对转向主动谋划”[7]。转入长效治理后的峰会外交，不仅峰会召开的频率进一步机制化和常态化，而且峰会议题也随之转向应对全球性挑战的根本之道和促进世界经济长远发展的战略对策。G20峰会表现得最明显，前两次峰会主要讨论如何应对金融危机，从第三次峰会开始，重心明显转变。从第三次到第七次峰会，仅有第三次峰会“推动世界经济复苏”、第六次峰会“欧债危机、世界经济复苏与增长、抑制国际市场原材料价格过度波动”和第七次峰会“世界经济形势、就业问题”等议题属于危机应对的范畴，而讨论“国家金融体系和国际金融机构改革、金融监管、转变经济发展方式、经济可持续和平衡增长、贸易问题、发展问题、全球治理”等涉及长效治理的议题占绝对多数，累计达到议题总数的3/4[5]。

与峰会议题变化相联系，进入长效治理阶段的峰会外交，各方利益博弈加剧，合作动力或将降低。虽然合作应对全球性挑战仍是国际社会的广泛共识，但没有了危机的紧迫性，各方对合作相对收益的考量必然会加重，利益博弈势必加剧，而让步妥协的意愿开始下降。对此，胡锦涛主席在2009年中央经济工作会议上就作出了初步判断，他指出，20国集团机制既是国际合作的新平台，也是大国较量的新场所，要真正形成务实高效、平等协商的世界经济治理机制还有很长的路要走[8]。进入长效治理时期，由于议题更多涉及全球治理的根本，并牵动重大利益格局调整，因此，峰会外交也可能陷入一般多边机制议而不决的窠臼。一般来讲，应对危机的谈判是高效的，而日常治理的谈判则是漫长的。“随着发达经济体走出金融和经济危机的困境，他们对体系改革的政治意愿大为减退，对维护当前既得利益更加关注，从而使G20内部发达国家和发展中国家的分歧增加、落实已有共识的难度增大、常态化谈判的‘协商疲劳’增强”[9]。因此，进入后危机时代，如何提高峰会外交的决策效率、进一步增强峰会外交的效果，成为当下峰会外交研究的重要课题。

第三，新兴经济体日益成为峰会外交舞台上的重要力量，在全球经济治理中发挥重要的作用。新兴经济体的群体性崛起是新世纪世界经济的突出亮点，主要表现为新兴经济体经济的快速增长和经济实力的迅速上升。金融危机爆发后，新兴经济体进一步崛起。反映在峰会外交舞台上，新兴经济体不仅越来越活跃，而且影响越来越大。从2003年开始，作为全球经济治理的重要舞台，八国集团峰会邀请新兴发展中国家与会，虽然各东道国邀请对象并不完全相同，但由此形成的“G8+n”的对话框架本身就说明了新兴经济体开始在峰会外交和全球经济治理中崭露头角。金融危机爆发后，二十国集团峰会则因内在地包含了与11个新兴经济体的对话而迅速崛起，并取代G8成为全球经济治理的主要平台。八国集团影响的式微和二十国集团影响的上升，进一步说明了“离开新兴大国的参与，任何当代全球问题都不可能找到解决的出路”[10]25。在后危机时代，新兴经济体在峰会外交中的地位也随峰会外交的机制化而得到进一步确立。在二十国集团峰会上，新兴经济体不仅作为平等的成员参与世界经济发展和全球经济治理的讨论，而且影响日益增强、话语权日益提升。每次峰会期间，新兴发展中大国的态度都一直是人们关注的焦点。而金砖国家作为新兴经济体的主要代表，金砖峰会的机制化使得新兴发展中大国更加引人瞩目。可以预计，随着以金砖国家为代表的新兴经济体的崛起，世界经济格局多极化将更加明显，峰会外交乃至全球治理的结构都将进一步发生变化。“全球治理体系（上层建筑）必须随世界经济结构（经济基础）嬗变而调整，从发达国家独霸向发达国家与发展中国家平分秋色转变”[11]。

但是，世界经济多极化的发展是漫长的过程，新兴经济体地位和作用的提高也有一个渐进的过程。在目前的峰会外交舞台上，发达经济体仍处于主导地位。在G20峰会舞台上，虽然新兴经济体数量略占多数，但峰会议题仍主要反映发达经济体的要求。按照G20的规则，峰会主办国在议题确定上有较大影响。截止到2012内，发展中国家举办了二次，而发达国家举办了五次，其中，美国主办了两次。发达国家主办多，自然G20峰会也更多地反映他们的利益和要求。此外，主要代表发达经济体的八国集团峰会虽然风头被二十国集团峰会盖住，但相比代表新兴经济体的金砖国家峰会，它在全球经济治理中的影响和作用仍具有明显的优势。金砖国家峰会与它相比，不仅兴起时间短，运作经验不足，而且成员之间经济发展水平、政治意识形态、历史文化背景差异也较大，因此，合作还处在较低的水平，在全球治理中的影响暂时还有限。发达国家在峰会外交的主导地位，根源还在于世界经济格局还没有发生颠覆性转变，虽然世界经济格局已经发生了重大变化，但由于发达国家在科技创新、产业结构等方面仍处于优势地位，因此，发达国家在世界经济领域的主导局面并未发生根本逆转。

三、峰会外交发展的动因

二战以来，特别是冷战结束以来，峰会外交迅速发展，成为多边外交活动的热点和重点。峰会外交的蓬勃发展除了有交通通讯等物质技术基础外，应对全球性挑战、完善全球治理的客观需要和峰会外交的发起者、主办者、参与者的内在需求结合在一起，共同推动着峰会外交的发展。

第一，应对日益严峻的全球性挑战的迫切需要。经济全球化作为当代世界经济不可逆转的发展趋势，本身具有两重性。在推动世界经济增长的同时，也加剧了全球发展不平衡，加大了世界经济运行的风险，形成了一系列全球性问题[12]。全球治理研究的著名专家、英国伦敦经济与政治学院教授戴维·赫尔德认为，“全球性挑战带给我们必须面对的三个核心问题是：全球共同关心的生态与环境问题（全球变暖、生物多样性危机和生态系统损失、水缺乏）、人类可持续发展问题（消灭贫困、冲突防止、全球传染性疾病控制）以及全球竞赛规则（核不扩散、有毒废物处置、知识产权保护、遗传研究规则、贸易规则、金融和税收规则）”[13]。面对大量的日益严峻而复杂的全球性问题，仅有常规多边外交是不够的，特别是对于像国际金融危机这样紧迫而严峻的全球性问题，如果仅按照常规多边外交那样反复讨价还价，可能会错过治理危机的最佳时机，因而迫切需要峰会外交加快治理。因为，一方面，外交决策权力高度集中。有学者甚至认为，外交决策的最高决策层并不一定是外交行政的最高领导层，而是国家的最高政治领导层[14]29。所谓“外交无小事”、“外交授权有限”等说法，正是外交决策特殊性的真实写照。如果按照常规多边外交的谈判，由于外交授权有限，沟通和谈判过程必须层层请示，甚至要经历多次反复，整个过程较为漫长。而另一方面，峰会外交的参与者都是各国决策机制的核心人物，虽然各国外交决策体制不尽相同，但所有首脑都会拥有较高的决策自主权。因此，在峰会外交舞台上，首脑们经常可以根据互动的情势和国际局势进行即时的分析和决断，从而避免一般外交渠道的耽延或曲折。职业外交官维尔斯·赛耶承认，在首脑会议上几个小时就能解决的问题，而大使们按政府指令行事则可能要数周才能达到目的[3]463。所以说，问题的紧迫性和严峻性迫切需要借助峰会外交的推动加快应对和治理的步伐。国际金融危机爆发后，G20峰会密集召开并迅速成为应对危机的前沿阵地和指挥中心，进一步说明了峰会外交在应对全球性挑战中的重要性。此外，还有一些全球性危机，虽然严峻但一直没有得到应有的治理，如世界粮食安全、核安全等全球性问题，如果仅在联合国等常规多边外交舞台上讨论，可能短时间内难以引起国际社会的高度重视和有效治理，迫切需要借助峰会外交的传播效应来激发对该问题的讨论和关注，并引领国际社会及时进行有效的治理，避免危机失控造成灾难性后果。总之，伴随全球化的加速发展，日趋严峻的全球性挑战越来越多，峰会外交也越来越盛行。

第二，发展和完善全球治理的客观要求。经济全球化的深入发展使得经济活动日益超出单个主权国家管理的范围，世界各国各地区的经济往来更为频繁,经济相互依存不断加深。在此背景下，全球经济治理便应运而生，并逐步形成了以世界贸易组织（WTO）为中心的全球贸易治理机制，以国际货币基金组织（IMF）为中心的全球金融治理机制，以世界银行（WB）为中心的全球发展治理机制[15]。但这些治理机制不仅在各自领域没有达到较好的治理效果，而且彼此之间缺乏内在联系和整体性安排。从国际关系发展的实践来看，发展和完善全球治理机制，峰会外交发挥着非常重要的作用。

首先，统筹和整合全球治理各种机制，迫切需要峰会外交。也就是说，峰会外交是解决、协调、统一全球治理机制不一致性，实现“治理的治理”的重要舞台，有学者认为这就是多边峰会外交为何在冷战结束后更加流行的一个深刻原因[16]。因为统合全球治理机制牵涉面太广，也非常复杂，常规多边外交往往难以处理。即使像联合国这样全球最具代表性、合法性和权威性的国际组织，依靠其常规机制也未能有效解决全球治理中的一致性问题。峰会外交参与者作为国家或政府领导人，视野开阔、具有统筹不同领域和各自国家利益的能力与权威，因此也有能力整合各全球治理机制，从而实现“治理的治理”。从20世纪70年代的七国集团峰会开始到今天的二十国集团峰会，它们除了进行宏观经济政策的协调外，都在努力统领全球治理机制，实现全球治理的统一。G20每次峰会，均邀请国际货币基金组织、世界银行以及其他区域集团领导人与会，目的就是统筹全球治理，并使自己成为全球治理的核心。从G20峰会推动国际货币基金组织和世界银行两个机构改革的情况看，G20峰会确实具有一定的整合能力。

其次，峰会外交是改革和完善全球治理机制的迫切要求。全球治理机制是在全球化发展过程中建立起来的，必然要随着全球化发展进行必要的改革和调整。在全球化发展之初，发达经济体是全球化进程的推动者和垄断者，建立起来的全球治理机制很大承担上反映了发达国家的意愿和利益。但随着新兴经济体和发展中国家的群起性崛起，世界经济格局发生了重大变化。客观来说，世界经济格局的转变必然要求全球经济治理机制进行相应的改革，可以说，改革是不可回避的。但全球治理机制的改革又是一场极其复杂的博弈。毕竟现有治理机制持续了60多年，已经形成了深厚的利益格局，因此，任何一个后来者加入这个体系分割其利益，都会遇到既得利益国家的阻扰[17]。这种影响国家根本利益和国际地位的复杂博弈迫切需要峰会外交的决断。仅靠常规多边外交的沟通和谈判，不仅过程漫长、充满着变数，而且也不能适应形势的变化和全球治理的现实需要。峰会外交作为领导人之间的集会，一方面，领导人站得高，信息量大，他们对全球性问题的认识以及对国家利益的把握往往比一般外交官更准确，具有统筹改革、发展和国家利益的能力；另一方面，峰会参加者都是各国决策机制的核心人物，他们有酌情决策的权力。而且领导人之间面对面的直接沟通，有助于相互理解和谅解从而达成一致。从G20峰会推动国际金融治理结构的改革来看，峰会外交在推动全球治理机制改革上确实具有一定的优势。在峰会成立前，G20央行行长和财长会议也曾多次讨论过该问题，但一直没有实质性进展，而峰会外交召开后很快就取得了突破。因此，为了进一步推动全球治理机制的发展和完善，国际社会仍应该继续借重峰会外交。

第三，峰会外交是提升国际组织影响力和治理有效性的现实需要。在全球治理过程中，政府间国际组织因具有稳定性、权威性、专业性和自主性等优势[18]86，而成为全球治理的重要平台。全球治理理论的创建者罗西瑙认为，在全球治理的“权威空间”中，政府间国际组织是实现全球治理的重要载体[19]8。而设置峰会机制或举办峰会外交对提高国际组织影响力和在全球治理中的地位具有重要的意义。区域国际组织可以借助峰会外交提高决策效率、协调成员国的政策和行动，加深合作进程，并借助媒体聚焦而扩大影响，提升区域合作组织在世界政治经济中的地位。全球性国际组织可通过发起峰会外交，进一步扩大国际影响，提高其在全球治理中的地位。因此，如果有可能，区域一体化组织和全球性国际组织都有举办峰会外交的冲动。特别是一些论坛性国际组织，主要就是依靠峰会外交而发挥作用。从经验层面看，二十国集团在峰会外交前后变化最明显。二十国集团是1999年成立的论坛性国际组织，虽然它比八国集团更具代表性，但在峰会外交召开前，它并没有在全球治理发挥什么重要作用。而上升到峰会层面后，二十国集团不仅在应对金融危机中发挥了重要作用，而且很快就取代八国集团成为“国际经济合作的主要平台”。此外，亚太经合组织在峰会召开后也从一个默默无闻的区域组织，逐步演变为亚太地区重要的区域合作组织。总之，鉴于峰会外交的重要作用，越来越多的国际组织热衷峰会外交，峰会外交日益兴盛。

第四，举办峰会外交也是提高主办国国际地位、扩大领导人个人影响的重要舞台。举办峰会外交虽然是非常辛苦的工作，压力也非常大。但并未阻挡国家主办峰会外交的热情。因为举办峰会外交，邀请众多国家和国际组织领导人来本国开会，有助于增进国际社会对主办国历史文化的了解，提高主办国的国际地位和国际影响。在早先的世界历史中，举办重大峰会外交往往都意味着该国在国际舞台上具有较高的地位，或者是世界政治的中心，或是对解决某一特定国际问题具有重要的影响。即使在今天，峰会外交的举办也是国家实力和国际影响力的体现。

参加峰会外交也是增进领导人友谊、扩大领导人影响的重要舞台。最高领导人彼此间的信任和良好个人关系，可以最大限度地挖掘合作潜力，推动两国关系的发展[20]。峰会外交为领导人广交朋友、深化友谊提供了最有效的平台，峰会期间，领导人不仅在正式国际会议上结识和了解大量外国首脑，而且还会开展密集的双边交往，拜会或接待他国领导人，举行各种形式招待会，以多种方式发展和加速与其他领导人的友谊，从而促进国家关系的发展。唐家璇在谈到中非合作论坛北京峰会意义时指出，峰会增进了中非领导人之间的友谊，推动了中非友好合作在更大范围、更广领域、更高层次上全面发展[21]。此外，作为现代领导人，他们视野开阔、思维敏捷，他们也乐意参加峰会外交，并借峰会外交的良好表现展示自己的外交能力和个人魅力，从而增加国内支持力，巩固执政地位。

总之，峰会外交的迅速发展，一方面是应对严峻的全球性挑战、发展和完善全球治理机制等客观形势推动的结果；另一方面，又是峰会外交的发起者、主办者和参与者的内在动力驱使的结果。主客观因素的推动使得冷战后峰会外交日渐兴盛，成为国际舞台上一道亮丽的风景。

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