国有垄断企业的财产占有实质与收入分配改革

盛毅

（四川省社会科学院，四川 成都 610071）

国有垄断企业经营者和职工收入增长过快，已经成为各方面高度关注的问题。这类企业的收入分配是否合理，其分配与企业财产占有呈什么样的联系，本文拟对此作一初步探讨。

一、国有垄断企业的财产权变动及占有主体分析

传统国有企业存在的突出问题是产权不清，机制不活，效益不高，分配平均。通过30余年的改革，数量众多的国有中小企业已通过改制、出售、兼并、破产等多种形式，基本退出国有经济行列，而绝大多数国有大型企业则在国有经济的战略性调整和国有资产管理体制改革中，转向了国有控股的公司制企业。改组为公司的国有企业不仅明晰了所有者代表人为各级国有资产监督管理机构，而且建立了法人治理结构和市场化的经营机制，成为“新型国有企业”。①

与传统国企比较，新型国企发生的最大变化体现在两个方面：一是企业由非法人企业变成了法人企业，从法律关系上解决了政府对企业债务负无限责任的问题；二是所有者代表由多个政府职能部门担任变成政府指定的特设部门担任，从理论上看解决了“所有者缺位”或“所有者不到位”等问题。前者的改变与经营者和职工的收入基本上没有关系，而所有者代表部门的明晰，对经营者和职工收入有直接影响。至于这种影响有多大，则要看新设立的国有资产监管机构比传统国企的约束增强了，还是有所减弱，抑或是两种情况均存在。要判断哪一种情况可能性大，必须从财产权利的具体行使分析。

理论界定义的财产权利，一般可以概括为社会认可的对物的或非物的控制权，这种权利是排他的，具有某种恒定性。财产权包括多种权能，在世界上影响最大的英美普通法就认为，“财产权是一组权利，这些权利描述一个人对其所有的资源可能占有、使用、改变、馈赠、转让和阻止他人侵犯”②。我国《民法通则》对财产权利的解释与英美普通法基本相同，即“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占用、使用、收益和处分的权利”。类似的定义还有，财产权利是“以物质财富为对象，直接与经济利益相联系的民事权利，如所有权、继承权等”③。

然而，财产权利的一般定义并不否认财产权利在不同历史时期，不同的经济制度，不同财产权利主体和不同层次之间存在着一定的差异。正是这种差异的存在，导致了不同的产权制度。

从财产权利发展的历史看，在社会演进的过程中，财产权利制度采取了许多不同的形式。原始的财产权利和现代财产权利有着很大差别。原始财产权利不是由法律规定的，它通过约定俗成或者武力保护形成，权利的界定并不严格，随意性很大，并且财产的占有、使用、收益和处分等权利，一般集中于一个主体。霍布豪斯的《财产权的历史演化：观念的和事实的》（翟小波译）一文④，提到在实行粗放式农业的简单共同体中，有个人告诉旅行者说，“这是他的土地，那是他邻居的土地”。后来，这个陈述就被适时地印刷出来，最终进入一卷论述财产权发展的著作中，作为个人土地所有权的证据。而现代财产权利是由法律确认和保护的权力，具有相对的稳定性。财产权利可以分离出多项权能，现代产权制度为权能的分离创造了条件。

从财产权利的行使主体看，存在着私有财产权利主体和公有财产权利主体。私有财产权利主体自私有制产生后就出现了，它是一种最普遍的形式。公有财产权利主体是一种共有主体，在早期社会中是以部落的形式存在，在近代社会中则以集体和国家的形式存在。

从财产权利行使主体的层次看，现代社会的产权关系复杂化使财产不仅分属于不同的所有者，而且属于同一所有者的财产因实际占有、使用、支配的主体不同，使得不同主体也具有相应的财产权利。因此，财产权利的主体一般是统一的，但也可以分离。由于财产权利可以分为“终级所有权”和“法人财产权”，或所有权和经营权，或“法律上的所有权”和“经济上的所有权”等层次。相应地，行使财产权利的主体也有投资的自然人和企业法人，所有者和经营者，所有者主体、占有者主体和使用者主体等层次的区别。在国有企业改革中，讨论得最多的法人财产权，就是从所有权中分离出一部分权能所形成的财产权利，是一种与所有权有关的财产权。换句话说，也就是在财产权利束中，法人实际拥有除“终极所有权”或“法律上的所有权”以外的其他财产权利。

为此，刘诗白认为，我国传统经济体制下表现在企业层面上的根本问题是：政府把资产所有权、经营权、收益权、处置权集于一身，即实行“大一统”的国有制，作为生产活动的直接组织者的企业则没有应有的对资产的支配权和收益占有权，由此成为政府管理机构的附属物和按指令办事的车间⑤。在此后的国有企业产权制度改革中，我们根据产权理论对财产权利进行了拆分，并设计各种改革方案将其所有权赋予不同主体来行使。然而，无论是早期赋予多个政府职能部门行使，还是后来赋予政府特设部门国资委行使，只是具体代表者的改变，法人财产的占有、使用和收益的分配，都在由经营者集体决定，经营者实质上占有了国有资产，拥有较大的资产支配权，使他们能够在决定劳动收益与资本收益这一初次分配中，有条件向劳动倾斜。因此，如果所有者代表的监管放松，不仅企业经营者和职工收入会控制不住，甚至资本收益也很难兑现。目前被广泛诟病的国有企业不分红和少分红的问题，就是一个最突出的例证。

二、国有垄断企业的财产占有方式对收入分配的约束力

国有垄断企业所有者代表主体落实后，所有者权益能否得到更好的保护，经营者和职工收入能否受到约束，关键要看现有的企业财产占有主体与传统国有企业的占有主体有无根本区别。

实际上，从无明确的所有者代表人到有明确的所有者代表人，只是解决了国有资产监管责任这一公权力如何具体落实的问题，主体作为受所有者委托监管财产的性质并没有改变。相对于所有者而言，所有者代表与国有资产的具体占有和使用者之间的关系，实质上是委托人与受托人的关系，无非是再增加一层委托代理关系而已。专门的国有资产监管机构与过去的多个政府职能部门监管主体相比，在许多方面都相同，如两类所有者代表都是政府设立的机构，运行的费用都由财政统一拨付，机构中的雇员都是公务员或者准“公务员”，国有资产经营的好坏，与他们并没有建立起直接损益关系。无论是这些机构还是所有雇员，都只能承担管理责任，不可能承担资本损益责任。其差别只是，一方面国有资产监督管理委员会是一个特殊的机构，有明确的可以代表国家行使所有者权力、履行出资者职责和国有资产监管责任的专门法规如《企业国有资产法》等。国资监管机构法律地位的明确，解决了国有资产依赖行政和政策进行管理所导致的制度性缺陷多、决策的随意性大、政府的宏观调控职能与资产监管职能冲突等问题。另一方面，新设立的国有资产监管机构职能相对单一，可以专注国有资产管理，安安心心做股东，既解决了过去有关政府部门在履行国有资产监管职能时同时要兼顾履行其他行政职能而造成的几种职能发生冲突的问题，也解决了政府职能部门履行职能太多，没有更多精力投入资产监管的问题。

既然只有这种与财产利害关系无直接联系的差别，那么国资委行使的是一种公有经济权力，其具体的承担者是政府官员和管理者，他们的利益多寡与权力运行的结果没有明显相关关系⑥。理论上讲，监管机构和人员能够做到极致的，最多像所有的投资人那样，全力履行监管职责，防止财产的占有和使用者侵占投资人的权益。但如果这些机构和人员没有完全履行监管职责，也不会有大的损失，还不排斥存在着“偷懒”甚至“合谋”的情况。相应地，对国有资产占有和使用者监管的力度，将在类似所有者的严格监管到类似财产局外人的责任监管之间波动，没有人能够肯定所有者的财产权益得到充分保障。依此类推，所有的国有资产经营，都存在着同样的问题。如果我们再从国资法确定的各级法律主体关系分析，作为委托人身份的政府也只是代表国家在作为出资人履行职责，同时又是以一个委托人的身份，委托国资委履行出资人的职责，国资委在这一层面上只是作为一个受托人，代表政府履行出资人的职责，是履行出资人职责的具体机构。显然，国有资产所有者职能的行使，是通过多层委托代理关系实现的。在这一多层委托代理关系链条中，所有者的权益衰减，占有和使用者的权益相应增强，是不争的事实，并且这些结论在过去关于国有企业的委托代理关系讨论中已经得到比较充分的论证和揭示。

财产权利的配置特点和内在权利约束决定了在新型国有企业尤其是国有垄断企业中，经营者集体对公司财产具有很大的支配权，它可以在收入分配上拥有较大自主权。尽管国有企业经营者和职工的收入，不仅受到国有资产监管部门的监督，而且也受到政府有关职能部门的监督，最主要的方法是早已在国企中普遍推行的“工效挂钩”，通过这种办法使职工工资增长与企业经济效益增长保持合理关系。如《国务院国有资产监督管理委员会关于中央企业2009年度工效挂钩工资清算及2010年度工效挂钩方案申报工作的通知》（国资分配[2010]216号）中，明确工效挂钩企业总体上坚持既负盈又负亏的原则，2009年经济效益下降的企业相应核减工资总额，切实建立健全工资能增能减的激励约束机制。但是，工效挂钩中企业用于收入分配的数量，不仅受到垄断因素的影响，也受到工资基数的影响，还受到监管人的监管是否有效和严格的影响。工效挂钩的前提是企业处于比较充分的竞争市场中，但实际经营的情况并非如此。

首先是具有垄断地位的国有企业，利润是有较充分保障的，每年经营结束后根据效益核算的工资总额，一般只会做加法而不会做减法。尤其是一些资源独占和政策独享的企业，每年的利润都很高，与之挂钩的工资总额增长必然就很快。2011年，不少银行的人均年收入超过20万元，高的达到近40万元⑦，尽管银行负责人否认高额利润是由其垄断地位获得的，而与银行业的经营周期有关，但利差由政策规划，投资进入银行业有非常严格的限制，是谁也不能否认的。其次，实行工效挂钩的工资基数，是国有企业经营者与监管部门讨价还价的结果。在这一博弈过程中，由于存在着信息的非对称，企业经营者一方无疑占有了谈判的主动权，确定的基数将有利于经营者。第三，监管主体对企业的监管，无论在主观上还是客观上，都存在着不能完全到位的情况。在监管不严或无法有效监管的条件下，企业将利润转福利，让补贴进入成本的办法很多，这就规避了工资总额的限制，无形中扩大了经营者的职工收入。在一些国有垄断企业中，通过非工资、奖金形式发放的收入，甚至超过工资和奖金本身。

确定国有企业工资总额的另一个常用办法是国有企业自主决定工资总额，即按照企业当地劳动和社会保障部门发布的工资增长指导线，通过工资集体协商，自主决定企业工资总额。

三、国有垄断企业的收入分配改革方向与路径

既然国有垄断企业现有财产占有方式会导致“内部人控制”，进而导致经营者和职工收入的过快增长，因此不能将这类企业的涨薪看成“企业内部的事”。收入分配改革就要从企业产权制度和收入监管制度的改革去推进，大的方向可以有两个选择：要么改变财产占有方式，将其限制在使用范围内，进而削弱经营者的资产支配权；要么改变分配方式，通过行政管理办法去控制经营者的收入分配权利。由于前者涉及到我们对基本经济制度作用的认识等深层次问题，涉及到国有企业的功能定位，涉及到公有经济权利如何运用才能符合广大群众的愿望等，这方面的讨论过去虽然已经有许多成果，近期又在继续做深入的反思和探讨，但预计在短期内不会有大的突破。因此，笔者在承认现有财产占有关系不可能有效约束收入过快增长的前提下，将合理设计收入分配的办法作为讨论重点，以国有资产控制关系的社会化思路来解决。

国有垄断企业的垄断地位是政府代表公众赋予的，这些企业承受的市场经营压力相对更小，在经营者收入和职工收入的确定上，应当以社会平均收入水平为基本参照标准确定，并在此基础上与经营效果适当挂钩，同时对挂钩的上下浮动幅度再加以限制。经营业绩好的可以比平均的工资水平高出一定幅度，但决不应当是平均线的倍数。因为前面已经反复提到，国有垄断企业的经营业绩，不完全甚至不主要取决于经营者的努力，它与垄断地位和政策因素关系极度密切，给予一定幅度的鼓励，主要是促使经营者如何充分利用垄断地位提高效益。而在经营业绩未达目标时，对其惩罚也应当是有限的，因为他们在某种程度上是在履行一个资产管理者的责任，在体现政府运用国有资产调控宏观经济和服务广大群众的要求，有的经营活动或在有的时候甚至不需要赢利。同样对于职工收入，也按照这种办法进行上下浮动。

国有企业收入与社会平均收入挂钩，只是确定了国有企业经营者和职工收入的参考基数，在具体实施中会不会出现失控，还需要有其他措施的介入。目前国有垄断企业实行的“工效挂钩”办法和按照当地的工资增长指导线自主决定工资总额的办法，本来可以将工资总额控制在一定范围。然而在实施中，几乎所有企业的工资都并非按绩效考核指标和工资控制总额发放的，突破工资总额计划较大幅度的现象非常普遍；此外，还有大量的未纳入工资总额统计范围之内的工资外收入，累积起来超过工资总额计划的问题更为突出。过去几年，有关部门虽然采取了一些措施，如高低工效挂钩的浮动比例，规定企业不得擅自提高职工住房公积金的企业缴存比例，不准多发奖金、津贴，不准多提养老保险金等，虽然起到了一定的抑制作用，但没有解决根本问题。因此有人认为，除了行政垄断、所有者缺位两个因素外，政府监管不力也是导致垄断行业高收入形成的主要原因之一，改革政府监管是解决这一问题的现实选择⑧。

借鉴过去30年的改革经验看，通过引入非国有投资人持股的办法，让国有企业的收入分配受到一定监督，已经被证明是一种有效途径。但这一办法在大型国有企业尤其是垄断性的国有企业中，由于不便于吸纳非国有投资或者容许吸纳的非国有投资比例较小，非国有投资者在参与公司治理中，实际上没有什么权利，不能起到约束收入过快增长的作用。对国有垄断企业收入分配的监督，更多地要靠政府有关部门，尽管有许多的政府监管办法不是“一劳永逸”和非常理想的，但它在一定程度上可以约束收入增长过快。如已经实践过的比较有效的办法是加强财政、审计、劳动等部门对收入的监督，防止企业虚报业绩，或者增大成本，再通过各种补贴、福利等方式增加职工收入。还有一个途径是将垄断国有企业的收入分配置于人大或全社会监督之下，让广大群众对国有垄断企业的职工工资和福利、产品成本和价格、财务会计、劳动人事等各方面，都有知情权、管理权、监督权⑨。从长远看，这种办法可能是解决这一问题的最终途径。

注释：

①参见金碚，黄群慧：《“新型国有企业”现象初步研究》，中国工业经济，2005年第6期。

②【美】罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，转摘自马俊驹等：《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》，1999年第1期。

③《现代汉语词典》，商务印书馆，2002年增补本，第114页。

④该文原载 Property： Its Duties and Rights,The Macmillan Company 1922,pp1-33。

⑤刘诗白：《刘诗白经济文选》，时代经济出版社，2010年1月版。

⑥廖进球：《关于完善公有经济权力约束机制的思考》，《财政监督》，2009年第7期。

⑦中央电视台经济频道对此作过专门报道，在梅爱冰等人撰写的《我国垄断行业职工工资外收入状况分析》一文中（《湖北社会科学》2011年第4期）列出了在2007年的7家上市中小银行人均收入数据，低的为21.22万元，高的达到42.08万元。

⑧潘胜文：《垄断行业高收入的形成机理分析及改革思路》，《湖北社会科学》，2009年第6期。

⑨朱妙宽：《加强对垄断行业过高收入的宏观调控》，《唯实·经济探讨》，2007年第8-9期。

［1］R.科斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，2003.

［2］Y.巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995.

［3］马俊驹，等.财产权制度的历史评析和现实思考[J].中国社会科学，1999，（1）.

［4］课题组.产权制度与国有资产管理体制改革[J].经济研究参考，2003，（10）.

［5］梅爱冰，潘胜文.我国垄断行业职工工资外收入状况分析[J].湖北社会科学，2011，（4）.

［6］黄潇，杨俊.中国收入分配差距与经济增长的非线性关系再检验[J].山西财经大学学报，2011，（7）.