欠发达地区农业现代化的资金困境及其应对

樊 清

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

一、欠发达地区农业现代化进程中的资金困境

近年来在农业市场自身发育、国家政策扶持、政府引导等因素综合作用下，中西部欠发达地区农业现代化进展迅猛。这对协调城乡和区域发展，实现共同富裕和国家整体现代化具有重要的战略意义。但制约欠发达地区农业现代化进一步发展的不利因素仍然很多，主要表现在以下两个方面。

1.农业企业和家庭经济缺乏资金自我积累能力，农业现代化资金缺口大。西方各国的农业现代化是靠农业企业自身的资本原始积累逐步完成的，我国东南部发达地区的很多农业企业主要是依靠农村集体经济和乡镇企业的发展为农业现代化提供资金积累。不同于前两者，欠发达地区农业现代化自我资金积累却严重不足。河北省沽源县有一定代表性。2006年以来农业产业化发展对金融信贷需求持续增长，一般种养户资金需求量年均递增10%，规模种养户年均递增30%。农户生产信贷资金需求年均增量6 000万元，个体私营企业每年增加信贷需求8 000万元，县城道路改造、城镇居民小区建设等每年的贷款需求量达1.5亿元，2008年县区金融机构年均可调度资金9 000多万元，不足资金需求量的30%。2000—2008年信贷资金需求量增加了3.5倍，金融机构年均满足率仅为55.6%。①

2.欠发达地区基层政府财力严重不足。国家取消农业税后，进一步缩小了县乡财政税源；2009年《中华人民共和国增值税暂行条例》实施成为县财政税收的减收因素。2009年沽源县增值税收入减收390万元②。微薄的中央财政转移支持难以满足县乡政府庞大的支出网络，中西部省市县乡财政困难，赤字加剧，有的地区负债甚至相当于当年可用财力的数倍，且近年来有增无减，居高不下。而农业现代化进程中的很多新问题靠农民和企业的确难以解决，不足的财力影响基层政府引导和服务农业现代化职能的发挥。

二、欠发达地区农业现代化资金困境成因

1.国有银行和农村信用联社贷款积极性相对不足。相对农业现代化快速发展的巨大需求，国有四大商业银行支农资金不足。一是金融体制的原因。由于长期沿袭的高度集中的金融管理体制，储蓄存款向上集中，“全国一盘棋”，使欠发达地区存入银行的资金在整个金融系统内统筹、集中统一使用。以邮政储蓄为例，2000年以来沽源县辖区10%的新增储蓄存款上存上级邮政部门。2008年县储蓄存款8 210万元，而邮政储蓄在辖区开办信贷业务以来信贷投放量还不足2 000万元③。正如河南省汝南县县委副书记吕方所说“：我们县每年的存款有8亿元，但我们本地能留下的还不到1亿元。”④二是与四大国有银行商业化改革有关。规避商业风险、保障资金安全和收益率是金融机构经营的首要目标。而欠发达地区农业经济总体发展程度低、周期长、见效慢、风险高、收益不稳定，这些特点使农业贷款服务范围广、管理成本高、收益率低，放贷风险相对较高。2007年沽源县农行和农村信用社不良贷款率中农业的不良贷款率分别占57.6%和12.3%，⑤清理难度极大。而上存资金利率高、不承担风险且能取得收益，客观上推动了金融机构不投放或少投放的行为。三是贷款标准高，手续繁杂，加剧了支农贷款的难度。金融贷款政策在额度、规模、信用等级、抵押物等方面标准高要求严格，难以适应欠发达地区农业现代化刚刚起步的实际。2006年以来金融部门对沽源县域内30个有关农业开发、农业产业化和农业基础设施的计划支持项目进行过考察，但只有两个企业办理了1.2亿元和200万元的贷款投放。⑥很多有发展潜力的企业因资金不足又得不到贷款资助而错失发展良机。四是信贷人员“惧贷”心理严重，农业贷款运行保守。各商业银行实行严格的责任追究制度，基层信贷人员“惧贷”心理严重，为规避风险宁可不贷，因为一笔不良贷款可以“抹杀”以往的所有业绩。县乡基层农村信用联社是农村金融主力军，而涉农资金严重不足影响其职能和作用的发挥。以沽源县为例，县存贷款比例已经超过了80%，当年增量存贷款比超过100%，⑦而2006年以来，年均有5 000万元资金转移到省市信用联社储存或集中使用。⑧邮政储蓄和其他金融机构依托网点吸收农村资金，对农村信用社资金支农形成有力竞争。欠发达地区在本区域经济社会发展产生的社会财富和资金量相对东南部发达地区本来较少，基层农村信用联社可使用资金更加不足，维持支农局面力不从心。五是县域内的社会资金难以流向支农领域。欠发达地区分散的社会资金除存入银行外，一时难以找到好的投资项目，很大一部分形成民间借贷资本，使高利贷类的民间借贷行为日趋活跃，2000—2008年沽源县域内民间资本借贷资金量增长了3.5倍。⑨这种民间借贷很少投向农业，难以支持本地区农业现代化发展。

2.分税制在某种程度上弱化了基层政府支持农业现代化的财力。我国目前分税制的特点是财权中心上移，事权中心下移。我国县乡级政府基本是以30%的财权应对70%的事权。县级政府事多、财少、权轻、责重，“有事做却没钱干”；乡级政府直接做的事最多，事无巨细，财权却最少。⑩关于分税制的这种影响，东南发达地区县乡政府可以通过发展地方经济的收益来加以均衡和弥补，而在欠发达地区，这种不利影响却因自然条件差、经济基础薄弱、经济发展收益率低而被放大，“马太效应”更加严重，导致基层政府履行职能受制于财力的严重匮乏，县乡财政困难，赤字严重。基层政府引导服务农业现代化职能和作用弱化。虽然中央在分配转移支付时对西部地区扶持的力度较大，但由于目前我国财政转移支付存在结构性问题，仍然存在直接补助给地方政府的一般性转移支付不足、力度较大且数量逐年增加的专项财政转移支付资金使用效率不高的问题。主要原因是：（1）专项支农性财政转移支付多头管理，掌握和分配这些专项拨款的上级主管部门众多，如同是支农类，就有归水利部门管理的小流域治理工程，归国土部门管理的土地治理项目，由农业开发部门管理的农业开发项目，很多内容是相近甚至是相同的。⑪在中央财政支出中掌握和分配这些拨款的单位众多，资金来源渠道多。但囿于专款分属不同管理部门管辖，县乡基层政府无法统筹安排，难以形成合力，容易造成资金使用分散、浪费和低效益等问题。（2）许多支农财政转移支付项目分配方法不科学，与地方农业经济发展实际不完全相符，难以产生明显的效益，但按管理要求，基层地方政府及其相关部门主动权小，项目调整很难，甚至有的不能调整，致使项目资金难以发挥应有的作用。

三、破解资金困境，强化基层政府财力，保障农业现代化发展

1.借鉴国际经验，加大资金支持力度。改变落后地区状况实现区域均衡发展是世界性的课题，各国的基本做法是对落后地区予以有力的财政支持和政策倾斜。如二战后，美国为改变南部和西部落后而影响美国经济整体发展的状况，联邦政府为这些地区提供信贷优惠，鼓励私人企业在落后地区投资，对南部和西部落后地区的支出比例占到56%，而东北部和中北部净流入为负值，财政支出的这种偏向性实际上是把发达的东北部和中北部的一部分税收收入转移到西部和南部，给予落后地区资金支持，加速其经济增长。⑫

1988年邓小平曾指出：沿海地区要加快对外开放，“发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，先进地区帮助落后地区是一个义务”。⑬按照小平同志的思路，除着手建立发达地区对落后地区的横向转移支付、从富裕省份挤出适量财力投给西部欠发达地区或实现东西部对口支援外，中央应出台更多财政和金融优惠倾斜政策，投入更多资金支持。

2.推进金融改革，强化国有商业银行支持力度。（1）改革国有商业银行特别是农业发展银行和支农金融服务机构高度集权的管理模式和决策方式，合理授权授信，给基层金融机构一定的话语权和参与决策的权利；探索金融系统内民主决策和上下互动合作机制，使相关政策制定符合欠发达地区农业现代化发展实际。要注重倾听基层金融机构和员工的意见和建议，在责任追究中尽可能做到合情合理；根据农业发展实际，完善农村地区金融机构设置，提高金融服务覆盖面；加强金融部门内部的科学化精细化管理，积极拓展涉农业务。（2）各国有商业银行县级分支机构要和县政府充分合作，克服“宁可上存也不放贷”的支农不作为状况，使银行积极支农放贷又最大限度地保障资金安全，把金融风险降到最低。如政府牵头进行农村金融的信用建设，创建农村信用村镇，建立农户和企业诚信电子档案、守信激励与失信惩戒相结合机制，守信农户和企业可以得到更多贷款；探索农户经济合作社、互助金合作社等多种形式的信贷联保互助组织，倡导农户之间、农户与金融部门的互助和诚信，实现贷款人和银行的良性互动，在农村逐步培养讲信用、守信用的社会风尚；对重点发展的涉农领域实行政策和资金倾斜，发放对农户短期小额贷款和专项项目建设资金，通过政府贴息、以物代资等形式增加贷款额度，适当放宽贷款标准，方便农户和企业使用。（3）在规范民间借贷行为时，依据相关政策在县域内进行小型融资机构和小额贷款公司试点，引导其吸收社会闲散资金支援农业。

3.探索推进财税体制分权化改革，强化基层地方政府财力。改革开放实践证明，三十多年来经济社会发展取得的成果是与调动地方的积极性、进行合理分权分不开的。要破解欠发达地区农业现代化中的资金困境，推进财政体制分权化改革，并使之成为经济发展的强力助推剂是必然选择。（1）推进欠发达地区财政分权改革试点，在强化监督、确保资金安全的前提下，根据欠发达地区经济发展实际，对欠发达地区分税制进行调整和改革，合理适度地给予基层地方政府一定的财政自主权和相应话语权，如给予地方政府发行公债的权力，以支持当地经济社会发展。（2）培育县级地方政府主体税种。国际通行做法是地方政府应有主体税种和较稳定的税源。而我国的分税制在欠发达地区地方税种额度小且零散，税源不稳定。因此要强化地方政府的财力需要适当培育地方主体税种，形成以地方主体税种为主、小额税种为辅的地方税收体系，使地方逐渐确立自己的主体税种，形成稳定的收入来源；同时提高对欠发达地区的税收返还系数，以缓解基层政府的财政紧张状况，促进中央政府下放部分财政权力，明晰地方政府的支出责任，将事权的效率与财权的支撑相结合。（3）增加对欠发达地区基层政府一般性财政转移的力度和数量，以大部制改革思路改革专项财政转移支付，使基层地方政府对这些资金有相对处置权和一定的综合协调权力，按农业现代化整体要求和经济发展实际状况安排资金投向、使用方法；对特殊重大项目，减少省市两个层级的中间环节，采取中央财政直接扶持办法和特殊政策，克服资金使用分散、浪费和低效益等问题。（4）地方政府要探索发展多形式、多渠道的农业保险形式，完善农业保险和风险补偿机制，建立农业信贷保险基金，引导农户参保，逐年增加对参保农户的保险费补贴，增强农业弱质产业、单个农户的抗风险能力，减少农业现代化中可能产生的不利影响；同时基层政府要善于运用财政、税收、金融和再保险等经济手段支持和促进农业商业保险发展，改变商业性保险机构回避三农保险领域的状况，鼓励商业性保险机构积极开拓农业保险业务。

注释：

①③⑤⑥⑧⑩母祥：《贫困地区金融现状及发展趋势调查》，沽源县科级领导调研文章选编，2009年第10期。

②王维亮：《增值税转型对我县的影响及对策》，沽源县科级领导调研文章选编，2009年第10期。

④刘洪波：《发展不应是“赢者通吃”》，《南方都市报》，2005年11月29日。

⑦张进有：《农村信用联社贷款支农工作喜忧共存》，河北沽源县委县政府编，2009年第10期。

⑩于江：《中央与地方公共财政授权体制的修构》，《研究生法学》，2008年第2期。

⑪刘雅璐：《缩小地区差距财政政策研究》，经济科学出版社,2000年出版。

⑫杨龙主编：《新型工业化背景下的政府职能研究》，天津人民出版社，2011年出版。

⑬《邓小平文选》（第三卷），人民出版社,1993年出版。