电信网互联争议的司法管辖权分析及其借鉴

陈小龙

(武汉大学法学院，武汉 430072)

随着电信业从垄断走向竞争，电信业便从独家经营迈向多点开花的竞争格局。有了不同的电信运营商，其网络和业务之间就需要实现互联互通，才能使不同电信运营商的电信用户享受跨网络的通信服务。由于电信网间互联互通直接关系到企业切身利益，因此，各电信运营商在网间互联过程中发生争议是在所难免的。发生电信网互联互通争议(以下简称互联争议)，争议方能否直接向法院起诉?这就是互联争议的司法管辖权问题，即发生互联争议时，法院是否拥有直接管辖权?本文试图对世界各国法院是否拥有对互联争议的直接司法管辖权进行深入剖析，并提出可供我国相关法律制度完善的建议。

一、互联争议司法管辖权模式

(一)互联争议的处理程序

介绍互联争议司法管辖权的模式绕不开互联争议的处理程序。互联争议的处理程序不同将决定互联争议司法管辖权的模式各异。由于电信网间互联直接关系到企业切身利益，而且涉及技术、经济、法律等多方面的因素，在互联谈判及实施工作中可能会出现各种意想不到的问题，加上相关的法规和技术规范不可能面面俱到，各电信业务经营者在网间互联工作中发生争议时在所难免的。[1]44按照我国《电信网间互联争议处理办法》第二条的规定，主要包括以下几种情况:一是因互联技术方案而产生的争议;二是因与互联有关的网络功能及通信设施的提供而产生的争议;三是因互联时限而产生的争议;四是因电信业务的提供而产生的争议;五是因网间通信质量而产生的争议;六是因互联费用而产生的争议;七是其他类。日本将网间互联争端分为:互联费用、互联设备、互联设备空间占用、互联设备安装、商务合作、土地使用等六类，但也主要集中在互联费用和互联设备空间的占用和互联设备的使用三方面。从欧美等发达国家的实践看，互联争议也大多集中在互联协议签订过程中互联费用争议的讨价还价上。

出现互联争议时，争议方应如何寻求救济?包括司法机关在内的各有关机构对争议是如何处理的?这是在分析互联争议司法管辖权模式前必须回答的问题。

对于互联争议的处理程序问题，目前国际上通行的做法是，发生互联争议时，争议方应当首先申请电信监管构进行协调或者裁决，对裁决不服的可以向法院起诉，美国、日本、德国、新加坡等国均是如此。

按照美国的电信监管体制，对电信业(包括互联争议)的管理，由通信监管委员会(Federal Communication Commission，FCC)负责州际之间的纠纷管辖，州内的管辖权主要由公共事业委员会(PUC)负责。根据《1996年电信法》的规定，在美国互联互通争议的解决程序是:先由争议方进行自愿谈判，谈判过程中可以调解。如果谈判和调解不能解决纠纷的，可以采用强制性仲裁达成协议。概括来讲，美国的互联互通争议(包括互联协议签订或履行过程中的争议)的解决程序共分三个阶段:

(1)自愿谈判

自愿谈判是互联互通争议各方诉求仲裁解决纠纷的前置程序，只有谈判不成的，才能提起仲裁请求。负有义务的市话电信交换运营商自收到其他运营商依据《1996年电信法》第251条所提出的网间互联、业务或网络接入请求后，有权与提出请求的运营商进行谈判并签订具有约束力的协议。签订的协议内容应包括有关网间互联、各项业务和网络接入的详细分项收费安排。当然，任何网间互联协议应当依法呈送给州委员会。

(2)调解

互联互通争议的任何一方均可就谈判中的任何一个问题提请州委员会参与，并就谈判中产生的分歧进行调解，以解决争议。

(3)强制性仲裁

负有义务的市话交换运营商在接到谈判请求的第135天至160天(均含本数)开始，谈判的任何一方均可以请求州委员会进行强制性仲裁。向州委员会提出仲裁请求的一方应当在提出请求时提供下列相关资料:未解决的争议;在这些争议中各方所处的地位;其他所讨论的或尚未解决的争议。同时，提出仲裁请求的一方应在向州委员会提供相关材料的同一天将上述材料的复印件送交其他相关各方。非请求方应在州委员会接到请求的25天内对对方的请求提出答复并提供其所希望获得的相关信息。在仲裁过程中，州委员会可以要求请求方和答复方提供为解决争议、做出决定所必需的信息。州委员会应当解决请求和答复中提出的每个争议，并应在市话电信交换运营商接到请求不超过9个月的时间内解决争议。当电信运营商发生互联争议时，可以提交FCC进行裁决，如对FCC的裁决结果不满意的，可以诉至法院。因此，联邦监管机构FCC、州内监管机构PUC以及司法机关对互联互通都有管辖权。“国会既不将全部权力授予FCC以制定电信政策，也不运用其权力修订基本电信法，许多机构因而得以进入电信管制过程。这种制度结构虽然在每个机构适于其决定的问题上提供了某种边界，但这种边界是模糊的，因而参与其中的机构可以对之做出不同解释。”[2]59

美国独特的法律诉讼文化，在互联互通领域有相当大的影响。美国的法律对互联争议的介入并非直接针对互联争议本身，而是通过对其管制机构FCC的司法管辖实现的。比如，美国最高法院曾经于2000年初作出裁定，认定FCC有权规定本地电话的价格(Local Phone Price)，从而彻底推翻了美国第八巡回上诉法院(the 8th Circuit Appeals Court)此前作出否决FCC关于互联互通的价格管制规则(the Interconnection Price Rules)。[3]465

在日本，互联争议的解决也是首先经过监管机构的裁决程序。按照日本2001年《电信事业法》的有关规定，互联双方就互联协议的签订发生争议时，可以提请日本总务省进行仲裁。总务省收到一方仲裁申请后，应通知另一方，并给予另一方在合理期间内作出书面陈述的机会。总务省作出仲裁后，应不迟延地通知对方。作出仲裁后，视同与当事方达成了协议。任何一方当事人如果对仲裁作出的互联费用等感到不满时，可以自获知仲裁结果之日起3个月内以另一方(或几方)为被告提出诉讼，要求增加或减少互联费用。[4]33－34与美国法律规定类似的是，日本法律也规定互联争议方只有对总务省的互联仲裁不服的，才可以向法院提起诉讼，其起诉的对象并非争议事项本身，而是监管机构的仲裁决定。

德国和新加坡关于互联争议的解决程序规定与美国和日本大致相同。但英国的法律规定却略有不同。根据英国2003年《通信法》的规定，英国通信管制局(OFCOM)也有权介入互联协议的争议解决过程。OFCOM鼓励谈判地位平等的企业通过平等协商的方式达成协议，或通过仲裁的方式解决互联争议。只有当谈判一方拥有主导地位而另一方没有，或者该互联协议涉及到多方利益的情况下，OFCOM 才会做出强制性裁决。[5]27－30但是，争议一方将争议提交OFCOM并不妨碍受影响一方将争议事项提起诉讼的权利。在英国的互联争议解决程序中，监管机构并非前置的必经裁决机构。尽管监管机构也有直接管辖权，但未剥夺争议方直接向法院起诉的权利。这是英国关于互联争议处理程序与美国、日本及其他欧洲国家所不同的地方。

(二)电信监管机构设置模式

互联争议司法管辖权的模式又与各国电信监管机构的模式设置密切相关。从某种意义上将，电信监管机构模式的设置将直接决定互联争议司法管辖权的模式。从现有的互联争议处理程序看，电信监管机构起到的作用往往是专属性的或者至少是优先的。这种电信监管机构优先处置的制度设计与各国是否设立独立的电信监管机构的电信监管体制密切相关。从世界上的电信监管体制看，大多数国家都设有专门的电信监管机构，有政监合一式的，也有政监分离式的，这也是WTO对各成员国的要求。

政监合一式是指国家成立专业的电信监管机构，该机构隶属于政府部门，是政府部门的组成部分，如我国的工业和信息化部。政监分离式是指国家成立独立的电信监管机构，该机构既独立于企业，也独立于政府，一切监管权力均来自法律的直接授权。最典型的就是美国模式。美国成立专门的联邦通信委员会(FCC)，负责整个国家的通信监管工作。FCC是法律授权的独立于政府的具有准司法性质的通信监管机构。这种模式的机构设置受到世界上众多发达国家的推崇。比如英国电信监管机构(OFCOM)便接近美国的FCC。另外，在全球电信私有化进程中建立的巴西、印度监管机构也采纳了FCC许多元素。

无论是政监合一还是政监分离，这些国家都设置了专门的电信监管机构，这样包括互联争议在内的电信纠纷就都有了专门的处置机构。且电信监管机构往往成为互联争议的优先管辖机构，电信监管机构的协调或裁决程序则成了互联争议的前置管辖程序。

当然，也有未设立专门的电信监管机构的国家，如新西兰，当出现互联争议时主要由各政府的相关部门，依据反托拉斯法(即反垄断法)或消费者保护法等法律体系履行监管职责。由于缺乏独立的电信监管机构，所以在这样的国家出现互联争议时便没有电信监管机构的前置监管程序。

(三)互联争议的两种司法管辖权模式

从以上对互联争议处理程序的制度分析可以总结出目前互联争议司法管辖权的两种基本模式，即直接司法管辖模式和电信监管机构的优先管辖模式。

直接司法管辖模式就是发生互联争议时，争议方有权直接向法院起诉。这种模式往往发生在未设有独立电信监管机构、对电信业采用司法管制的国家，新西兰便是其中的代表。这种模式下，没有设置专门的电信监管机构，而是将电信监管的职责分散在政府的相关部门中，通过反托拉斯法(即反垄断法)或消费者保护法等法律体系履行监管职责，从而直接将互联争议交给了法院。这种模式一般适合于人口不多、市场化程度比较发达的小国家。当然，在设有专门电信监管机构的英国，法院也拥有对互联争议的直接司法管辖权，同时也保留了电信监管机构的直接管辖权。法院和监管机构谁优先，法律并未直接规定，而是将选择权给予了争议方。

电信监管机构的优先管辖模式是指，当发生互联争议时，争议方必须首先将争议提交电信监管机构裁决，对其裁决不服的，方能向法院起诉。这种管辖模式的特点就是，对互联争议的解决给予了电信监管机构的优先裁决权，从而排除了法院的直接司法管辖权。采用这种制度设计的国家，往往设立了专门的电信监管机构。

从世界各国的电信业改革历程看，电信业是一个由长期处于垄断逐步发展到市场竞争的过程，客观上培育了电信监管机构对电信行业的垄断或者优先管制局面。因此，电信监管机构对互联争议的优先管辖模式是目前世界上比较通用的模式。

二、我国电信网互联争议的司法管辖权现状及其存在问题

(一)我国电信网互联争议的司法管辖权现状

介绍国际上互联争议司法管辖权的模式是为了能解决我国的实际问题。欲解决我国的实际问题，就必须首先分析我国互联争议的现状，并查找我国现状中存在的具体问题。我国法律对电信网互联争议司法管辖权是如何规定的呢?根据《中华人民共和国电信条例》(以下简称《电信条例》)第21条的规定，电信网间互联双方在互联互通中发生争议的，依照本条例第20条规定的程序和办法处理。《电信条例》第20条是关于网间互联争议的处理程序，核心内容就是互联双方发生争议的，应向电信监管机构申请协调解决，协调不成的，由电信监管机构组织电信专家组进行论证，并根据专家组的论证结果作出强制实现互联互通的行政决定。我国关于互联争议处理程序的法律规范中并未明确司法管辖权的问题，即未明确规定争议方是否具有直接起诉的权利。但从上述两个条文隐含的意思来看，似乎要求互联争议方将争议首先提交给电信监管机构解决。

但在我国的司法实践中，法院似乎不愿意受理互联争议。2000年7月13日，中国联合通信有限公司海南分公司和中国电信集团海南省电信公司就IP电话网接入的互联协议发生争议，前者以后者违反双方互联协议为由诉诸法院，一审法院以“人民法院不能直接受理原告提起的互联争议之诉，争议方也不能对电信网间互联纠纷提起民事诉讼而只能提起行政诉讼”为由，驳回了原告的诉讼请求。二审法院亦认为即使双方属于合同纠纷，按照《合同法》第123条的规定，双方的争议应按《电信条例》的规定提交电信管制机构解决，维持原判。[6]117－119

法院的判决从法理上是说不通的，有“葫芦僧判断葫芦案”的嫌疑。《合同法》第123条规定，“其他法律对合同另有规定的，依照其规定”。就算《电信条例》对互联协议有特殊规定，但作为行政法规的《电信条例》并不属于“法律”的范畴，故不符合《合同法》第123条“法律另有规定的”要求。事实上，只要双方的互联协议并未违反《电信条例》的强制性规定，合同未因违反《合同法》第52条而无效，那么，双方的互联协议理应属于民事纠纷范畴。况且，引用《合同法》进行判决的行为恰好证明了双方的互联协议受《合同法》的约束，理应属于法院管辖的范畴。当然，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第三项的规定，“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”即法律规定应由其他机关处理的争议，法院不应受理。虽然《电信条例》第20和21条规定了互联争议的特别处理程序，但其法律位阶属于行政法规而不是法律，因此，不符合《民事诉讼法》第111条不予受理的范围。

由此可见，目前我国法律并未排除法院对互联争议的直接管辖权。当然，如果将来《电信法》中亦对互联争议的处理设置了特殊处理程序的话，法院可以不予受理此类争议。然而，法院不愿受理互联争议在我国司法实践却是事实，其背后的原因值得我们深思。

(二)存在的问题

目前我国对互联争议司法管辖权的规定是模糊的，法院的做法是不予受理互联争议，直接放弃了对互联争议的司法管辖权。造成这种现状的原因主要有三个:

一是法律规定不明确。从现有的《电信条例》及相关的配套规章来看，法律虽规定发生互联争议时争议方应向电信监管机构申请协调解决，但并未明确这种协调解决申请是否为法定的前置程序。同时对争议方是否可以直接向法院起诉未作明确规定。

二是电信监管机构仍存在优先监管的趋势。我国电信业的改革也是从垄断逐步走向竞争。电信业的长期垄断局面同样造成了我国电信监管一直处于内部监管的局面，从而造就了电信监管机构的优先和垄断监管结果。虽然我国现在法律上已向外资开放，但从现有市场上基础电信企业国有资本仍唱独角戏的局面看，脱胎于这些国有企业的电信监管机构的优先或垄断监管局面短期内仍无法得到根本改变。

三是法院有意排除直接司法管辖。从前文所述案例来看，我国法院对于互联争议案件不愿直接管辖，除了电信监管机构的强势监管地位给其造成的压力外，更重要的是法院没有直接管辖的动力。一来我国法院特别是基层法院处理案件的任务繁重，显然不愿主动“揽活”，二来互联争议一般涉及到电信技术和业务问题，法院管辖起来会面临很多技术上的障碍，无疑大大增加了法院的畏难情绪，因此，可以说我国目前法院在法律并无明确规定的前提下对互联争议是主动排除了管辖权。

三、完善我国电信网互联争议司法管辖权的建议

如何将国际上的先进做法引入我国的法律制度是本文研究的重点。本文从三个方面提出完善我国互联争议司法管辖权的建议。

(一)要厘清行政管辖与司法管辖之间的关系

由美英等发达国家发展而来的电信监管机构优先处理互联争议的模式，皆因电信管制长期处于封闭垄断状态滋养出电信监管机构的监管特权，从而导致司法管辖权排在电信监管机构管辖权之后的局面。对于互联争议的处理，电信监管机构和司法机构之间的管辖并无孰优孰劣之分，二者都是处理纠纷的法定机构，且各自的处理程序和权限也不尽相同。因此，在对互联争议管辖方面，行政管辖和司法管辖应各司其职，不宜设置优先管辖。

从我国现有法律制度设计看，对互联争议的行政裁决权似乎也是专属性的。我国《电信条例》第二十条规定，互联争议任何一方可以向电信监管机构申请协调解决互联争议。监管机构应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则进行协调。协调不成的，邀请相关专家进行论证。监管机构将依据专家论证的结果强制实施互联互通。可见，按照我国现有法律规定，发生互联争议时，争议方须向行政监管机构寻求行政裁决，并未给予争议方向法院直接起诉的权利。当然，争议方对监管机构的裁决不满的，可以向法院起诉。但此时的诉讼对象是监管机构的裁决行为，属于行政诉讼的范畴。

因此，对于互联争议的纠纷处理，法律应该厘清行政管辖和司法管辖的关系，不能含糊。笔者以为，有必要修改我国《电信条例》的第二十条的规定，避免给人造成误解:互联争议只能向电信监管机构申请行政裁决。或者在将来的《电信法》中对此进行完善，明确电信监管机构对互联争议的处理仅是一种普通的行政管辖，不排除其直接法院起诉的权利。

(二)须完善相关立法，给予法院对互联争议的直接司法管辖权

电信监管机构长期垄断了对电信行业的管理，因此，对互联争议的管理，法律给予了监管机构的优先管制权。即使在美国这样竞争法律制度比较发达的国家，仍然是将互联争议的优先处置权交给了FCC，对FCC的裁决不满意的，才诉至法院。法律对互联争议设置了监管机构的前置处置程序，实际上是在维护主管机构的监管权威，也是处理特别法与普通法关系的一种必要选择。否则，一旦发生互联争议就直接向法院起诉的话，主管机构的处理职责实际上就被架空了。

这样的制度设计虽有其合理性，但从争议方来说，既然互联争议属于民事争议的范畴，法律就不应剥夺其诉诸法院的权利。一旦发生互联争议，是向行政机关提请仲裁或裁决，还是直接向法院起诉，理应由争议方自己决定。一旦剥夺争议方直接起诉的权利，实际上是增加了争议方解决问题的成本。虽然许多国家的法律规定对行政机关的裁决不满意的可以向法院起诉，但毕竟经过了一道行政裁决程序，对于争议方来说不但要付出额外的经济成本，还要负担更多的时间成本。而时间上的成本往往比较大，因为网间不通的话，对运营商的业务收入将造成直接的经济损失，时间拖的越长，损失越大。因此，对争议方来说，应该给予其自由选择权。如果其对行政机关的处理效率满意的话，就可以选择向行政机关申请裁决;如果其对行政机关的处理不信任，就应该可以直接向法院起诉，而无需等到行政机关裁决后再起诉。

因此，在将来的电信法中，应该规定:当发生互联争议时，争议方可以将争议提交电信监管机构进行裁决，对裁决不服的，可以就裁决结果向法院提起诉讼。同时，争议方也有权直接将互联争议提交法院进行司法裁判，而无须事先经过行政裁决。取消行政机构的前置裁决程序，将申请裁决或提起诉讼的选择权交给争议方。

(三)无论从司法实践还是现有法律理解法院均应受理电信网互联争议

法律的修订或完善毕竟需要经过漫长的论证过程及复杂的程序。制度设计也往往反复的论证。选择何种制度并无明确的优劣之分，还需实践的检验。新技术的发展可能催生新的法律制度的诞生。因此，法律制度的探讨和法律的制定永远都在追赶现实的脚步。在我国法律制度尚未完全完善的当下，如何做取舍，无疑具有迫切的现实意义。遍查现有的资料，很难找到因互联争议向法院提起诉讼的案例，即使有也会以法院不予受理告终。看来，欲将互联争议纳入直接的法院管辖范畴，在目前的法律环境下还有很长的路要走。但并不意味着我们的司法实践毫无作为。从前文所引的海南法院处理海南两家通信公司的互联争议案例看，虽然最后以不予受理告终，但起码已经让法院开始思考这个问题了。

笔者以为，法院大可不必对互联争议的案件有畏难情绪。尽管有技术上的困难及案件量大的现实压力，但这些不应成为法院远离电信网互联争议案件的理由。邀请技术专家论证完全可以解决互联争议案件技术上的问题。至于案件量大的问题是当前中国司法制度中的普遍问题。况且，从现有的《电信条例》关于互联争议特殊处理程序的规定，并不排除互联争议双方提起民事诉讼的权利。在电信基本法律尚未出台的现实状况中，我们可以理解法院对互联争议应该具有直接的司法管辖权。至少从现有法律规定看并未禁止这一点。从有利于纠纷的解决、更进一步保护争议方的合法权益出发，建议我国法院受理互联争议的起诉。这样做除了可以拓宽争议方的救济渠道外，还可以为法院积累审理此类案件的经验，为以后法律确权后审理互联争议案件打下基础。

[1]信息产业部电信管理局．电信网间互联管理[M]．北京:人民邮电出版社，1998．

[2]Gerald·W·Brock．Telecommunication Policy for the Information Age[M]．Cambride:Harvard University Press，1998．

[3]白永忠．电信业热点法律问题透析[M]．北京:法律出版社，2003．

[4]续俊旗．解析日本互联互通新规则[J]．世界电信，2003(9):33－34．

[5]程卓．非对称管制助推互联互通[J]．中国电信业，2007(5):27－30．

[6]娄耀雄．论我国电信运营商之间互联互通纠纷的司法管辖权[J]．法律科学，2005(4):117－119．