农村社会保障法律制度的改革研究——以河北省为视角

项贤国

(唐山师范学院历史文化与法学系,河北唐山 063000)

农村社会保障法律制度的改革研究
——以河北省为视角

项贤国

(唐山师范学院历史文化与法学系,河北唐山 063000)

河北省农村社会保障法制发展水平近些年有所提高,但仍存在诸多困境。构建城乡统筹社会保障法制已经具备良好的制度运行保障和法制环境,是推动城乡经济统筹发展的应然要求,也是社会公平和平等理念的现实需求。应从养老、医疗、最低生活、失地农民保障制度及社会救助制度等五个方面重塑完善的农村社会保障法律制度。

农村社会保障;困境;政府责任;资金供给

河北省现行农村社会保障法律制度是在国家法律框架下构建的,存在诸多发展障碍因素,政策性较强,随意性大,尚没有系统的法律制度作保障,本文试图以此为视野研究河北省农村社会保障法律制度的改革路径。

一、农村社会保障法律制度的发展困境

根据课题组实际考察可知,目前河北省农村社会保障发展水平有所提高,截至2010年末,河北省参加农村社会养老保险的人数为1 103.90万人,有201.75万名参保农民领取了养老金。164个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作,新型农村合作医疗参合率94.46%。[1]但立法比较分散,法律位阶较低,多以政策推行,缺乏有效的法律支撑,导致完整的农村社会保障法律制度体系尚未构建,这导致了河北省农村社会保障制度在发展中存在诸多困境。

1.城乡分割下的二元社会保障结构制约

河北省在构建社会保障制度过程中依然采取的是“城乡二元”发展模式,现行农村社会保障制度覆盖面窄,农民的社会保障诉求长期被忽视,依靠传统的土地和家庭保障其生存环境,随着土地保障功能的弱化,农民的生存面临诸多挑战,农民收入较低,这导致农村社会保障水平低,差别较大,区分缴费层次太多,社会保障待遇不高,不能很好地激发农民参加社会保障的积极性。这使得构建新型农村社会保障法律制度显得特别乏力。

2.农村社会保障构建中政府责任的模糊

农村社会保障制度的建立,需要政府、企业、社会和农村居民共同承担相应的责任。河北省虽然是一个经济大省,但经济发展不均衡,有的地方政府财政资金充分,在农村已建立较完善的社会保障法律制度,推行系统的农村社会保障法律制度相对较容易。而对于经济不发达地区,构建农村社会保障制度时缺乏充分的资金保证,政府财政补贴较少,人们参加社会保障制度的积极性不高,使城乡社会保障制度发展呈二元发展模式,这是河北省农村社会保障法律制度构建的主要障碍因素。

3.农村社会保障建设中法制环境的缺失

迄今为止,河北省整个社会保障制度的运行与改革,一直依赖政府的决策或指标来推动,没有完善的农村社会保障法律制度,而地方政府的随意性和主观性较强,缺乏有效的制约机制,导致农村社会保障的有效供给完全不能满足快速发展的农村社会需求。[2]农村社会保障制度主要以社会保险为核心,没有建立完善的社会救助和社会福利制度体系,社会保险主要由养老和合作医疗为重点构建,失业、工伤和生育保险则保障较弱,实施中主要依靠政策支撑,辅之以零散的地方性法规,这成为农村社会保障法律制度构建的瓶颈。

二、构建农村和城市统筹社会保障的正当性

1.构建城乡统筹社会保障法制是推动城乡经济统筹发展的必然要求

统筹城乡社会保障的实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体,纳入经济社会发展统一规划中去通盘考虑,笔者认为,统筹城乡社会保障能够打破城乡二元经济结构,实现“工业反哺农业,城市带动农村”,确保城乡统筹发展,是构建和谐社会的必然要求。反之,经济快速健康发展为构筑城乡统筹社会保障提供了充分的资金支持。

2.构建城乡统筹社会保障法制是社会公平和平等理念的现实需求

公平是现代社会保障法律制度的本质与核心,是城乡统筹社会保障制度的基本理念。[3]社会保障权是全体公民平等享受的一种法定权利,笔者认为,构建城乡统筹的社会保障法律制度,必须遵循普遍性规则,确立统筹兼顾的社会保险、社会福利和社会救助制度,使全体公民的社会保障权体现在整个制度设计中,在我国最终确立城市居民和农村居民享有相同的社会保障项目,所获得的社会保障待遇相近,实现社会保障制度的统筹与均衡发展。

3.构建城乡统筹社会保障法制已经具备良好的制度运行保障和法制环境

在社会保障制度的运行机制上,基层组织发挥着重要作用,社会保障中的家庭收入核定、张榜公示、组织评议等方面必须由基层组织负责。[4]河北省社会保障法律制度建设以基层群众自治组织为基础,以政府主导,确立了社会保障组织的工作网络,财政、民政、住房、教育、医疗、司法等政府部门各司其职,负责相应领域的社会保障工作。这为城乡统筹社会保障提供了较好的制度运行保障。

2010年10月全国人大常委会出台了《社会保险法》,首次以法律的形式规范了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险,改变了以前社会保障制度多是以法规、规章和政策来规范的局面,这是我国社会保障法律制度发展的重大突破。这为城乡统筹社会保障法律制度的构建提供了强有力的立法基础。

基于以上分析,欲改革现行农村社会保障法律制度,必须以统筹农村和城市社会保障制度发展为突破口,以城市社会保障发展带动农村社会保障制度建设。

三、农村社会保障法律制度的改革策略

1.农村社会保障具体制度上的改革路径

根据前文分析,改革现行农村社会保障法制,须先确立城乡统筹的社会保障法制,在此基础上,从养老、医疗、最低生活、失地农民保障制度及社会救助制度五个方面构建完善的农村社会保障法制。

养老保险制度与最低生活保障制度、失地农民保障制度存在密切联系,这三个制度应结合起来,在保障对象上避免重叠,参保对象只能享受一种保障。在保障方式上,养老保障注重“输血”,达到法定年龄后即可享受待遇。最低生活保障和失地农民保障注重“造血”,因而是临时性的获得保障。在保障标准上,养老保障重在养老,标准应高一些,而最低生活保障和失地农民保障重在解决临时生活困难,标准只要能够维持基本生活需要就可以了。在基金筹集上,养老保障由政府承担或政府与个人同时承担,前者享有基本待遇,后者享有稍高的待遇;最低生活保障和失地农民保障则由政府承担。

农村医疗保险制度主要是正在实施的新型农村合作医疗制度,新型农村合作医疗从试点至现在已经近十年,该制度在保障对象、方式、标准、基金筹集等方面相对比较成熟,只是在其发展的可持续性上应进一步改革,强化政府的责任,充分保障全体农村患者的合法权益。

社会救助制度方面,目前在很多农村地区尚没有建立救助站,农村社会救助法律几乎是空白,国家出台的有关社会救助规定主要针对城市。因此在农村应制定社会救助法律规范,系统建立社会救助制度,构建社会救助管理系统。还应当建立应急救助机制及建立和完善社会帮扶、捐助制度。政府应确立社会救助机构,建立政府领导、归口管理、部门协作、社会参与的社会救助工作管理体制,建设社会救助站,落实社会救助必需的资金,加快建设基层社会救助管理和服务网络,加强社会救助工作的监督管理,推进社会救助工作的健康发展。

2.确立农村社会保障法律制度的长效机制

改革现行农村社会保障法律制度,必须确立一个可持续的社会保障发展长效机制。现行农村社会保障法律制度在实施中,经常遇到参保人数不多、参保又退保等情形,保障对象只局限于眼前需要交费,而何时能享受保障待遇感觉很遥远,甚至有怀疑是否能享受保障待遇的,因此政府应加大宣传力度,严格要求办事人员按照法律规定办理保障事宜,使参保者知悉真实保障信息,参保者持有保障卡,使其放心参保。同时政府应在社会保障法律框架下,确保政策的延续性,不能朝令夕改。只有这样方能确立农村社会保障的长效机制,真正保障参保者的合法权益。

建立农村社会保障法律制度的长效机制,还应当统筹城乡社会保障制度,农村财政收入有限,农村社会成员收入水平不高,如果完全割裂开城市和农村,社会保障制度的发展将呈现强烈的不均衡,形成巨大的反差,将不利于农村社会保障制度的实施。关于统筹城乡社会保障制度的正当性上文已有分析,在此不再赘述。

3.强化政府在构建农村社会保障中的责任

政府是国家干预本国经济运行活动的基本法律主体,政府在构建新型农村社会保障制度中应承担相应责任。在制度体系架构上,政府应起主导作用,在国家社会保障法制发展的总体框架下,建立科学完善的统筹社会保障管理体制。在资金筹集上,政府应有所为,一方面利用纳税人的钱确保社会保障基本资金需求。另一方面,拓宽资金筹集渠道,提供优惠政策,吸引社会资金参与社会保障。同时,增强农村社会成员参加社会保障的积极性,这是当前农村社会保障建设中必须解决的问题。在制度实施上,改变现实中的自愿参保做法,对于农村社会保障中的养老、医疗、生育保障要强制参保,因为这是保障农村社会成员基本生存权的需要,如果保障对象不缴费,则由政府承担,只不过其享受的待遇要低于缴费的对象。在统筹城乡社会保障的发展上,政府应从宏观层面促进社会保障的均衡发展,权衡经济发达地区与落后地区的社会保障发展水平,确保社会保障制度的公平和正义。无论是从经济法角度,抑或行政法角度分析,政府在构建农村社会保障法律制度中都应承担重要的责任。

河北省现行农村社会保障法制是在国家法律框架下构建的,存在城乡发展不均、筹资机制不顺、责任分担不清等诸多问题。应在城乡统筹发展社会保障的视野下,结合河北经济发展水平、居民收入水平等因素改革现行的法律制度,应确立一个系统的农村社会保障法制体系,在此基础上,重塑政府在构建农村社会保障制度中的责任,探寻一条可持续的农村社会保障发展之路。

[1]河北省人力资源和社会保障局.2010年河北省人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http://www.he.lss.gov.cn/tztg/107839512.shtml.

[2]林晓兰.农村社会保障的制度建构及其实践策略[J].华东理工大学学报(社会科学版),2010,(6).

[3]梅哲.重庆市城乡统筹的社会保障体系研究[J].探索,2009,(2).

[4]葛荣霞,等.论新型农村社会保障体系的建立和完善[J].河北学刊,2011,(2).

Research on the Reform of Rural Social Security Legal System——From the Perspective of Hebei Province

XIANG Xianguo

(Department of History,Culture and Law,Tangshan Normal College,Tangshan,Hebei 063000,China)

In Hebei Province,the level of development of rural social security legal system has increased in recent years,but there are still many difficulties.Construction of urban and rural social security legal system already has a good system running security and legal environment,which is to respond to the requirements of promoting the coordinating development of urban and rural economy,also to satisfy the realistic demands of social equity and equality.The rural social security legal system should be remodeled on the five aspects of pension,health care,minimum living level,the security system of landless peasants and social assistance system.

rural social security;dilemma;the responsibility of the government;capital supply

D922.182

A

1008-469X(2012)01-0057-03

2011-12-02

2011年度河北省社会科学发展研究课题《河北省农村社会保障法律制度改革研究》(201103250)

项贤国(1981-),男,安徽合肥人,讲师,主要从事经济法、劳动和社会保障法研究。