公共危机管理中政府信息公开存在的问题与对策

刘 静

（西安医学院，710021）

公共危机是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的可能危及公共安全和正常秩序的危机事件，具有突发性、紧迫性、不确定性和危害性的特征，超出了政府和社会常态的管理能力，必须采取特殊的措施加以应对。公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解公共危机灾害的管理活动。近年来，我国公共危机事件频发。这些危机事件不仅对社会公共生活和秩序造成了重大冲击，而且直接影响到国家的政治稳定，如果处理不力，就会严重损害公民的利益和政府的公信力。面对频繁发生的公共危机，要提高应对危机的效率，降低危机造成的损失，快速高效的政府信息公开至关重要。

1 政府信息公开在公共危机管理中的作用

1.1 有利于控制危机事态的发展，克服公众恐慌心理

危机事件发生时，可能在短时间内大规模地影响公众利益，危害公众健康、生命和财产，使公众处于极度紧张和恐慌中，公众对信息的需求异常强烈。如果政府不及时做出反应，各种来自非正式传播渠道的谣言就会四处泛滥，尤其是在当前互联网迅速发展的背景下，谣言将会迅速蔓延，产生巨大的公众恐慌，造成社会动荡，并且很容易激化危机的发展，使其陷入不可控状态。政府应充分利用信息传播中的首因效应，在第一时间及时地发出警报，并准确、全面地向公众公开权威可信的危机信息，让公众全面、准确地了解危机事件的真相，掌握舆论主动权，防止谣言的传播，消除公众的恐慌情绪，把事态控制在有序的范围内，使政府能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减至最低。

1.2 有利于保障公民知情权

知情权是我国公民的一项基本政治权利，随着社会信息化的发展，知情权在公民权利体系中的地位日益突出。公共危机事件的不可预知性，使公众对事件的相关信息极度渴望，他们要了解真实、准确、权威的危机信息。在公共危机发生时，政府应及时公布相关的信息，让公众在第一时间能详细了解危机事件的原因和应对措施，保障公民的知情权。

1.3 有利于提高公共危机管理效率

在公共危机的应对阶段，政府依靠自己的强制力和公信力，担负着组织动员社会人员共同应对危机的责任，在危机管理中发挥主导作用，以控制、减轻突发事件的社会危害。在危机发生后，政府应及时、全面公开处理突发事件的进展和解决方案，政府信息公开有利于增加公众对政府行为的理解与配合，引导广大群众积极参与，使政府在突发事件管理过程中处于主动地位，提高政府公共危机的管理效率。

1.4 有利于塑造政府的良好形象，提升政府公信力

在公共危机出现时，政府能否采取强有力的措施，及时公开相关信息，有效组织和引导民众应对危机，直接影响着政府的形象。在危机发生时，作为主渠道信息的惟一发布者，政府应及时、准确、全面公开相关信息，让信息公开成为彰显政府形象和公民权利的重要载体，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导。这不仅有利于危机事件的解决，更有利于树立和维护高效、强力、有担当的政府的良好形象，让公众切身感受到政府信息的权威性、可信性，从而进一步增强政府的公信力。

1.5 有利于保障公民的监督权，防止政府紧急权力滥用

公共危机事件具有后果严重性以及可能危及公共利益的特征，所以政府在公共危机管理中可以行使较平时更多、更广泛和更具强制性的权力。这种权力的行使，有利于有效组织和运用社会资源，及时采取强有力的应急措施，尽快消除危险，度过危机。但是，这种权力也可能会对社会公众的基本人权、法治构成威胁。这就要求政府必须将其在从事管理或提供服务的过程中所制定、获取或者拥有的信息及时向公众公布，从而能有效地保障公民的监督权，约束政府权力，防止政府紧急权力被滥用。

1.6 有利于公共危机事件的预防

在公共危机发生的前兆阶段，政府要努力使危机事件消灭于萌芽状态，即有效地预防和充分地准备。政府在危机信息的搜集、掌握、分析以及制定有效预防措施方面具有无可比拟的资源优势。政府部门通过对危险征兆、风险因素等潜在威胁的科学分析与监测，及时、坦诚地向社会公布相关信息，发出警报，提醒社会公众及组织应当采取的正确行动，提高公众防范突发事件的风险意识。当危机事件发生时，公众个人良好的预防与处置措施是成功应对危机事件不可缺少的因素。

2 公共危机管理中政府信息公开存在的问题

2.1 相关法律制度不健全

我国还没有形成一套关于危机状态下信息公开的法律体系。对于危机信息的公开只是散见于《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《防震减灾法》、《发布地震预报的规定》等部门法规中，但这些法律只能适用于一种紧急状态，覆盖面单一，缺乏稳定性、强制力和可操作性，给政府部门保留了太多自由裁量的空间，许多地方甚至以此为借口拖延、拒绝、阻挠信息发布，给危机事件的有效管理造成了巨大阻力。此外，《政府信息公开条例》仅停留在法规的层面，还有待于上升到法律的高度。现有的政府信息公开领域的相关法律规定过于原则和笼统，可操作性不强，相关法律之间甚至存在冲突。

2.2 知情权意识薄弱，影响了政府信息公开

我国政府官员中有一部分人的民主法制观念淡薄，漠视公众的知情权，对于很多应该公开的政府信息不愿公开或刻意隐瞒，严重阻碍了政府信息公开。由于信息保密对掩盖管理过失和决策失误以及保留特权等有着强大的效果，在公共危机爆发的初期，多数官员担心公开信息会令危机的辐射范围扩大，一旦处理不慎，就有可能造成更大的社会恐慌和混乱。此外，由于种种原因，社会公众的知情权意识不强，没有认识到政府信息公开的意义，危机发生时，公众也常常意识不到向政府获取准确的相关信息，这些都影响了政府信息公开。

2.3 政府信源角色缺失

在公共危机管理中，政府是法律授权的唯一信息发布者，其地位是任何其他组织、团体无法取代的。因此，政府如何充分发挥其信源角色，对危机信息的公开具有至关重要的作用。政府只有在危机传播中充分发挥其信源角色，及时、准确、真实地公开危机信息，才能保证危机信息公开的畅通。但是，在危机事件中，总有些地方官员出于自身利益的考虑，将手中的信息作为特权，在危机传播中不作为，使权威信源缺失，导致谣言恶性蔓延，造成社会恐慌和动荡。可见，政府信源角色缺失是危机信息公开的根本障碍。

2.4 危机信息管理制度不完善

我国公共危机信息管理制度不完善，表现为信息相互割裂，不成系统。在进行宏观决策时，政府要对各个方面的信息进行分析和判断，由于各个方面的信息分别掌握在不同的部门，职能部门之间的信息分布不对称，信息集中在某些部门，各部门之间缺乏沟通协调机制，信息资源不能共享。由于信息缺乏共享，跨部门的信息流动极其困难，存在危机信息资源贫乏，收集不系统，信息采集不及时，时效性较差，危机信息管理专门人才缺乏，危机管理信息系统不完善等问题。这些严重影响到政府应对危机事件的决策效率和决策质量。另外，由于对政府信息的控制、拥有甚至成为权力和利益的体现，一些地方或部门的领导把对自己职权范围内的发言权视为自己权力的体现，通过封锁信息达到控制权力的目的。有的地方和部门政务公开不规范，随意性较大。

2.5 危机管理中政府信息沟通不畅

政府部门之间信息沟通不畅，主要表现为纵向信息不对称和横向信息不交互。从纵向上看，上级政府的信息主要来自于下级有关部门的报告，地方政府或部门出于种种目的，往往缓报、瞒报、漏报危机事件的相关信息，造成信息上下不对称，不利于危机事件应对主体全面掌握危机事件的相关情况，不利于危机事件的整体协调和应对;从横向上看，突发事件的应对需要不同部门、不同组织的协同努力，顺畅的横向信息沟通有助于政府将各种力量、资源整合起来，高效、快速地应对公共危机。然而不同部门之间、各地方政府之间信息不交互的现象普遍存在，严重影响了信息的横向沟通。信息的不交互、不畅通必然会降低危机事件的应对效率。

2.6 缺乏统一的危机信息发布管理机构

我国缺乏危机事件信息发布的常设管理机关，在公共危机发生时，国家常常根据危机事件的类别成立一个临时指挥部负责信息的发布。危机事件信息发布主体的多样化不仅导致对危机事件的预警关注不够，仅停留在应急处理阶段，而且也导致在危机事件管理中，由于部门之间权限不清、关系不顺，经常出现部门分割、职权交叉而相互推诿不发布信息，或按照自己的意志随意发布信息等情况，不利于统一的信息发布规范的建立，也不利于信息发布的权威性的树立。

2.7 缺乏足够的危机预警意识

目前，我国政府缺乏足够的危机预警意识。所谓预警信息，是指为防止突发事件发生或减小突发事件给人们造成的损害而发布的具有提示意义的信息。虽然突发事件本身具有发生的突然性的特点，但很多突发事件在发生之前是有一定征兆的。而有些灾害，是可以通过人为力量部分控制其灾害的破坏性。所以，政府应加强危机的预警意识，保证政府信息畅通，力求避免突发事件的发生，或是减小突发事件给人们带来的损害。

3 加强公共危机管理中政府信息公开的对策

3.1 完善政府信息公开法律体系

政府信息公开的健康有序发展需要完善相关法律制度作为保障。《政府信息公开条例》虽然可以满足实践对统一的政府信息公开立法的迫切需要，但它属于行政法规范畴，还没有上升到法律的地位。要真正做到政府信息公开，应尽快制定颁布《政府信息公开法》，使公民的知情权法制化、具体化，从而协调信息公开立法与其他法律之间的关系，减少法律适用中的矛盾冲突。

完善紧急状态下信息公开的相关法律。应抓紧制定统一的《紧急状态法》，通过这部法律来统一规范危机状态下的政府信息公开，保障公众在紧急状态下的各种权益，特别是把知情权作为立法目的。此外，我国还要补充和完善现有公共应急法制中关于信息公开的内容，明确在危机事件中信息公开的范围、信息公开的具体行使程序、公开信息的保障，以及对于不依法进行公开的部门和官员的责任追究、对于公民知情权遭到侵犯的司法救济等，以保证危机事件得到有效处理。

3.2 树立信息公开意识，增强公民知情权意识

随着社会信息化不断延伸，公众的知情权显得非常重要。要树立信息公开的意识，及时公布信息，让公众的知情权得到实现。树立信息公开的意识离不开提高全民的知情权意识，政府等主管部门要转变思想，不断地对社会大众进行宣传教育，通过网络、各种媒体和学校教育等方式，大力宣传知情权和信息公开制度，增强公众的知情权和信息公开意识。

3.3 发挥好政府信源角色

政府掌握的公共危机信息往往最多、最全面，因此，增强危机管理中信息的透明度，主要责任在政府。要强化政府的义务，促使政府及时、准确发布信息，发挥好政府的信源角色，为新闻媒体报道做好服务，提供方便。政府可以拓展自有信息渠道，完善由政府直接面对公众的信息系统的建设。充分利用网络等信息平台推进公共信息服务，规范政府在应对公共危机时的信息传播行为。随着政府职能的转变，更多的第三部门、非政府组织将参与到公共危机管理中。政府信息公开有利于政府在公共危机管理中调动多方面的力量，充分利用民间组织的资源，共同面对危机，解决危机。

3.4 建立完备的危机信息管理系统

政府能否迅速地对危机做出反应，并有效地控制和消除危机，建立完备、高效的危机信息管理体系至关重要。在危机管理系统中，除了要有常设管理机构负责危机信息的发布外，还要有一个覆盖全面、反应灵敏、检索方便、咨询及时的危机信息管理和咨询机构，对相关信息进行专门收集、统计和研究，及时为政府的决策提供信息咨询。信息管理机构在收集分析信息的同时，可以对事件处理过程进行监督，对处理结果进行评估，随时为人们提供各种危机的相关信息。该机构的建立和完善，不仅有助于加强人们对危机的研究、防范和救治，对危机后的恢复、评估，及时向决策机构提供有关预防、救治危机的政策咨询等也有重要的意义。此外，我国应借鉴国外的成功经验，建立由计算机网络、数据库、呼叫中心、地理信息系统、卫星定位系统、无线通讯指挥系统等组成的求助方便、指挥统一、救助及时的智能化紧急救助系统，用于公共危机事件的处理与救助。

3.5 拓宽政府信息公开渠道

公共危机发生时，社会和公众的心理承受能力比较脆弱，行为也容易产生偏激，更加依赖大众传播媒介，大众传播媒介对危机事件的新闻报道，在很大程度上能够影响突发事件的发展态势。发挥好媒体的舆论引导作用，才能使公众得到客观真实的信息，并确保信息畅通。大众媒体强烈的时效性和巨大的影响力，为政府信息的发布提供了广阔平台。政府要充分发挥拥有权威信息源的优势，通过媒体及时、准确发布信息，实事求是地对公众讲明事实真相。政府既不实行信息封锁，也不任由媒体进行议程设置，而是保证媒体在进行公正、客观报道的同时，对媒体施以恰当的引导。

媒体是信息传播的重要渠道，是政府信息覆盖范围最广、影响力最大的方式，政府信息公开利用多种传媒途径传播，信息散布的速度快，面积广。随着信息技术的不断发展，各级政府信息公开的公布载体不断延伸，主要有政府官网、广电媒体、报刊发行物等。在突发公共事件时期，为了保证最大范围公众的知情权，政府信息公开的方式要多渠道、多样化。随着网络通讯技术的发展，政府信息公开的媒介越来越广阔，时效性越来越强。

3.6 建立健全突发事件预警机制

突发事件预警，就是政府及其职能部门采用定量与定性相结合的方法，对突发事件的诱因及征兆进行事先的监测和评判，并由此发出危机警示的管理活动。突发事件的突发性往往使人们措手不及，应对不力。我国政府要增强预警意识，加强突发事件信息收集制度、突发事件信息的评估机制、突发事件预警信息发布制度。政府要对爆发危机的可能性做出准确的判断，有关部门应当依法定程序按照突发事件可能造成的危害向社会发出不同等级的预警，同时政府及其有关职能部门在预警期间，必须定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和评估结果，及时向社会公布避免、减轻危害的常识、建议、劝告等。在发布预警时应当采取多种方式，尽可能地扩大预警信息的传播范围，以动员全社会的力量，做好防灾避难工作。

3.7 完善政府绩效考核体系

把公共危机管理纳入政府绩效考核指标体系，考核地方政府的危机化解能力和危机处理能力。要完善危机后政府问责制，追究政府官员的失职行为，尽快恢复社会秩序。对于那些无法消除且已经发生的危机，地方政府要积极动员社会力量化解危机，通过建立新闻发布会、新闻通气会等制度，将危机处理的实时进展情况及时地向社会公布，正面解答公众的疑惑。危机结束后，由政府以外的第三方来组织媒体和公众对政府在危机处理过程中信息公开程度作出评价，对于危机中恶意隐瞒、歪曲信息的官员要依法严惩。

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