理性看待WTO规则下我国稀土贸易纠纷案

■ 蔡德林 辽宁对外经贸学院国际经济与贸易研究所

今年一月，WTO对中国限制9种工业原材料出口做出了违反WTO规则的终裁。日前，欧盟、美国及日本又以违反WTO规则为由，就中国限制稀土等原材料出口向WTO提起了诉讼。而就在前不久，WTO又在“轮胎特保案”中裁定中国败诉。面对这种不利局面，我们应当理性分析，积极应对，更多的从自身方面去寻找原因，总结经验，任何情绪化的做法是无济于事的。

一、案件背景回顾

稀土不是土，而是一组稀有金属的合称，包括15种镧系元素及2种与之密切相关的元素，总计17种元素。稀土之所以珍贵异常，不仅因为储量稀少、分离提纯和加工难度较大，更因为其广泛应用于国防、航天、电子、核工业、机械制造、新能源、新材料等领域，被称为“万能之土”或“工业黄金”等，是高科技领域不可或缺的原材料。

邓小平同志在1992年南巡时曾指出：“中东有石油，中国有稀土”。当时中国的稀土资源约占全世界已知储量的80%，其地位可与中东的石油相比。然而，由于我国稀土产业集中度低，监管不力，开采门槛低，同时又受深加工技术的限制，导致国内稀土无序开采，竞争性出口，从而丧失对稀土的定价权。在无序开采和大量出口的同时，国内环境遭到严重破坏，而作为未来高科技工业发展的重要原材料却严重流失。目前，中国稀土储量占全球的比重已经降到了36%，其他几个稀土储量多的国家是俄罗斯占19%，美国占13%，澳大利亚占5%，印度占3%；而形成鲜明对比的是，我国稀土的出口量却一直占90%以上，美国、俄罗斯、澳大利亚等国均不出口。美国在10年前就封存了国内最大的稀土矿——芒廷帕斯矿，转而每年从我国大量进口，加拿大、澳大利亚的许多稀土矿等也转入半停产状态；在1995-2005年的10年间，仅日韩两国囤积的稀土原料和半成品就足以供其使用20多年，这些稀土全都是从中国廉价进口的。

鉴于稀土资源储量严重下降、濒临耗竭的严峻形势，同时，考虑减少稀土生产过程中对生态环境的破坏性影响，自1998年开始，我国政府就已实施稀土产品出口配额许可证制度，并把稀土原料列入了加工贸易禁止类商品目录，2005年取消了稀土出口退税，2010年减少了稀土的出口配额，同时增加了稀土的出口关税。中国政府多次郑重表示，加强稀土开采、生产和贸易管理的指导思想是保护可用竭的自然资源和保护生态环境不再遭受严重破坏。

但对中国政府为保护环境采取的稀土出口管理政策，美国、欧盟和日本等WTO成员表示了不满，多次向中方提出交涉，要求中方改变这一政策，在与中国政府交涉未果的情况下，于今年的3月13日向WTO提出了申诉，希望WTO争端解决机制作出不利于中国的裁决，从而迫使中国政府改变上述政策。目前，美国、欧盟、日本起诉中国有关稀土贸易的政策进入到了一个新的阶段，由之前的协商进入法律诉讼程序。根据WTO规定，各国政府在请求WTO专家组解决争端前，有自行协商60天的期限。今年4月26日，欧美日就此事在日内瓦世贸组织总部试图通过与中国进行正式磋商来进行协商，但是“没有协商成功”。6月27日，美国、欧盟和日本要求世界贸易组织成立一个争端解决专家小组，以解决有关中国限制稀土出口的争端，就中国对稀土、钨、钼等原材料实施出口限制作出裁决。其结果我们拭目以待。

二、WTO裁决中国限制9种原材料出口违规对本案的影响

在稀土纠纷案之前的2009年，美国首先正式在WTO框架内向中国提出贸易争端请求，指责中国限制铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌共9种原材料出口，压低了中国国内的原材料价格，从而推高了国际市场原材料价格，进而为中国国内生产商在国际竞争中提供了不公平的优势。之后，欧盟、墨西哥也随之加入，共同提起诉讼。按照相关程序，中国与上述三方在2009年举行过两轮建设性磋商，但都没能够找到共同满意的解决方案，于是，WTO于2009年年底决定设立一个专家组，就美国、欧盟和墨西哥三方指控中国限制原材料出口一案进行调查。

在本案中，中国应诉的抗辩依据是援引GATT1994第20条“一般例外”。GATT1994第20条的核心是豁免成员方为保护人类生命健康以及可耗竭资源等目的而采取违反WTO规则的贸易限制措施，是WTO成员方可援引用以环境保护的重要例外条款。然而，中国的抗辩依据没有被WTO专家组采纳，于2011年7月5日做出初步裁定，中国限制上述原材料的出口关税和出口配额的措施不符合中国加入WTO的承诺和有关世贸规则。随后，中方向WTO争端解决机构提出上诉。今年的1月30日，WTO上诉机构最终裁决维持有关我国9种原材料出口不符合世界贸易组织规则的结论。

专家组认为，中国的出口关税与入世时的承诺不相符，原材料出口限额的设定也不符合WTO规则。根据中国的入世议定书的措辞，中国并不被允许援引1994年关贸总协定第20条的一般例外条款来使其不符合WTO规则的出口关税得以正当化，即使中国可以参照WTO规则中的某条例外条款，也未能满足这些例外条款的前提条件。因为中国不能提供证据证明这种出口管制是与国内原材料生产和消耗管制结合进行以达到保护资源的目的。

本案之所以被裁定中国限制9种原材料出口措施违反WTO规则，其原因主要有三：一是中国在2001年入世时做了承诺，除可以对列举的84种产品征收出口税外，不再对其他产品征收出口税，但在此案中涉及的9种原材料中，只有锰、锌和黄磷为可征收出口税的产品；二是中国以保护资源和环境为由，援引GATT1994第20条的一般例外条款未被专家组认可并采纳；三是中国采取的限制出口措施使国外同行业的企业处于劣势地位，而对本国则没有采取相应的限制措施，即违反了WTO的国民待遇原则。前二者可归结为因，后者是果。在WTO规则中，居于统治地位的是“非歧视原则”，即机会的平等和竞争的公平，包括最惠国待遇原则和国民待遇原则，这不仅是WTO的基本原则，也是市场经济国家的基本准则。本案被裁定违反WTO规则的最有力依据应当来自于此。

这一案件的裁决虽然不涉及稀土产品，但稀土案与这9种原材料出口案的情况基本相同。尽管WTO争端解决机构未实行“遵循先例”的原则，但实践中WTO已作出的裁决对专家组和上诉机构今后审理同类案件具有很大的借鉴意义，存在着成为“判例”的可能。因此，这次欧美国家“投石问路”的举动得到WTO的支持后，在下一轮稀土纠纷诉讼中已经占据了主动，对此，我们不能以自己的理解抱有任何乐观。

三、理性看待WTO规则下我国稀土贸易纠纷案

根据WTO的统计资料，中国自入世以来一直是世界遭受反倾销立案和实施反倾销措施案件数量最多的国家。金融危机发生后，美国总统奥巴马又对从中国进口的轮胎实施为期三年的限制性关税，后WTO又驳回了中国提出的美国对其销美轮胎征收反倾销惩罚性关税的申诉，最终裁定中国败诉。“轮胎特保案”的结果，使国内舆论界一片哗然，普遍认为中国入世以来遭遇WTO的“不公正”待遇。而这次WTO对我国限制9种工业原材料出口纠纷案做出不利裁决，以及欧盟、美国及日本又对中国限制稀土等原材料出口提起诉讼，又使这种遭遇“不公正”待遇的感觉进一步加深。一些媒体的推波助澜，使这种贸易纠纷情绪化不断加强，甚至对基本的国际贸易秩序和WTO的公正性产生质疑。

应该说，对国际贸易纠纷做出情绪化的反应是一种不理性的表现，这反映出我们在融入世界经济贸易体系过程中，对其游戏规则的理解、运用或面对贸易纠纷所作出的过激反映显得还不够成熟。这是因为：

第一，加入WTO完全是我国自主、自愿的选择，没有来自任何外部强制和压力。并且我国是在不完全具备条件的情况下（WTO要求其成员是市场经济体制）积极要求加入的。于是，这就产生了来自两个方面的义务：一是遵守WTO的一般性原则和规则及对贸易纠纷的裁决，包括对我们不利的裁决，甚至是“不公正”的裁决；二是遵守我们入世的承诺，即《中华人民共和国入世议定书》。由于我国不是以市场经济成员的身份加入的，因此在谈判中不得不做出一定的让步，接受一些所谓“不公正”的条款，而日后这些“不公正”的条款就成为WTO规则的一个组成部分，对我国具有约束力。可以说，这是我国加入WTO的应付代价，只是当时难以预料日后会有多么严重的后果。

第二，WTO的建立存在着巨大的制度成本，是各国长期博弈，摆脱“囚徒困境”的结果，来之不易。我国加入WTO后，可以直接享受WTO的成果，无需支付前期的制度成本。入世以来，我国货物贸易进出口规模从2001年的5098亿美元增长到2011年的近3万多亿美元，其中出口增长近5倍，进口增长了4.7倍，成为全球第一大出口国、第二大进口国和世界第二大经济体，实现了我国经济的腾飞。这一成就的取得，一方面反映了我国不失时机地加入WTO决策的果断和正确，另一方面则来自于加入WTO的红利和由此产生的“后发优势”。如果对比我国遭受的所谓“不公正”待遇，在巨大的“红利”面前，也许就算不得什么了，更何况公正或不公正不能以一方当事人的偏好和得失为标准。相反，如果我们总是把注意力放在所谓“不公正”待遇上，以自身的理解和利益得失去衡量WTO规则，就会变得狭隘、敏感、情绪化，甚至丧失理性。

第三，世界贸易组织与联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织有所不同，不存在被几个大国控制的可能。在WTO内部，成员之间一律平等，规则和程序公开透明，所有纠纷都局限于贸易领域，与一国的政治、军事、外交等没有直接的必然联系。争端解决机制具有较强的公正性和权威性，“反向协商一致”原则又可以确保裁决的通过和有效执行。试想，如果WTO缺乏起码的公正性和权威性，其成员必然会越来越少，可现实是越来越多，就连长期游离于这一体系之外的俄罗斯，经过不懈的努力也加入了这一行列。在这样的规则背景下，如果对某一贸易纠纷做出不适当的解读，把某国的政治、经济、文化、军事、外交，甚至意识形态等因素都与贸易纠纷联系在一起，不仅无助于问题的解决，还可能导致情绪化，产生误导，于事无补。即使这些因素客观上存在，但也只能是“动因”，不能成为“依据”。

不可否认的是，当今的国际秩序是以美国为首的西方国家主导的。而这一秩序的建立是从近代开始的。相反，我国却从近代开始走向衰落，遭到西方列强的侵略，强迫中国签订了一系列不平等条约，沦为半殖民地。中国古代悠久灿烂的文明及近代快速的衰落，与西方国家形成了强烈的反差。面对历史与现实，国人内心世界充满了复杂的矛盾。伴随着中国的崛起，这种矛盾并没有得到相应的化解。其原因主要在于中国的崛起无疑会挑战现有的国际秩序，这是以美国为首的西方国家所不能接受的，也是“中国威胁论”在国际上被大肆炒作的原因所在。因此，他们必然会对中国的崛起设置层层障碍，不仅在经贸领域通过T P P主导并整合亚太区域经济和贸易，稀释中国的区域影响力，在外交、军事等领域的积极介入，近年来也得到了充分的体现。近期周边一些国家有恃无恐地在岛屿和领海问题上联合起来与中国叫板，并与美国频繁举行联合军演，与美国插手亚洲事务，重返亚太的战略相配合，其目的明显是为了遏制中国。

强国心切，障碍重重，在中国崛起的过程中将会是一种“常态”，我们必须对此有清醒的认识和充分的心理准备。历史上的大国崛起，往往不存在意识形态上的对立，承认并充分利用现有国际秩序来发展壮大自己，而不是急于挑战或改变现有的国际秩序。当今的国际秩序存在着诸多的不公平和不合理，美国的单边主义，双重标准和霸权主义大行其道，美国实际上在充当着“世界政府”的角色。这样的现实将会在相当长的时期存在。这不仅是因为美国的综合实力在相当长的一段时间里难以被取代，还在于国际秩序的更替同国内制度的变迁一样，都存在着“路径依赖”的问题。在国际范围内组建合法的“世界政府”成为不现实的情况下，美国主导的国际秩序也许就是“次优”，因为不尽合理的秩序毕竟还是优于无秩序。同时我们也应当看到，秩序的维护是需要成本的，而这种成本的付出必然要从其主导的秩序中获取“红利”，认识这一点有利于理性面对我们崛起过程中所面临的种种困境，也有利于理解“韬光养晦”的深刻内涵。

在稀土贸易纠纷中，我国限制稀土出口的理由无疑是正当的。这就是我们中国稀土资源占全球总量36%，但却承担着全球90%以上的稀土供应。国内的无序开采导致竞争性低价出口，环境急剧恶化。而美国储有丰富稀土资源，却大量进口；日本则趁机大量囤积。从国内来看，我国限制稀土出口是无可指责的。但不要忘记，我们已经融入到了世界经济贸易体系之中，国内的任何政策措施都必须符合国际游戏规则。WTO在对我国限制9种工业原材料出口纠纷案中，之所以没有采纳中方的诉求，一是我们入世有承诺；二是我们采取的措施导致了国内外的价格歧视。WTO对我国限制9种工业原材料出口纠纷案的不利裁决带给我们的最大启示，不在于我们入世承诺的轻率或考虑不周，因为我们仓促入世没有经验；也不在于我们以资源和环境保护为由援引例外条款的理由不正当，因为WTO并不绝对禁止；而在于我们所采取的措施导致了国内外的不公平竞争，从而违反了WTO的基本原则。

我国矿产资源的开采，长期存在低安全保障、低资源税、低环境保护费、高矿难发生等一系列与国际不接轨的做法，使国内企业在资源价格上形成了明显的竞争优势，而国内的一些大企业在拿到配额之后，又可以高价出口获取巨额利润，其结果是利润流入了个别企业，污染留给了当地，危险留给了矿工，损失留给了国家。我们援引保护资源和环境的例外条款之所以没有被采纳，最主要的并不是因为我们的承诺，而是在于援引这一例外条款的同时，没有做到国内外的一视同仁。WTO要求成员方在采取贸易限制措施的同时，必须也对其国内该可用竭资源的生产或消费予以同样限制，即“此类措施与限制国内生产或消费一同实施”，不能在情况相同的国家之间造成不合理的歧视，或者是变相的贸易限制。而国内如此低的开采成本导致如此低的价格，无法产生限制生产和消费的作用。

有数据显示，2011年夏季，由于中国实行出口配额，全球稀土价格曾一度飙升，中国氧化钕（稀土中的一种元素）的平均出口价格为每千克321美元，比国内价格高了66%，比2010年同期的出口价格高了563%，之后随着中国以外地区产能的扩大，稀土价格才开始下滑。而在国内稀土开采分离的化学过程产生大量污染物，对环境造成极大破坏。在稀土资源丰富的江西省，2011年稀土主营收入329亿元，利润为64亿元，然而仅赣州一个地区因为稀土开采造成的环境污染，矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元以上。然而去年江西省全省出口稀土不到10亿美元(约合63亿元人民币)，即其出口利润很难弥补环境的损失。这一系列问题的产生，应当从国内的制度结构中去找，不能把矛头都指向国外，根子还在于我国市场化改革的严重滞后。

目前，我国市场化改革存在的最大问题，一是是权力对市场的过度介入而导致的官商勾结和垄断的形成，致使市场机制扭曲，公平竞争的环境遭到严重破坏；二是要素市场没有真正建立，资源价格与国际市场不接轨，导致价格竞争的不公平。而在国内所形成的商业习惯甚至潜规则下意识地就会应用到国际中去，认为以往WTO对我国的各项裁决，几乎都是基于违反公平竞争的原则。试想，如果国内某企业在不交租（不动产），少交税或费，享受低廉的原材料价格和优惠贷款等特殊政策条件下生产产品并出口，在国际贸易中是否算公平。因此，从长期发展来看，为减少贸易纠纷和WTO的不利裁决，在国内必须进一步深入推进市场化改革，尤其是要素市场的改革，让政府的职能回归，让企业真正走向市场，建立公平公正的竞争环境。

我国入世承诺的实质是进行“市场化改革”的承诺，最终实现与WTO的完全接轨，这是“本”，所附的期限和条件只不过是“标”。要真正融入国际市场并符合WTO的要求，还在于国内市场化改革的深化及成功与否。坐等2016年后“市场经济地位”的自然取得是幼稚的，经济的全球化必然要以市场化和法治化为基础建立国际秩序，中国在未来的发展中必须深入市场化改革，在规则上和观念上实现与国际真正接轨，否则会陷入无休止的贸易纠纷之中。

稀土贸易纠纷案虽已进入法律程序，根据国际纠纷的诉讼程序，一般国际贸易争端都需要2～3年时间才能有结果。对该案不论是观望、等待还是抱有乐观的期待都是不可取的，也是不负责任的。我们应当充分利用这段时间，在进一步深化改革的同时，整顿和调整稀土产业的政策，加强监管，提高行业集中度，从源头着手，征收高额的资源税和环境保护税，降低国内外的差价，避免稀土走私和低价流失，转而可以鼓励稀土生产企业在技术领域加大投入，提高对稀土的深加工能力和产品的技术含量，最终提高行业竞争力。即使我们在该案中败诉，也可以从容应对，实现了稀土产业的转型，虽败犹荣。