辽宁地方政府准公共产品多元供给的融资模式选择

张 霓

(辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036)

我国地方政府承担着大量地方性基础设施和公共服务等公共产品供给的责任，同时还要承担推动地方经济发展的重担。通过地方政府融资平台进行债务融资是现阶段我国地方政府解决建设与经营城市中资金难题的主要渠道。而融资平台资金来源80%以上是商业银行贷款，这种问题不解决，不仅加重了地方政府债务负担，而且还可能致使风险向银行集中，引起信贷危机。事实上，公共产品中有一部分是可以通过私人部门和其他组织来提供的，相应的民间资本、国外资本和其他社会组织的资本也可以成为公共产品融资渠道和来源。区分公共产品的类型、属性和特征，进行商业化和市场化融资，让更多的私人部门与社会组织参与公共产品供给，将成为辽宁各级地方政府未来融资的模式选择。

一、公共产品有效供给和地方政府职能转变

19世纪兴起和发展起来的西方公共产品理论，是新政治经济学的一项基本理论，它为政府职能及其行为定位提供了理论基础，也是选择公共产品和公共服务市场化、多元化融资模式的理论依据。公共产品的经典定义是萨缪尔森(1954)给出的。他认为，与私人产品相比，公共产品具有非竞争性和非排他性特点，每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。后来布坎南 (1965)进一步指出，萨缪尔森提出的公共产品是纯公共产品，而多数公共产品属于准公共产品，为此他提出了俱乐部产品，其特征是具有非竞争性，但是却具有排他性。公共产品理论研究的后来者对社会产品的分类也进一步明晰化为纯公共产品、准公共产品和私人产品。

纯公共产品一般具有规模经济的特征，消费上不存在“拥挤效应”，不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，任何人都可以无偿地利用它满足自身的需要。如城市环境保护、生态建设、防灾系统和基础教育等。私人产品消费中既具有竞争性又具有排他性，必须通过支付货币的形式来换取其所有权和消费权。纯公共产品和私人产品种类和数量很少，而大量的是介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品。

准公共产品是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，如教育、政府兴建的公园和拥挤的公路等。准公共产品表现为三种形态的中间性产品。第一种存在消费行为的非竞争性，但不存在消费资格的非排他性的“俱乐部产品”，它的使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方公共产品 (并不一定具有排他性)。第二种存在消费行为的竞争性，但不存在消费资格的非排他性的“可拥挤产品”，这类准公共产品是公共的或是可以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而出于私益，它在消费上却可能存在着竞争，产品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度使用”的问题。这类产品如地下水流域与水体资源、牧区、森林和灌溉渠道等。第三种消费行为上具有竞争性，但排他性不完全，在内部是共享的，对外是排他的，是集体利益的“可拥挤的俱乐部产品”或“可拥挤产品”。由于“消费拥挤点”的存在，往往必须通过付费才能消费，例如有线电视频道和高速公路等。

公共产品理论为合理界定地方政府和市场作用的领域提供了理论依据。通过对社会产品的类型以及该类型产品供给中投资项目的科学分类，可以厘清地方政府与市场职责，多样化地选择公共产品供给方式和供给主体。私人产品排他性和竞争性，要求消费这种产品就必须通过支付货币的形式来换取其所有权和消费权。因此，这种产品只能由私人部门提供，通过市场定价进行交换，市场调节机制对这些产品是有效的。由于“灯塔现象”的存在，即使纯公共产品由私人部门提供也是可能的。但是在市场经济的体制中，受“市场失灵”以及国家存在的意义等因素影响，纯公共产品不能依靠市场来提供，而由政府作为主体对某些涉及国计民生、国家安全和公民基本权利与利益的纯公共产品予以免费供给。

准公共产品具有整体的社会效益性以及消费的个人属性，使得其有可能不通过政府而由市场来提供。随着经济社会的发展和科学技术的进步，许多原本很难向每个消费者收费或收费很高的准公共产品在技术上变得可以排他，同时收费成本也大大降低，这就为私人部门进入地方公共产品的供给提供了技术上的准备。如有线电视、高速公路、机场、码头和桥梁等准公共产品在技术上完全可以交由私人部门来投资和经营。

实现公共产品传统的政府垄断供给方式向市场化、多元供给方式的转变，地方政府必须从根本上转变职能，开放投资领域，创造公平竟争的市场准入环境，建立支持民间投资的社会服务体系，让民间资本参与准公共产品的供给。凡能通过市场调节可以较好地解决供求问题的领域，地方政府可以放开由私人部门投资经营;凡能在政府监管下可由私人部门投资经营的领域，地方政府没有必要投资经营;政府投资后凡能以商业方式经营的，地方政府没有必要直接经营。由于私人资本追求的是利润最大化目标，如果所提供的准公共产品具备竞争性要求，那么利用市场资源配置和私人部门的经营与技术优势，竞争的结果将会更好地、更有效地完成准公共产品的供给［1］。对地方政府来说，私人部门介入准公共产品的供给，既可以打破垄断和行政屏障，消除地方经济发展的瓶颈，构造符合市场经济要求的地方公共产品供应体系，满足公平价值和效率价值，又可以弥补地方政府财力不足，解决地方基础基础设施和公共服务性项目的资金短缺，降低地方公共财政的支出规模，顺利实现政府职能。

二、辽宁地方政府公共产品过度供给所面临的问题与困境

改革开放以来，政府职能的转变使各级地方政府逐渐地从私人产品的提供领域中有效退出。但各级政府仍然是各种公共产品包括准公共产品的主要提供者。准公共产品的政府过度供给所面临的最大问题是资金短缺。为此，我国地方政府采用了土地批租、打捆贷款和城市建设投资公司等方式融通资金。20世纪90年代中期以来，为了突破资金瓶颈，地方政府绕开现行体制与法律的障碍，开始探索性地设立地方政府融资平台。通过财政拨款或注入土地和股权等资产，设立承担政府项目融资功能平台公司的方式，逐渐成为地方政府的融资主体。融资平台通过政策性和商业性银行贷款，发行企业债券等方式进行融资，支持基础设施、市政建设和公用事业等项目，进而完成地方政府提供公共产品和发展地方经济的职能。2011年6月国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174.9亿元，占GDP的27%。省市县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.3%，加上地方政府负有担保责任的或有债务率为70.5%。2011年6月中国人民银行《2010年中国区域金融运行报告》公布的地方政府融资平台贷款专项调查显示，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长25%以上。地方政府融资平台的急剧膨胀和无度发展，导致地方政府财政风险和金融风险大增。

辽宁各级地方政府也广泛设立了融资平台。据统计［2］截止2010年末，辽宁共有184家融资平台公司。各级政府通过平台融资，为地方基础设施建设筹集大量资金。特别是2008年全球金融危机爆发以后，为国家4万亿元投资计划配套，加大对基础设施的建设，为地方经济发展做出了重要贡献。由于地方政府融资和项目投入上没有区分纯公共产品和准公共产品，造成平台公司各类业务混淆、融资渠道混乱、债务性质不清和融资模式不规范。

第一，平台公司融资运行行政化。尽管在形式上地方政府通过平台公司进行市场化融资，但是事实上地方政府融资平台仍然是政企不分，行政化运作，政府承担无限责任的融资模式。因为投资平台是地方政府发起设立，通过财政性资金注入、划拨土地、股权、土地收益、国债、国有资产存量以及赋予特许经营权，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺等方式，包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，来实现政府融资的目的。截至2010年末，辽宁政府性债务余额3 921.6亿元 (不含大连市)，主要投向市政建设、交通运输和土地收储。其中，政府负有偿还责任的债务2 676.9亿元，占68.3%;政府负有担保责任的债务998.0亿元，占25.4%;其他相关债务246.7亿元，占6.3%［3］。政府事实上用信用和财力承担了平台公司的无限责任，承担了大量显性和隐性债务。平台融资只有企业融资之形，并无企业融资之实。

第二，平台公司融资业务混合化。地方政府融资平台并没对它所提供的纯公共产品和准公共产品加以区分，造成不同类项目的融资渠道混乱，债务性质不清。平台公司承担的很多都是公益性和非盈利项目，项目本身的收益率很低，难以通过自身运营产生的现金流来实现还本付息。地方政府及其授权的融资平台不得不把各种类型项目打捆处理，以便获得国家开发银行及国有商业银行的打捆贷款。为此融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押和项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。到2010年底，辽宁地方政府有偿还义务的贷款中，约40%以土地出让收益作为抵押。另外，还有相当大一部分项目事实上依赖土地出让收入和土地担保再融资来偿还债务。辽宁11个市本级、34个县 (区)政府负有偿还责任的债务2 108.9亿元中，有1 138.9亿元是承诺以土地出让收入为偿债来源，占54.0%［3］。这种做法形成了地方财政隐性赤字，透支了以后年度地方财力。

第三，平台公司融资渠道单一化。辽宁各级地方政府融资平台也采取了发行平台企业债券、项目融资等其它融资方式，但各级政府融资平台债务余额的80%以上来自国有商业银行与城市商业银行贷款。部分融资平台公司无法形成稳定的经营性收入和现金流，抵抗风险能力较弱。辽宁2008年以来，贷款超常规增长，其中2/3以上是中长期贷款，这类贷款大量集中于地方政府融资平台和房地产项目。2010年辽宁金融机构人民币中长期贷款占人民币各项贷款新增量的90.2%，高于全国12.6个百分点。截至2010年末，辽宁有83家融资平台资产总额中包含市政基础设施等不能变现的资产964.5亿元，占33.6%。175家有债务的融资平台公司中，120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息［3］。近年地方政府偿债高峰集中到来，各级政府偿付能力令人堪忧。

第四，平台公司融资管理非规范化。地方政府建立融资平台的层级也在逐步下移，省市县级都设立了自己的融资平台。融资平台公司设立条件不严格，其运行也缺乏有效约束。辽宁审计报告中指出，截至2010年末，辽宁184家融资平台公司中，有59家存在注册资本不实等问题，涉及违规资金440.8亿元。一些单位通过重复立项套取贷款，利用其他单位贷款等方式取得债务资金24.5亿元;未按规定用途使用贷款175.5亿元，擅自改变债券资金用途3.3亿元，导致风险隐患上升。

辽宁政府对各级地方政府债务审计发现的问题高度重视，从2011年7月份开始组织省有关部门和各市政府进行整改工作。各级政府进一步强化政府债务管理的基础性工作，建立政府债务管理制度和债务风险监控预警体系。对融资平台公司注册资本不实、违规取得和未按规定用途使用债务资金等问题进行认真的整改，目前已经取得了显著成果［4］。

三、辽宁地方政府准公共产品多元供给的融资模式选择

公共产品政府直接供给和过度供给的方式，让各级地方政府承担了越来越多的对经济活动的管理、干预和生产功能。政府规模越来越庞大，财政开支与日俱增，财政负担过重和无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题，使各地方政府依靠原有公共产品融资模式难以持续，选择更为有效的公共产品供给制度和多元化的融资模式成为必然。辽宁省各级地方政府应调整在公共产品投资领域的行为，把有限的政府直接投资能力集中用于私人部门无能力或不愿意进入的非营利性纯公共产品提供领域。基础设施建设和公共服务性准公共产品的供给，采取政府和市场共同分担的原则。通过制度创新和政策设计，促进政府部门和私人部门合资合作，多样化地选择公共产品供给主体，逐步实现地方政府准公共产品多元化供给的融资模式。

1.将地方政府融资平台规范为市场化的准公共产品供给主体

鉴于各地方政府融资平台存在的问题及其风险，2010年6月，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台进行清理、整顿和规范。根据国务院要求，辽宁各级地方政府进一步清理、整顿与规范平台公司。将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分，把政府融资平台真正打造成为市场运作主体。对只承担公益性项目融资任务，主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台予以取消;对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台，以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平台要规范运作，并严禁平台公司直接或变相以政府信用提供担保;对其它形式的政府融资平台公司，则要全部按照市场化要求，进行商业化运作，进而把地方政府融资平台定位于准公共产品供给主体，改造成商业化运作城市建设开发商和运营商。其对准公共产品领域的投资，可以按照市场化原则，进行包括商业银行贷款、企业债、中期票据和短期融资券等债务融资［5］。支持治理结构健全，资产质量好，经营效益稳定的平台公司，进行股份化改造，在证券市场上进行股权融资。

2.支持私人部门和民间资本进入准公共产品供给领域

准公共产品可以通过市场化和民营化的方式供给，就要放宽准入，对民间资本开放准公共产品生产领域。科学技术的发展也使准公共产品在解决了某些技术性问题后，给市场化生产与经营提供了可能。如城市污水治理、垃圾无害化处理、自来水、收费公路和桥梁、停车场、体育场馆等，完全可以利用市场机制引入民间资本。辽宁各级地方政府应遵循凡可以经营的准公共产品所需资金，应当最大限度的交给市场主体去筹措的原则，通过产权制度的创新，让私人部门获得准公共产品的所有权 (主要通过私人从政府手中购买准公共产品所有权来实现)，或是准公共产品经营权的私有化 (在准公共产品所有权依然归政府所有的前提下，由私人部门承担准公共产品生产的日常经营活动)。通过放松行政审批与市场管制，进一步消除制约民间资本的制度性障碍。根据辽宁经济发展特点，在准公共产品提供领域，要着重吸引民间投资进入教育卫生公共服务领域，公租房等政策性住房建设领域和高速公路、城市轨道交通、环境保护治理等基础设施建设领域。各类资本与政府共同承担风险，从而达到有效地控制建设成本以及提升城市基础设施建设效率的目的。

3.选择准公共产品多元化供给的融资方式和融资工具

辽宁地方政府应在借鉴国际经验的基础上，按照准公共产品资金规模大和投资周期长的融资特点，推广有利于实现准公共产品市场供给的项目融资方式。

(1)BOT(Build Operate Transfer)，即建设—经营—转让融资方式。它是政府特许投资者与政府有关部门签署特许经营权协议，在一定的时期内拥有和经营一些基础设施项目，偿还债务并收取一定的资金回报收益，特许期满后，项目无偿地转移给政府。政府保持对公共物品的终极所有权，并最终能够获得正常运行的资本设施的经营权的一种融资方式。在准公共产品中，诸如水资源系统中污水处理，交通系统中的地铁、轻轨以及收费高速公路等项目，所需要的建设资金数额较大，并且回收资金的期限也较长，但一旦建成将会带来比较稳定的经济收益，比较适宜采取BOT融资模式。“十二五”期间，辽宁面临建设一批交通、能源、水利和信息化等重大基础设施项目，可以选择地运用BOT方式，筹集民间资本和国外资本。

(2)TOT(Transfer Operate Transfer)，即移交—经营—移交融资方式。它是政府有关部门将建设好的公共工程项目移交给外商企业或私营企业进行一定期限的运营管理，该企业组织利用获取的经营权，在期限内获得收入，合约期满之后，再交回给所建部门或单位的一种融资方式。TOT方式很好地解决了政府如何在有限的财力情况下，通过合理配置城市基础设施资源，盘活城市基础设施资产存量，提高基础设施中经营性资产的使用效率问题。辽宁未来涉及准经营性的基础设施类型，如市区的跨江跨河大桥、过江过河隧道、公共交通、自来水、煤气和污水处理厂等大部分市政设施，都可以选取TOT项目融资方式。

(3)PPP(Public Private Partnerships)，即公共部门与私人企业合作融资方式。具体来说就是私人与政府之间在某一准经营性质的城市基础设施建设项目上建立合作关系，共同进行项目的融资和建设的一种融资方式。PPP融资模式主要适于交通、卫生、公共安全、教育和公共不动产等领域。目前，辽宁各级政府保障房投入资金压力较大。2011年投资350多亿元，完成保障性安居工程37.1万套。2012年将继续推进保障性安居工程建设。各级地方政府可以采用PPP方式，公共部门和私人部门共同参与保障房建设。民营企业为保障房建设提供技术支持和资金补充，政府部门提供包括准入制度、税收优惠、贷款担保和土地优先开发的支持政策，提高保障房的建设供给效率。

(4)ABS(Asset Backed Securitization)，即资产证券化融资方式，它指将缺乏流动性但能产生可预见现金流收入的资产汇集起来，通过结构重组和信用增级，将其转换成在金融市场可以出售和流通的证券，来筹集资金进行项目建设一种融资方式。辽宁已经具有利用这种融资方式的可行性，应在利用这种融资方式上做些尝试。凡是可预见未来收益和持续现金流量的基础设施如交通运输部门的铁路、公路、港口、机场、桥梁和隧道建设项目;能源部门的电力、煤气和天然气基础设施建设项目;公共事业部门的医疗卫生、供水、供电和电信网络等公共设施建设项目，都可利用ABS融资方式筹资。

4.发挥地方政府在推进准公共产品多元化供给中的支持作用

准公共产品由私人部门供给决不意味着要完全脱离政府，相反地方政府在公共产品的私人供给中发挥着至关重要的作用。第一，辽宁地方政府要营造各种所有制形式依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境，消除民间资本进入基础设施建设和公共服务领域各种隐性壁垒。有关部门应尽快清理、修订和完善各项不利于民间投资发展的政策法规。第二，发挥地方政府财政贴息和税率调整等特殊投资方式的有效功能，降低交易成本、资金成本、人力成本与社会成本，调动投资者的积极性与创造性，从而放大社会投资的效能［6］。第三，辽宁地方政府要对私人提供准公共产品可能出现负外部性问题进行规范。如对私人凭借某种公共产品特许经营权，提高收费价格，地方政府有责任对准公共产品的私人供给者进行必要制约，保护消费者的权益。第四，在私人部门提供准公共产品的过程中，地方政府有必要对消费者给予某种支助，为消费者提供信息，促使私人部门提高其所提供准公共产品的品质。

［1］金红磊，王守宽 .公共物品提供主体的多元化——兼谈政府职能的让渡与拓展［J］.浙江工商大学学报，2005，(6):56-60.

［2］杨燕英，刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析［J］.中央财经大学学报，2011，(1):12-15.

［3］辽宁省审计厅.关于2010年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告［N］.辽宁日报，2011-09-05(A04).

［4］辽宁省审计厅.辽宁省加强地方政府性债务审计整 改 成 效 显 著 ［BE/OL］.http://www.audit.gov.cn，2011-12-21.

［5］魏岚.发展地方政府融资平台对加快辽宁省基础设施建设的必要性研究［J］.对外经贸，2011，(12):77-79.

［6］杨涛.政府公共支出中的金融手段运用研究［J］.财政研究，2010，(8):77-80.