创新社会管理典型模式研究及对苏州的启示

程晓雯

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215000）

创新社会管理典型模式研究及对苏州的启示

程晓雯

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215000）

随着现代化的发展，社会结构异质化与多元化特征明显，社会矛盾复杂多样，创新社会管理愈加迫切。本文以社区建设与管理创新为切入点研究“南通模式”、“江汉模式”和“杭州模式”三种典型模式，总结出各自经验特色，由此启示苏州落实多中心治理模式，完善多时态治理机制，构建服务平台，激励并扶植社会复合主体参与合作治理，从事后应急管理延伸到事前风险评估、事中反馈纠偏，促进社会发展的良性互动和动态稳定。

社会管理创新；典型模式；多中心；多时态；治理

随着我国社会转型与结构性变迁，社会矛盾层出不穷，社会管理成为各界高度关注的热点问题，党和政府也在不断探索社会管理新模式。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2011年7月中共中央、国务院印发我国创新社会管理的首份正式文件《关于加强和创新社会管理的意见》。近三年来，各地就社会管理创新进行了大量的探索，并取得初步成效。本研究主要选取三种创新社会管理典型模式，即“南通模式”、“江汉模式”和“杭州模式”为研究对象，以社区建设与管理创新为切入点，通过研究其亮点与成功经验，从而总结对苏州创新社会管理、防范社会风险工作的启示。

一、创新社会管理典型模式及其特色

（一）“南通模式”：“一综多专、专业调处”的大调解机制

1.南通模式

2003年，南通率先建立了“党政领导、政法牵头、司法依托、各方参与”的社会矛盾纠纷大调解机制，并因其重大影响成为江苏省唯一入选全国社会管理创新试点的城市。南通以“一综多专、专业调处”的社会大调解体系为抓手，不断完善新型社区服务管理体系、现代社会防控体系等十大体系，形成了社会管理创新“南通模式”，目前已取得引人瞩目的成效。

2.南通模式的主要特色

第一，整合资源，整体联动，提升调解效能。南通立足于“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的目标，建立了党委领导、政法综治牵头、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能部门共同参与以及社会各方整体联动的大调解工作新格局［1］79，融定期排查矛盾纠纷“零报告”制度、听证对话制度、社会稳定风险评估体系和六级工作网络为一体，将司法调解、行政调解和人民调解有机结合，有效整合政法资源与社会资源，实行整体联动。

第二，重新定位、加强服务，完善社区管理。随着居民构成多元化、诉求多元化发展，南通重新定位社区功能，将其建成强化社会管理与服务的综合平台，完善社区服务中心，构建综合治理、外来人口管理、信息收集等“十位一体”的社区管理新格局。同时吸纳老党员、老政法等参与社区管理，建立健全“重点地区联治联建、矛盾纠纷联排联调、社区治安联管联防、民主法治创建、平安系列创建等工作机制”。［2］

第三，完善机制、注重发展，保持长效运行。南通完善了大调解的长效机制，如：由财政保障乡镇（街道）调处中心的工作经费，实行专款专用；建立奖惩机制和激励机制，表彰“十佳调处中心”和“十佳调解员”，发挥其示范作用；建立以目标责任制管理为主的考核及问责机制，把大调解列入社会综治考核评估体系。［1］80

第四，一综多专、专业调处，提高服务水平。南通成功创新，将作为综合性调处平台的县、乡调解中心和各种专业化调处机制有机结合，建立医患、拆迁、交通等诸多民生领域的专业调处机构，并配备专职调解员。同时构建专业调处机制，如医患纠纷调处中心建立了科学公正的事故鉴定机制、调处预防机制和纠纷理赔机制［3］53，并建立公调、诉调、检调三大对接新机制，积极培育人民调解工作室、诉前调解中心等附设调解机构，促进调处中心与公检法职能优势的互补，降低诉讼成本，促进社会和谐。

总之，南通大调解机制是比较成功的，虽然缺少中立第三方的“第二方纠纷解决机制”，在解决官民纠纷上成效甚微，仍需进一步向法制化、社会化和科学化发展，但其将大量矛盾化解在基层，减少了矛盾纠纷升级恶化的隐患。政府职能部门由被动“救火”变为主动“灭火”，从事后调解延伸到事前预防，促进了社会管理创新与社会和谐，有效防范了社会风险。因此，南通模式被看做解决社会矛盾多发困境的典型之一而被推崇。

（二）“江汉模式”：重在职能转变的公共管理社区化

1.江汉模式

中国公共管理社区化源起于2000年武汉江汉区的社区体制改革。第一次改革是推进政府社会职能社区化，由单位制向社区制转变，推进政府职能转变和管理重心下沉，但出现政府财政买岗、“八大员”增多等矛盾问题。2008年第二次改革推进政府社会职能协作化，着眼于整合资源，统筹推进街道和社区层面的基层社会管理与公共服务机制及居民自治机制。江汉区以社区为平台，建立和完善政府行政管理与居民自治良性互动的合作机制，形成了以政府主动转变职能为特点的“江汉模式”。

2.江汉模式的主要特色

第一，明确职能，构建基层服务平台。江汉区明确了区政府、街道办事处和各类社区组织的功能定位，建立“区政府决策、街道掌舵（管理）、社区居委会监督、服务站划桨”的体制［4］79。江汉区还设立街道社区服务中心和社区公共服务站，其下分设服务部和协管部，承接政府延伸到社区的公共服务和协管工作。

第二，整合资源，健全服务运行机制。江汉区在整合人力资源的基础上，建立了政府购买、社区服务中心运作、居委会协调监督的社区服务工作机制：一是健全人员管理机制，因事设岗、一岗多责、竞争上岗，实行绩效工资制；二是健全考评监督机制，完善工作目标量化考评机制和民意测评机制，实行月评议、半年考核和年度总评制度，并直接挂钩工资、奖金及留聘，调动工作积极性；三是健全经费保障机制，用财政落实社区工作用房及经费［5］，保障社区管理体制正常运行。

第三，加强领导，建立党建工作机制。江汉区着力构建城乡统筹、区域整合的党建工作新格局：一是创新区域整合型社区党组织领导体制，设立区域性“大党委”，在社区公共服务站单独建立党支部；二是建立党建协调协作机制，建立区域化党建工作协调委员会和社区党建工作联席会，深入推进共驻共建；三是创建党内民主议事机制，建立社区党代会制度并首创党员建议案制度，开展居民自治和民主监督。［5］42

第四，回归自治，强化社区主体地位。江汉区赋予社区居委会“人事建议、评议监督、事务协调、核实审定、经费把关”五大权利，适度分离其行政职能，使其回归社区自治功能；同时培育发展志愿者组织等民间组织，建立以党组织为领导、居委会为纽带、民间组织为基础的社区自治机制，促进居民自治组织化；此外还开展老城区物业自助服务，提升社区自助互助服务的专业化水平。［6］40

第五，促进互动，推行公共项目机制。江汉区采用项目制，由政府投资、社区居委会组织管理、社会组织申报和运作来扶持公共项目，项目选择以社区居民需求为导向，实行社会化运作，其主要程序是：社区居委会向社会组织征集选题-社区居民代表大会优选项目-居务公开-社区居委会确定年度项目并向政府申报—政府立项、筹资和监管。［7］

“江汉模式”首创了政府主导下社区自治的复合模式，虽然由于传统体制全能政府的路径依赖等影响，居委会自治功能难以完全归位，社区工作人员素质也有待提高，但其提高了公共服务效能和社区自治能力，形成了公共事务多中心治理等经验，使该区两次获评“全国社区建设示范城区”称号。

（三）“杭州模式”：“三位一体”的“以民主促民生”机制

1.杭州模式

杭州市在社会管理实践中，率先提出“以民主促民生”战略，在“四问四权”机制的基础上，以四界联动、开放互动为基本途径，培育社会复合主体，构建民主民生互动平台，形成党政、市民、媒体“三位一体”的民主民生共促和谐发展机制，推进政府在服务中管理。在互动中引导，把发展民主与改善民生相结合，通过民主参与的方式加强政府社会管理职能，在全国具有首创性和典型性，被誉为“杭州模式”。

2.杭州模式的主要特色

第一，首创开放式决策。杭州在政府常务会议“会前”通过公示、座谈会、听证会等方式征集民意；“会中”请人大代表、政协委员和网络甄选的市民代表出席会议发表意见，市民也可通过观看网上视频直播留言发帖来参与讨论，其意见将被吸纳到决策中；“会后”由有关部门24小时内及时回应。［8］146实现市民与社会组织的全程式参与、全方位监督，使决策更加民主公正，是民主政治建设中社会管理的重大创新。

第二，构建互动性平台。一是建立“杭网议事厅”和“草根质监站”。前者是国内首个党政和媒体联办的网络互动平台，兼顾议事与办事，定期汇总民意，向市政府或相关部门反映，市和区县（市）有关单位在网上设置对接窗口，并有专职人员限时回复、即时解决。后者是由利益相关的居民担任义务质监员，依法监督重大民生项目工程质量、文明施工等，及时向居民反馈情况。［9］33二是注重发挥媒体作用，杭州鼓励媒体全方位介入政府施政过程，在广播电台和电视频道及报纸上开设民生专栏、开通热线电话等，为民众直接参与政府决策搭建平台。三是构建了国内第一个街道（社区）民主民生互动平台——“湖滨晴雨工作室”，引导社区街道在反映民意、服务民生方面更好地发挥作用。杭州市政府还实行“红楼问计”，并首创社区“和事佬”调解机制，集民智来共建和谐社会。

第三，实行综合性考评。杭州自2000年在市直机关广泛开展评选“满意不满意单位”活动，将对通过问卷调查等途径得出的市民最关注的机关作风、贫困群体生活等“七难问题”的解决列为各个部门年度评估的基本项目。2005年，进一步将“满意不满意单位”评选（社会评价）与目标考核、领导考评相结合，对市直单位实行“三位一体”的综合考评，形成“评判-整改-再评判-再整改”的良性循环工作机制。

杭州模式以政府管理体制改革为把手，以相关机制与平台建设为根本，充分发挥社会管理复合主体的功能，用内部“三位一体”的核心体制统领外部“多中心”的治理结构，通过民主途径促进民生问题的解决，提高社会广泛参与的可操作性，把民生工作从事后应急补救转到事前沟通上，把矛盾真正解决在萌芽状态，实现政府与社会、公民之间的协同合作，促进社会的和谐稳定。

高校基层行政管理人员在长期的重复繁杂工作中容易产生身体疲惫，这样会使他们感觉犹如身处牢笼一般的封闭，短期内找不到倾诉的人，长此以往就失去了找人倾诉的欲望。

二、“三种模式”对苏州地区社会管理创新的启示

我国目前秩序导向的社会管理改革已经取得了一定成效，但离党的十七大报告中所说的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局要求还有很大差距，因此，进一步完善社会利益协调、沟通机制和民主决策机制等，对促进社会管理创新，防范社会风险，保持社会稳定很有必要。上述三种模式在社会管理创新实践中的成功经验对于苏州地区在创新社会管理、防范社会风险等方面有以下启示。

（一）明确职能定位，注意多中心治理

党委政府应抛弃根深蒂固的包办一切的传统做法，在社会管理中继续发挥主导作用，构建政府主导下的多中心治理的社会管理新模式。公共治理的目标是实现社会善治，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，善治表示国家与社会或者是政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”。［10］11十六字社会管理格局实质就是党政主导、社会协同、公民参与的多中心治理模式，当然各主体必须明确各自的职能定位：

1.党要发挥领导核心、统揽协调的作用，推进区域化党建，加强基层党组织建设，发挥党员模范带头作用，推行党内民主，协调各方利益，促进社会整合。

2.政府要在职能上弱化行政色彩，向公共服务倾斜，让渡部分行政业务给社会，在理念上从社会管理向公共治理转变，切实从人民的需求和根本利益出发，增加民生投入，推进公共服务法制化、社会化和科学化，为公共治理提供良好的制度环境和政策氛围；同时积极培育社会复合主体，进一步下放权力，创造诱致性的激励体制，建立和完善公民与社会组织有效参与的利益驱动机制，推进公共服务市场化和自助化。政府内部各层级、各部门之间也要明确职能边界，解决职能交叉带来的重复低效问题，提高执行力。

3.社会组织要充分发掘自治功能，提高自治能力，在政府引导下，以公共利益为价值取向，发挥基层社会自治组织尤其是社区的公益性，完善公共服务站、调处中心和社区居委会等自治组织，接手“划桨”类事务，协调群众利益，化解基层矛盾，反映群众诉求，提供公共服务，实现有效自治。

4.公民要树立政治参与意识，从依附型的“臣民”向参与型的“公民”转变，积极表达利益诉求，提高政治文化素质，增强政治责任感，实现有效参与；同时促进市场经济体制下自利的“经济人理性”向“公共理性”转变，营造宽容、和谐的社会氛围。

近年来，我国处于深刻转型中，社会利益结构分化，矛盾冲突复杂多变，进入高风险状态。因此社会管理必须从事后应急补救延伸到事前预防评估、事中反馈纠偏，在动态管理中充分运用社会风险的危机管理，以应急管理为切入口，推进到危机管理，最后上升到风险管理，完善多时态治理机制，谋求社会发展与稳定的动态平衡与良性互动模式，促进社会协调发展。

1.事前预防：建立风险评估机制

防重于治。社会风险管理的首要任务就是进行预防，政府需建立社会风险评估和危机预警机制，通过风险识别、风险分析与评估、风险处理、监控与风险沟通五个方面［11］37，及时向社会公众发布预警信息，建立多主体风险共担机制，尽量将风险控制在萌芽阶段，从而防止各种公共危机的发生和演化。“十二五”规划要求在重大政策决策和重大建设项目之前，普遍实行社会稳定风险评估，杭州的“开放式决策”就是政府风险管理的成功探索，在政府重大项目和政策决策前通过公示、座谈会、听证会等形式充分征集民意，整合群众意见吸纳于决策中，从源头上减少其实施过程中可能会造成的矛盾纠纷，将公民纳入决策的责任主体，分担和降低社会风险，有利于提高决策的可操作性和被接受程度，促进社会和谐稳定。

2.事中纠偏：构建服务互动平台

由于社会风险的不确定性和不完全可控性，预警总是不完备的，所以在社会管理过程中还要注重动态调整，进行危机管理。危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。［12］7“社会泄愤事件的发生，根本原因是人们对特定社会结构或状态不满，并且认为表达意见和寻求救济的合法途径被堵死，从而转向用行动发泄不满”。［13］164上述三种模式启示我们：政府应致力于构建民主互动平台，进一步推进政务公开，充分发挥网络与媒体的优势，保障民众利益表达渠道畅通，定期整合、反馈民意，并及时回应，实行民主决策，针对民众反映强烈的问题作出相应的整改纠偏。对于社会管理中的难点、困境也可与群众协商，取得谅解，加强公民、社会组织与政府的沟通和平等对话，通过践行民主来阻止矛盾升级恶化。

3.事后应急：保障法理人情均衡

公共危机就是风险社会的实践性后果，社会风险一旦变成公共危机，就应立即进入应急管理程序。政府应建立和完善应急管理制度，解决“体制性迟钝”问题，尽可能降低应急反应的时间成本和部门协同的成本，防止事态扩大，减轻其对社会系统的伤害。应急管理制度建设不仅要建立应急预案，还要在应急演练中不断修正应急预案。各级政府及相关部门应结合各地区的实际情况，确定不同层次、不同类型的应急预案。就本质而言，在“维稳”逻辑下的大调解机制就是缓和社会矛盾的一种应急性机制，强调以柔性手段补充诉讼法律等刚性手段的不足，将矛盾纠纷化解在基层；同时又疏导群众情绪，潜移默化地增强了群众的道德意识和法制观念，减少了群体性事件，极大地促进了社会和谐稳定。政府要以人民的利益和需求为导向，在实践中不断完善应急管理机制，同时扶持和培育人民调解员等“中立的第三方”来化解社会矛盾，促进社会自治。

4.长效机制：促进持续协调发展

为了保障社会管理创新体制的长效运行，政府仍需完善绩效评估体系、问责制、社会保障体系、利益协调与综合机制、人力资源管理机制、经费保障机制等配套的长效机制。为社会风险的危机管理提供全方位支持，兼顾管理与服务，兼顾行政效率与社会公平，把解决发展问题与改善民生有机结合，稳固执政根基，促进社会全方位发展。

现阶段的社会管理创新应由被动“维稳”转向主动“创稳”，由刚性稳定转向韧性稳定，各级政府需要对“稳定过敏症”进行“脱敏”和去政治化，还原并直面社会问题的本质，着眼民生，立足基层，构建社会管理服务新平台、新手段，完善多中心、多时态的社会管理和公共服务机制，促进党政主导与社会自治的有效结合，促进社会和谐稳定。

三、结论

南通、江汉和杭州三种社会管理创新典型模式都强调了政府职能的转变，弱化行政职能，强化社会公共服务职能，注重培育和扶持社会复合主体共同治理，构建社会服务新平台新机制，完善城市基层管理机制，发展民主、改善民生，促进社会和谐稳定，具有一定的共性。同时，在此基础上又各具特色，结合当地具体实际，形成多样的发展目标与制度设计，在创新社会管理、防范社会风险方面打出自己的品牌。因此，苏州地区在创新社会管理，防范社会风险方面，应学习各地成功经验，扬长避短，抽象出一般规律，避免一味的模仿复制，必须联系本地实际，发挥当地优势，在共性的基础上凸显个性，创建独具一格的“苏州模式”。

［1］陈斌.构建和谐社会的成功探索——南通市建立社会矛盾纠纷大调解机制的实践与思考［J］.唯实，2007（1）.

［2］社会管理创新助南通进入“后大调解”时代［J］.领导决策信息，2011（10）：20-21.

［3］易杳.南通大调解（上）［J］.今日中国论坛，2011（4）.

［4］陈新祥，徐昌洪，杨莉.整合服务资源创新管理体制——关于武汉市江汉区社区管理体制改革的调研报告［J］.学习月刊，2010（4）.

［5］徐昌洪，杨莉.三轮改革创新孕育成熟的“江汉模式”［J］.社区，2010（22）：42-43.

［6］张舒婷.浅析中国公共管理社区化的发展和问题——以“江汉模式”为例［J］.达州新论，2011（3）.

［7］卢爱国，陈伟东.“江汉模式”新一轮改革：破解基层社会管理的体制瓶颈［J］.领导科学，2012（9）：14-15.

［8］王侃.民主与民生关系的政治学分析——基于杭州市城市民主管理模式的实证研究［J］.浙江社会科学，2011 （2）.

［9］陈娟.“民主服务民生”机制的模式创新与路径选择——基于杭州市的实践分析［J］.行政与法，2011年（7）.

［10］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［11］张小明.论公共危机事前风险管理与评估［J］.北京科技大学学报，2007（1）.

［12］张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择［J］.中国行政管理，2003（7）.

［13］于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题［M］.北京：人民出版社，2010.

A Study of Typical Modes of Social Management Innovation and Their Revelations to Suzhou

CHENG Xiao-wen

（School of Politics and Public Management,Soochow University,Suzhou 215000,China）

Along with the development of modernization，social structure has become heterogeneous and diverse obviously,social contradictions are complex and diverse.It is increasingly urgent to innovate social management.The paper takes community construction and management innovation as the entry point to research the“Nantong mode”, “Jianghan mode”and“Hangzhou mode”.According to their successful experience，Suzhou should implement the polycentric governance mode and perfect the multi-temporal governance mechanism by building more service platforms，stimulating and supporting social composite subjects to participate in the cooperation governance not only to perfect the emergency management mechanism,but also to establish the pre-risk assessment mechanism and the feedback correction mechanism so that positive interaction and dynamic stability of the social development can be promoted throughout the process.

social management innovation;typical mode,polycentric;multi-temporal;governance

C936

A

1008-2794（2012）07-0033-05

（责任编辑：曹阳）

2012-08-21

程晓雯（1989—），女，江苏滨海人，苏州大学政治与公共管理学院硕士生，主要研究方向为当代中国政治与政府。