政府投资项目内部控制机制缺陷及其构建

黄 艳 朱颐和 赵立华

一、政府投资项目内部控制机制的现实动因与背景

伴随着我国经济的发展进程，近年来中国政府对国家建设投资的力度不断加大，但是由于我国社会主义市场经济体制的不健全，各项法律制度的不完善，目前政府投资项目的管理体制和运行机制仍存在很多缺陷，政府对其投资项目的管理更直接和具体，日益暴露了政府投资项目内部控制的缺陷，导致社会上存在着投资失误、腐败、监管效率低、投资效益差等一系列现象。为了确保投资项目资金的使用效率、资产的安全完整，保证工程质量，实现政府投资项目的顺利完成，发挥其社会公益性的作用，因此建立健全政府投资项目内部控制机制体制具有重要的意义。

按照美国COSO报告，内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督五大要素，从政府投资项目的管理实践中我们可以看出，内部控制机制与政府投资项目的设计决策、建设实施、监督管理、责任追究等过程有着紧密的联系和融合。内部控制制度与体系是存在于政府投资项目的投资、建设、运营及交付使用的整个过程中的一套用来进行自我规范和自我约束的内生机制。其建立和完善的程度，设计的合理性和实施的有效性都直接关系到政府投资项目目标的实现程度，对政府投资项目的计划、组织、执行、监督和改进等各个环节有着越来越重要的影响和作用。

2011年各级政府加大对科技、教育、文化、卫生、体育事业的投入，全国财政支出2.82万亿元，中央财政“三农”支出超过1万亿元，从中我们可以看出政府投资项目已经存在于每个公民生活的方方面面，对社会的发展意义重大，其内部控制机制体制的建立与执行情况、风险管理质量的高低都影响到社会每个公民的利益。因此，做好政府投资项目内部控制，逐步解决其中的缺陷和问题，使内部控制机制体制融合于项目的基本活动之中，全面的应用于各个环节、各个层级、各个部门，无疑是一项严峻的考验。

二、我国政府投资项目内部控制存在的缺陷

政府投资项目内部控制贯穿于政府投资项目的决策、建设、监管、追责的全过程，涉及发展改革委员会、财政、审计、建设、监察等多部门。本文结合内部控制五要素，分析目前政府投资项目内部控制存在的缺陷。

（一）政府投资项目内部控制环境不佳

控制环境是内部控制五大要素的基础，它包括组织架构、权利与责任的分配等。良好的内部控制环境可以保证政府投资项目内部控制的有效执行。由于政府投资项目涉及部门较多，组织架构不合理，导致各部门职权不明，责任落实不到位。因此，如何分配发改委、财政、审计、建设、监察等各部门的权利与责任，是目前政府投资项目内部控制发展的瓶颈。

（二）政府投资项目决策风险评估薄弱

风险评估是确认和分析目标实现过程中的相关风险，找到影响目标实现的因素和事项，判断其发生的概率，并制定对应的风险策略。目前我国的政府投资项目决策风险评估薄弱，存在着先决策、后调研的情况，咨询评估缺乏独立性和实事求是的态度，可行性研究也流于形式，导致投资项目立项缺乏科学论证，投资方向不合理，一些政府投资项目甚至不尊重规划，“长官意志”色彩浓烈，个别领导说了算。比如山东省泰安市原市委书记胡建学听某位“大师”说自己命中有当更大官的命，只是还缺一座“桥”之后，颇费苦心地让一条国道改线，强行越过一个水库以修建出一座大桥。此外，有些政府为了追求政绩，实现政治利益最大化，大肆举债，造成重大的政府债务风险。

（三）政府投资项目内部控制活动混乱，执行力薄弱

控制活动贯穿于政府投资项目的全过程，是保障政府投资项目顺利执行的一系列管理活动。政府投资项目内部控制活动中，招投标活动不规范尤为突出，存在招标代理机构不遵守招标程序规定，擅自改变中标结果的现象，有些项目还涉嫌幕后交易。比如原湖南省交通运输厅党组书记、副厅长陈明宪在高速公路工程招投标时，提前帮助商人打招呼获取项目标的。而执行力薄弱，主要表现在内部控制流于形式，缺乏合理的内部控制评价体系，存在重建设轻管理的现象，导致有章不循、执行不力，影响了内部控制效果的发挥。

（四）政府投资项目内部监管部门不独立，缺乏信息沟通交流

在政府投资项目决策、审批和监管三个环节中，发改委、财政、审计、建设、监察等多部门从不同的角度对政府投资项目进行监管，存在职权交叉现象，在政府投资项目实施的全过程中，由于各部门信息沟通交流不及时，导致项目缺乏全过程、全方位统一、严密的监管。在项目实施过程中，一旦出现问题，各部门相互推诿，责任主体难以确认。

三、完善我国政府投资项目内部控制的对策

（一）优化政府投资项目控制环境，明确各部门职责

政府投资项目内部控制运行于控制环境之中，建立和维持一种积极的控制环境对政府投资项目内部控制意义重大。针对政府投资项目组织架构不合理，各部门职权不明，我们应加强对各部门的学习教育，使其明确监督管理职责，依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督，建立政府投资制衡机制。比如：发展改革委员会主管部门主要从项目立项、审批、概算调整等方面对项目进行监管，避免项目立项缺乏科学论断、可行性研究流于形式。财政部门主要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面对项目进行监管，避免决算超预算、投资超计划以及贪污浪费，保障政府投资项目资金的公开、透明、和规范。审计部门主要从项目管理程序、设计方案以及建设内容、建设标准的遵守等方面进行监管，避免造成质量低劣、浪费严重。建设部门主要从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面进行监管，保障工程质量安全，保证政府投资项目按期完成。监察部门主要从国家法律法规的执行情况、项目招投标等方面进行监管，避免存在违规越权干预以及项目招投标不合理不规范的现象。

（二）完善政府投资项目的决策机制，提高风险防范意识

对政府投资项目决策机制的规范是提高政府投资项目内部控制的源头。为了避免决策的盲目性，提高我国政府投资项目决策的科学性和可行性，在政府投资项目决策前，我们应该聘请符合资格要求且信誉良好的咨询评估机构，从技术、经济、社会和环境方面对项目建设的必要性、可行性、建设规模以及初步设计概算等加以全面、系统地分析和评价。

为了减少决策失误，防止滥用权力和贪污腐败，我们应建立健全决策规则，规范决策程序，强化决策责任。以科学决策、依法决策、民主决策为基准，建立和完善专家咨询、集体决策和人民群众参与相结合的决策制度，全面推行政府投资项目公示和听证制度，增加投资决策的透明度，提高决策的民主化水平。

对社会发展有利、能优化资源配置、以及便于生态环境保护等的重大建设项目，要积极广泛地同人民群众交流，充分的协调影响项目建设各个方面的因素，并做好各项协商工作；对专业和技术要求较高的重大建设项目，决策确立前，应当进行专家咨询、技术考证以及决策可行性评估；对同人民利益息息相关、社会影响重大的事宜，要积极公示和听证，带动人民群众积极参与并决策。另外，为了保证政府投资项目更好的建设完成、发挥公益性作用，在项目建设过程中对项目进行评价，便于决策失误及时改正，避免造成重大的损失和浪费。

（三）建立绩效考核制度，提高政府投资项目内部控制执行力

内部控制执行力能够保证政府投资项目内部控制制度的实施，其水平的高低，直接关系到政府投资项目工程的质量和安全，关系着政府投资项目社会效益性的发挥。为了提高政府投资项目内部控制的执行水平，应将政府投资项目内部控制执行情况纳入政府投资绩效考核中，对政府及相关部门实行投资项目后评价与绩效考核相关联，对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统的评价。最后，将评价结果纳入各部门工作质量考核的范围内，激励各部门工作人员将政府投资项目内部控制落到实处。

在政府投资项目内部控制活动中，严格执行招投标制度，加强招投标信用体系、代理机构和评标专家管理等制度的建设，通过公平合理的招投标，优选出最佳的工程造价和设计方案，减少人为因素对招投标工作的影响。

（四）加强各部门沟通交流，完善政府投资项目的监管体系

建立和完善政府投资项目监督管理体系，是加强我国政府投资项目内部控制的重要举措，是我国投资体制改革的重要内容，它不仅能够提高政府投资项目的效益，而且可以从源头上预防和治理腐败。政府投资项目应按照“投资、建设、管理、使用”分开，专业化管理的原则，建立责权分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制。

综合运用法律、舆论、行政和社会等方式对政府投资项目事前、事中、事后进行全方位统一、严密的监管。为了克服发改委、财政、审计、建设、监察等部门在监管过程中出现的职权不明、多头监管的现象，政府应努力协调各部门之间的关系，加强各部门间的沟通交流，使各部门相互支持配合，对政府投资项目全过程进行定期和不定期的监督检查，共同做好政府投资项目的监督管理工作，切实发挥政府投资在推动经济社会发展中的重要作用。

（五）明确责任主体，建立政府投资项目责任追究制度

为了确保政府投资项目的质量及安全，强化各部门对政府投资项目内部控制重要性的认识，提高其责任意识和风险防范意识，应制定政府投资项目责任追究办法，不断强化基本建设的各项责任制度，加强责任主体、责任认定、责任大小、责任追究等方面制度的完善，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。从立项、申报、审批、决策、设计、施工、监管等各环节明确相关部门的责任，确保各个环节责任人都能落实到位，对相应的政府投资项目的科学合理性、可行性以及工程质量负责，建立各部门相互制约的责任追究制度，一旦政府投资项目出现失误或者失败，评价不合格，都要追究其责任。

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