小型农田水利建设财政支持的长效机制研究

何平均 李明贤

小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，是提高农业综合生产能力的重要前提条件，是实现国家粮食安全的重要基础保障。近年来，我国自然灾害频繁交替发生，且呈不断加剧之势。据统计，自然灾害中以水灾害为主，占72%，自然灾害中旱灾损失约占全部损失的48%，洪涝灾害占24%。2010年西南5省区发生的特大旱灾和30个省区市遭受不同程度的洪涝灾害导致直接经济损失4000多亿元，2011年华北地区干旱以及长江中下游地区大旱，对农业生产、农民生活造成了很大的影响。

农田水利设施薄弱是导致旱涝灾害频繁发生的重要原因，是农业稳定发展和国家粮食安全的最大障碍。小型农田水利设施作为连接大中型农田水利设施与农田的纽带和关键环节，尽管近年来各级政府加大了重视和投资力度，但由于政府职能定位模糊、中央财政投入不足、基层财政乏力、激励机制不完善等原因，财政支持的长效机制还未建立起来。

一、公共财政视角下小型农田水利建设的政府职能定位

农业是弱势产业，也是关系国计民生的基础产业。随着农业多功能性的发展，其生态效益和社会效益越发明显。小型农田水利设施作为保障农业综合生产能力的前提条件和实现农业用水高效利用、缓解地区水资源供需矛盾的重要基础设施，对于防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全、国家安全具有重要意义，公益性强，正外部性明显。当小型农田水利投入的边际私人收益小于边际社会收益时，追求利润最大化的农业生产者或其他私人投资者就会减少投资或者退出，导致市场失灵。随着我国经济社会的快速发展，粮食问题、生态环境问题、水资源问题将越来越突出，因此，为实现社会资源的优化配置和社会福利最大化，需要财政介入，加大对小型农田水利设施的投入和支持，引导社会资源流向小型农田水利，满足社会发展的需求。

此外，根据萨缪尔森关于公共产品的定义，小型农田水利设施具有准公共产品的特征。一方面，具有消费的非竞争性，受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益的减少。同时，具有受益的非排他性，尽管在一定区域内为某些特定的农民服务，但它的效益并不仅仅是增加特定农户的经济收入，还具有广泛的社会效益，如提高农业综合生产能力、防灾减灾、保障国家粮食安全、满足社会生存与发展的公共需求等，很难把其他农户或公民排除在外，存在搭便车现象。若单靠市场调节，会出现供给不足，导致水利短缺，影响农业生产和粮食丰收。据测算，水利对粮食增产的贡献率为44%左右，其中小型农田水利设施为37%，可见小型农田水利在粮食安全中发挥重要作用。政府作为公共产品的提供者，客观上要求政府在小型农田水利投资中发挥主体作用。

总的来说，基于小型农田水利设施的准公共产品属性，公益性强，正外部性明显的特征，各级政府应合理界定事权与财权，整合资金，促进小型农田水利协调发展。中央政府的主要职责是统一领导和组织全国小型农田水利的建设和管理工作以及对一些外溢性大的农村、江河、湖泊的治理；省级和市级政府的主要职责是做好中央财政重点支持区域农田水利建设示范，特别是采取措施扶持边远、贫困地区和少数民族地方开展小型农田水利建设。县级政府作为小型农田水利建设的责任主体，主要负责小型农田水利工程的建设和管理工作。乡镇政府作为基层行政部门，由于缺乏财权，主要职责是负责小型农田水利建设的组织和管理，协调农户、农村社区、乡镇水利站、农民用水合作组织的关系。

二、公共财政缺位：小型农田水利建设薄弱的根源

（一）中央财政支农资金支持乏力，水利基建投入比重下降，小型农田水利建设被忽视

改革开放后的三十多年来，中央财政支农资金增长较快，特别是近十年来财政支农资金稳步增长，2010年达到8580亿元，占国家财政支出的9.58%。但据统计，财政支农资金60%都用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，这40%中用于小型农田水利建设的又微乎其微。2008年公布的第二次全国农业普查数据显示，全国70%以上的村庄没有任何农田水利投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%，基本农田水利设施没有得到重视。

目前的农田水利设施大多兴修于上世纪五十至七十年代，为农业发展奠定了良好的基础。这期间国家水利建设投资占全社会固定资产投资比例较高，基本维持在5%左右，特别是二五时期达到了7.39%。但是改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的实行，水利建设投入急剧减少，从五五时期的157亿元降至六五时期的93亿元，降低了40.8%，水利基建投资占全社会固定资产投资的比例从4.94%下降至1.16%，降低了近4个百分点。七五时期对水利基建投资弱化的局面并未得到改观，反而持续下降至1.04%，以后很长的一段时期均在1%左右徘徊。十一五时期，国家加大了水利建设投资力度，水利建设投入达7000多亿元，是十五时期的1.93倍，但是相对于全社会固定资产投资而言，其投入更显不足，仅占0.76%（如图1）。且主要投向了大江大河的治理和大型水利工程的建设，农田水利建设投入1027.7亿元，仅占16.3%，而小型农田水利设施投入甚少。

据中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田测算，对于中国目前农田水利欠账，即使每年投入能达到3000亿，也需要用10年以上才能把整个农田水利体系建设起来，而地方财力薄弱，资金配套不能到位，导致病险水库加固维修、小型水利建设困难。目前全国有8.5万座水库，多数是改革开放前建设的，而原有水库中4万个中小水库需要维修，远不能满足农业灌溉的需要。截至2010年底，全国农田有效灌溉面积达到60348千公顷，只占全国耕地面积的49.6%。全国工程节水灌溉面积27314千公顷，仅占全国农田有效灌溉面积的45.3%。

（二）小型农田水利建设投入长期不足，专项资金投入规模远不能满足小型农田水利设施的需要

新中国成立后至改革开放前，我国实行的是国家投资、农民投劳的小型农田水利投入机制，为农业的恢复和发展打下了坚实基础。改革开放后的很长一段时期，小型农田水利建设几乎成为国家固定资产投资的遗忘地带，未纳入国家公共财政收支体系，属于制度外公共产品，资金除小部分由财政供给，大部分由农民承担。农村税费改革后，“两工”制度取消，主要依靠农民筹资投劳的小型农田水利建设受到较大影响。加之受农业比较效益低和农民农业生产性收入份额下降等因素的影响，农民对农田水利建设积极性大幅度降低，农田水利投入出现较大缺口。据水利部门统计，2003-2006年，全国每年用于小型农田水利建设的工日由较高峰时的1998年大约减少75亿个，按每个工作日10元计算，每年减少工程建设和维护投入高达750亿元。

尽管中央财政自2005年起，启动“民办公助”机制，通过对以群众为主体的小型农田水利事业给予一定补助资金支持。2005-2009年，中央财政安排的小农水补助专项资金由3亿元增加到45亿元，5年间累计投入94亿元。但由于我国小型农田水利工程主要建于上世纪50至70年代，普遍存在建设标准低、工程不配套、管护不到位、老化失修严重等问题，每年的专项资金只能满足30个左右小型农田水利设施续建改造资金需求，以此推算，要完成全国2800多个县的小农水设施改造，则共需投入90余年。小农水专项资金投入规模远不能满足水利基础设施建设的需要，加之基层财政乏力，配套资金难以落实，“一事一议”制度难执行，专项资金管理体制不完善，小型农田水利建设严重滞后。

（三）公共财政的引导、带动作用不强，财政激励机制没有有效发挥作用，小型农田水利设施多元化投融资成效不明显

由于小型农田水利设施的准公共产品属性，盈利能力低，目前我国农田水利设施资金来源单一，筹资困难。投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农户和其他社会主体参与的积极性，财政资金的引导作用没有有效发挥。截止2011年10月，农田水利基础设施投资资金637.6亿元，其中各级政府投资534.6亿元，占83.8%，群众自筹和民营投资80.1亿元，仅占总投资的12.6%（如表 1）。

表1 2011年10月农田水利基础设施投资资金来源情况

财政激励机制不完善，对社会资金产生一定的排挤效应。从2005-2010年水利固定资产投资情况来看，政府投资占总投资的比例一直在80%以上，且呈不断增长之势，2010年达到了88.1%，而国内贷款比例却从2009年的11.3%下降到了7.7%，为近6年来的最低点。社会投资包括外资、企业和私人投资所占比例亦很低，且呈不断下降之势（如图2）。

税收优惠政策不科学，不利于社会投资的多方参与和金融机构信贷支持。从税收优惠手段来看，采用的都是减免税政策，投资抵免、再投资退税、加速折旧、延期纳税等政策很少涉及，不利于个人和企业的投资。从税收优惠对象来看，对农村信用社给予营业税和所得税优惠的政策对机构不对业务，被排除在外，不利于调动商业银行和新型农村金融机构开展农贷业的积极性。对农民用水合作组织的相关税收优惠很少，不利于其发展壮大。

三、构建小型农田水利建设财政支持长效机制的建议

（一）强化政府责任，整合财政资金，构建公共财政稳定增长的长效投入机制

按照“财政投入主导，市场融资辅助，农民投工投劳，社会积极参与”的原则，建立农田水利长效投入机制，落实并加强各级政府对小型农田水利设施建设的投入责任。中央财政要大幅增加专项补助资金，满足小型农田水利建设的需要。充分利用WTO“绿箱”政策，增加财政补贴力度和范围，把农田灌溉与排水、水土保持、节水农业等纳入重点支持范围。由于省际土地出让收入存在较大地区差异，可考虑由中央将各地方用于水利建设的10%的土地出让金统一收缴，再根据各地情况合理分配。省级财政要建立小型农田水利建设专项资金，加大资金投入规模。地方政府要切实增加小型农田水利建设投入和配套资金的落实，进一步完善“一事一议”制度，有效动员和引导农民自愿投工投劳。

（二）创新支持方式，加强政策引导，健全财政支持的长效激励机制

根据“产权清晰、权责分明”的原则，建立小农水建设多元投资机制。如对水利枢纽工程、节水改造工程等准公益性项目，公共财政要逐步由建设资金主要来源转变为起引导作用的辅助性资金，作为项目资本金的一部分吸引银行信贷资金和社会资本，发挥引导投资方向的作用；对于一些盈利能力较强的农田水利工程，如水库、机井、点泵站、灌溉渠、塘坝等，可通过投资抵免、再投资退税、延期纳税等税收优惠政策鼓励引导各种民间资本采取拍卖、租赁、承包、股份合作、民营等各种形式，进行投资修建、自主经营。对水利发电、水库养殖、水上旅游、水利综合经营等项目，可通过BOT、TOT、PFI等方式吸引社会资金的参与，拓宽融资渠道，弥补资金缺口。

坚持“政府引导、农户参与”的原则，最大限度调动农民投工投劳的积极性，发挥农民用水合作组织在管护中的基础性作用。在明确农民对其直接受益的小型农田水利工程建设投入义务的基础上，完善民办公助制度。通过以奖代补、多筹多补、先干后补、多干多补等方式，引导农民群众投工投劳兴修水利。创新补助方式，把农民投工投劳与低保救济、政策扶持等挂起钩来，调动农民的积极性。出台税收优惠政策，减免农民办水利的相关税收，或者比照扶持办企业的办法进行返税，激励农民开展小型农田水利建设。加大对农民用水合作组织的扶持力度。可以考虑在各级财政的小农水专项资金中提取一定比例进行补助，涉及农业和农村水管单位的一切税费政策，给予减免优惠。

（三）加强财政资金管理，提高使用绩效，建立健全财政支持的长效保障机制

按照“公平、公正、公开”的原则，全面实行财政资金使用的监督检查和绩效评价机制。首先，政府相关部门应加强对资金的跟踪问效和监督检查，推出专项财政资金管理制度，加强资金的规范化、制度化、科学化管理。加强对政府补助资金、农民出资出劳情况的专项审计和监管，防止截留挪用挤占的发生。其次实施财政资金的绩效评价制度和激励约束并重的考核机制，“奖优罚劣”、“以奖代补、以奖促管”，提高资金使用的规范性、安全性和有效性。

坚持“市场调节和财政配置”相结合的原则，建立合理的水费计收机制。一方面，充分发挥价格机制对用水需求的调节作用，形成定额灌溉、计量收费、节约转让、超用加价的供水价格体系，提高用水效益，使供水收入逐步达到弥补运行费用和水利设施投资的水平。另一方面，基于困难农户的具体情况，在水价大幅度提高的基础上，国家对其实行用水补贴。

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