财政科技创新项目绩效审计评价指标设计及应用

盛巧玲

财政资金作为政府所掌握的资源，其使用的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性（5E）是政府绩效审计的核心。为了有效开展财政资金绩效审计，必须构建科学的绩效审计评价指标体系。我国审计署制定出台的《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出：“构建和完善绩效审计评价及方法体系，不断摸索和总结绩效审计经验和方法。2012年底前建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2013年底前建立财政绩效审计评价体系和其他绩效审计方法体系。”绩效审计评价指标与评价方法构成了评价体系的重要技术要素，建立具有高度适用性、与绩效审计目标相匹配的绩效评价指标体系，采用恰当的方法对项目进行评价是绩效审计工作的重点和难点。财政支出可分为：一般公共服务支出、教育支出、科技支出、环境保护支出等。本文构建了一项财政科技创新项目绩效审计评价指标体系，并对其进行评价，以期对完善财政绩效审计评价及方体系起到一定的借鉴作用。

一、财政科技创新项目绩效审计评价指标体系研究的必要性

1.科学技术发展的必然选择

2006年初，党中央、国务院做出增强自主创新能力、建设创新型国家的重大战略决策，发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006--2020》（以下简称《规划纲要》），我国的科技事业步入了一个重要的战略机遇期。为贯彻落实《规划纲要》，中央和地方财政切实把科技投入作为预算保障的重点，初步建立了财政科技投入稳定增长机制。财政部公布了财政支持科技创新情况：2010年，全国财政科学技术支出为3250.18亿元，比上年增长18.4%；2011年科学技术支出3806亿元，比上年增加556亿元，增长17.1%；支出经费主要用于：支持加强基础研究和前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发。随着地方财政对科技创新的支持，许多地方财政增加了科技经费的投入。如：甘肃省政府法制办在《甘肃省科学技术进步条例》（修订草案，送审稿）中规定甘肃省财政每年安排用于省级的科学技术经费不低于年度财政预算支出的3.5%，市（州）级不低于2.5%，县（区）级不低于2%。随着国家对科技创新的重视和财政科技投入的不断增加，财政科技创新项目绩效审计成为加强科技经费管理的必然选择。

2.绩效审计评价指标体系研究还有待完善

从近几年的绩效审计实践情况来看，我国学者对财政绩效审计评价指标体系的构建及应用的研究大致可以分为以下几类：一是探讨从整体来完善财政资金绩效审计评价指标体系。尹淑平、吴立权通过分析我国在绩效审计评价方面的问题，提出了完善财政资金绩效审计评价指标体系的对策。二是从某些财政支出项目探讨如何构建绩效审计评价指标体系，如：环境投资、公益性项目等。张宏亮、肖振东构建了公共环境投资项目审计的一般指标体系框架，并在此基础上建立了此类项目的具体审计评价指标，并运用层次分析法（AHP）构建了指标体系的权重。庞继英、耿金岭、李春友提出了如何运用模糊数学理论和层次分析方法构建公益性项目效益审计评价模型，根据模型和实证研究发现：通常情形下无法定量评价的社会效益指标和环境效益指标，可以通过模型演算出量化的评价结论。从现有的文献来看，我国财政绩效审计评价体系的研究已取得了一定的成果。但研究重点主要集中在环境投资、公益性支出等项目的绩效审计，对于科技创新项目绩效审计评价体系的研究还很欠缺。

二、构建绩效审计评价指标体系应遵循的原则

1.系统性原则

科技活动具有不同的形式、内容和不同目的，呈多样性，科技项目是以科技活动为基础的，所以同样具有多样性的特点。评价指标如果不分类，则会杂乱无章，很难进行科学合理的评价。奥地利生物学家冯?贝塔朗菲把系统称为“相互作用的多要素的复合体”。从财政科技活动的特征来看，我们不妨将科技创新项目绩效审计评价指标体系看作一个系统，其中的各级指标看作系统中的要素。构建评价指标体系时，需站在系统的角度，按照一定的分类标准，对支出项目内容和评价对象按层次进行分类。而科技创新项目绩效审计评价指标体系构建除了应遵循“经济性、效率性、效果性、创新性、环境性”原则，还要注重体现“创新性”、“可持续性”特点，形成科学合理、层次清晰、实用可行的指标体系。

2.动态性原则

评价指标体系的设计与绩效审计目标是紧密相连的，绩效审计目标可分为基本目标与具体目标，绩效审计的具体目标是基本目标的具体体现，具体目标表明审计的具体职责和任务。当绩效审计具体目标随着时间、经济环境以及具体的审计对象的变化而变化时，评价指标的内容也应做出相应的调整。评价指标体系是动态的、可扩充的。动态性具体体现在所选用的指标既可以从每类指标和备选指标库中选取，也可以根据评价对象的特性设置指标，从而保证评价结果的科学性和真实性。由于经济环境的变化，审计要求会发生变化，因此，评价指标体系要采取定期复核机制，每年根据绩效审计目标复核评价指标的合理性，结合审计要求对评价指标给予动态调整。如：在低碳经济的发展模式下，指标体系的设计中要考虑与低碳化及环境改善相关的指标作为审计评价内容。

3.重要性原则

财政科技创新项目绩效审计评价对象各不相同，每类项目的审计将涉及到大量技术指标和管理指标。考虑审计的成本效益，不宜所有评价指标面面俱到，在建立评价指标体系时，应遵循重要性原则，优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。如财政科技创新环保产品项目，可选择项目创新能力、改善环境效果、对公众生活的影响、可持续发展能力等有关指标作为重要的评价指标。某些对审计结论影响不大的评价指标可忽略，力求评价指标体系简洁实用。

4.经济性原则

政府绩效审计的目标是通过促进政府公共管理绩效的改进实现其价值增值，财政科技创新项目绩效审计的目标是通过提高财政资金使用的绩效以实现其价值增值。作为绩效审计重要的技术要素，审计评价指标的设计思想要与审计目标保持一致。审计评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑经济性和可操作性，符合成本效益原则。当某些项目的评价指标数据难以获得，取得成本甚至高于审计收益时，收集此类指标就与绩效审计实现价值增值的目标相悖。如果这类指标是重要指标，应采用其他替代指标；如果这类指标是非重要指标，则不宜采用。

5.体现可持续发展特点

科技创新项目完成后，后续的绩效影响往往经过较长一段时间才能逐渐体现出来。因此，如果仅评价当期直接绩效情况，不关注后期绩效，容易导致评价结论的片面性。为避免这种情况发生，有必要设置可持续性影响指标，例如：在工业科技创新项目评价指标体系中，建立推动技术进步和产业发展指标，该指标考核项目成果对地区产业技术提升、产业结构优化、高技术产业和新兴产业形成的作用。在农业科技创新项目评价指标体系中，考虑将农业技术与当地生产条件的结合度作为评价指标，该指标考核农业科技成果与当地环境的适应性，从而预测未来能否形成良好的效益。

三、模糊层次分析法

1.模糊综合评价法

美国控制论专家L.A.Zedeh教授1965年提出了处理模糊现象的数学方法，它主要应用于概念边界不确定性强的复杂问题的定量分析，是模糊数学理论在实际中的重要应用之一。模糊综合评价法在管理科学方面开始得到广泛应用，如科研项目评选、企业部门考评及质量评定等。

2.层次分析法

层次分析法（AHP）是由美国运筹学家托马斯?塞蒂在20世纪70年代中期提出的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法，它是一种定性和定量相结合、系统化和层次化的分析方法。层次分析法特别适合于那些难以用定量指标进行分析的复杂问题，并且具有可靠度

较高，误差较小的优点。它将评价的问题分解为不同的评价指标，并按这些指标之间的相互关联和隶属关系，将指标以不同层次进行聚集组合，形成一个多层次的、条理化的评价结构模型。

3.模糊层次分析法

在模糊综合评价法的应用中，如何确定指标权重是评价的关键，而层次分析法是一种行之有效的确定指标权重系数的方法。模糊层次分析法结合了层次分析法和模糊综合评价法，成为一种更加完善的综合评价方法。模糊层次分析法的应用步骤如下：

第一，建立评价指标体系或递阶层次结构模型；

第二，构建判断矩阵，确定各指标的权重，并对判断矩阵进行一致性检验；

第三，确定评价等级（评语集）；

第四，请专家进行评价，然后对评价结果进行汇总整理得到评价矩阵；

最后，根据指标权重和评价矩阵计算得出综合评价结果。

四、财政科技创新项目绩效审计评价应用实例

1.建立科技创新项目绩效审计评价指标体系

某农科院茶叶研究所开展了系列保健茶新产品的研究开发，从动植物药材资源中筛选出能与茶叶配伍，口感好且具保健功能的配方，开发研制了4个产品，4个产品的内含物丰富，水浸出物含量达32%以上，氨基酸含量高达6%以上。经相关部门检测，产品全部指标符合国家出口保健茶卫生要求，产品大部分出口国外。

通过对影响该项目绩效的因素进行分析，将该项目绩效的因素划分为不同的层次，建立分级指标体系。科技创新项目的影响因素应体现创新性要求，考虑可持续性影响。本文以农业科技创新项目中的茶产品开发项目为例，以茶产品开发项目绩效审计评价为目标，将指标体系分为三个层次，即目标层、一级指标（准则层）和二级指标（子准则层）。茶产品开发项目绩效审计评价作为总目标（目标层），选择经济性、效益性、创新性、效率性、可持续性共五个要素作为一级指标，将一级指标再划分为若干个二级指标，评价指标体系详见表1。

表1 科技创新项目绩效审计评价指标体系

2.构造判断矩阵，确定各指标的权重

以“茶产品开发项目绩效审计评价”为准则，对“经济性、效益性、创新性、效率性、可持续性”共五个要素进行两两比较，得到判断矩阵A-B（见表2）。然后根据判断矩阵A-B，采用求和法（算术平均法），计算各指标的权重。指标权重计算结果及一致性检验结果如表2所示。

表2 判断矩阵A-B及权重

按照与上述同样的方法，可以计算出各个二级指标的权重（即二级指标对一级指标的权重），计算结果见表3的第5列。二级指标的权重计算完成之后，再用一级指标权重分别乘以其下属的各个二级指标的权重，可以得到组合权重（即二级指标对目标层的权重），例如：一级指标“经济性”的权重乘以二级指标“投资利税率”的权重，得到“投资利税率”的组合权重，“投资利税率”的组合权重＝0.387×0.364＝0.141。组合权重的计算结果见表3的第6列。

3.确定评价等级

为了便于对项目进行评价，必须确定评价等级（评语集）和评价标准。评价等级分为：优、良、中、较差、差五个等级（见表 3），因此，评语集 E＝（e1，e2，e3，e4，e5）＝（优，良，中，较差，差）。

4.构造模糊评价矩阵

某审计局聘请了10位专家，对该项茶产品开发项目进行绩效评价。专家根据提供的项目信息及评价标准，对各项二级指标逐一进行评价，评价结果如表3所示。

表3 茶产品开发项目绩效审计评价汇总表

对表3第7列至第11列的评价数据，按行进行 归一化处理，得到如下评价矩阵：

5.综合评价

根据表3第6列组合权重的计算结果，得知权重向量：

W=（0.141，0.141，0.070，0.035，0.114，0.063，0.0 35，0.106，0.053，0.053，0.065，0.035，0.020，0.035，0.0 17，0.017）

根据权重及模糊评价矩阵，可以计算出茶产品开发项目绩效评价结果：

F＝W·R＝（0.328，0.463，0.178，0.024，0.007）

根据综合评价计算结果，最大隶属度为0.463，对应于“良”等级。按照最大隶属度原则，该茶产品开发项目绩效审计评价结果为“良”。

五、结 论

1.绩效审计评价指标体系的构建应体现个性化特点

财政科技创新项目类别繁多，绩效审计对象千差万别，财政科技创新项目绩效审计的对象有工业科技创新、农业科技创新等多种形式，不同类型的科技创新项目，其绩效审计评价指标体系应有所不同。一套通用标准的指标评价体系显然是不够的。指标评价体系的设计应考虑项目的不同性质及特点，根据每类项目的特点设计个性化的绩效审计评价指标。如本例科技创新项目不形成对环境的影响，在指标构建中则不需要考虑环境性要素。如果审计的是科技创新环保项目，则必须将环境性要素作为评价指标，如：节能减排效果、环境质量改善指数、节约资源率等等。

2.模糊层次分析法在绩效审计评价中的适用性

绩效审计评价指标为定量指标与定性指标相结合，指标体系具有系统性和层次性，采用模糊层次分析法进行绩效审计评价，既可以将某些模糊概念的指标定量化，又可以充分利用外部专家的经验知识确定系统中各指标的权重，从而将定性指标与定量指标有效结合起来，实现总体的量化评价，以提高审计结果的准确性和适用性。因此，模糊层次分析法运用在绩效审计项目评价中是一种科学的评价方法。在具体应用中，如果需要专家对项目进行打分评价，不仅要邀请审计领域的专家，还应当邀请科技领域专家及资金主管部门的人员共同参与。在评价过程中，要保证数据的真实性和客观性，使审计结论更具有客观性和科学性。

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