我国地方债务风险与对策研究

○詹梦皎 詹正华

（江南大学 江苏 无锡 214122）

地方性政府债务风险，主要是指地方政府无法依靠正常渠道按时足额偿还的可能性，或者说出现债务危机的可能性。地方财政困难和债务危机是当前我国财政领域的一个突出问题，债务风险已成为地方政府财政风险的核心。截至2011年8月15日，在八省份公布的地方政府性债务账单中，海南省的政府债务率最高，负有偿还责任和担保责任的债务占综合财力的93.18%，接近100%的国际警戒线。重庆、吉林和海南下辖部分区县，政府的债务率均超过100%。而审计署2011年6月27日公布的审计结果表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。

近年来，巴西、俄罗斯等国由于地方债务过度膨胀而引发的财政不稳定现象，激化了市场的道德风险，对本国金融危机以及宏观经济的动荡产生了直接或间接的影响，让人们对债务膨胀的严重后果有了更为深刻的认识。不论是发达国家、发展中国家还是转型经济国家，都在积极寻找方法正确认识地方债务风险，进而有效地防范地方债务风险。因此，从多角度的视角考察我国地方政府债务风险状况，有针对性地作出相应的制度安排，对防范和化解地方财政风险，保持地方经济可持续发展具有重要的现实意义。

表1 地方债务风险评估指标

一、我国地方债务风险的现状评估

1、地方债务风险衡量的指标选择

无论是发达国家还是发展中国家，衡量地方债务风险的直接指标一般都包括负债率、债务率、债务依存度、资产负债率、偿债率、债务直接偿还率等。考虑到地方政府债务风险不仅与债务本身的多少有关，事实上也与地方经济发展与财政状况相关。根据“金融粒子理论”，我们认为，为全面反映地方政府的债务风险，有必要从内部和外部两个方面进行指标选取。外部指标主要在于体现区域整体外部经济水平和政府本身运行情况进行概括性判断；而内部指标主要表现地方债务本身所存在的实际状态。根据指标的适用性、精确性、综合性、灵敏性、联系性和可获得性，从债务的内外部两个方面我们选取了7个指标来考察地方政府债务的总体状况，分析地方政府债务的风险水平，以期建立起“内外兼修”的风险评估系统。

风险指标确定后，根据每个指标的具体状况，确定该指标的风险区间，确定方法主要基于以下几方面原则：第一，根据历史上经济变动或经济循环的情形，各变量在经济活动中的作用与性质，以及各个时期政府所采取的宏观调控政策和经济发展目标等情况来综合考虑；第二，参考国内外地方政府债务风险管理的实际和有关研究文献。根据风险上升趋势将指标的风险区间分为三个区间：无风险、中等风险、高风险。其中，无风险区间表示财政运行处于安全状态；中等风险区间表示财政运行已存在一定的风险，但还没有超越一定的警戒线；高风险区间表示财政运行面临严重的风险可能爆发财政危机。据此，各指标风险区间设定如表2所示。

根据地方政府债务的内外部两个方面在评估系统中的重要程度，由“德尔菲法”赋予其相应权重；根据7个指标相应警度区间和对应的风险界限值，并通过公式计算出各指标风险系数得分；可将各指标的风险系数得分乘以其对应权重求出各环节风险系数，进而求出地方政府债务综合风险系数。

由德尔菲法，得出各环节及其内部指标的权重如下：

外部指标 Ai=（0.27，0.23，0.2，0.3）（i=1，2，3，4）；

内部指标 Bj=（0.3，0.35，0.35）（j=1，2，3）；

外、内部指标权重 Ce=（0.4，0.6）（e=1，2）。

根据总结国内外的相关研究结论，结合统计学知识，将各指标的风险系数得分的计算方法进行如下设计。

（1）若指标值所在的风险区间无上限，且某指标是越小越好，那么采用以下方式处理：

某指标值指数=指标实际值/（相邻风险区间下限-相邻风险区间上限）*100%

某指标值得分=某指数指标*（该指标对应分数区间下限-对应上限）+对应上限

（2）若指标值所在的风险区间无上限，且某指标是越大越好，那么采用以下方式处理：

某指标值指数=（指标实际值-该指标值所处风险区间的下限）*（相邻风险区间的上限-相邻风险区间的下限）*100%

某指标值得分=某指数指标*（该指标对应分数区间下限-对应上限）+对应上限

最后总结可得，地方政府的债务综合风险得分（即风险综合评估模型公式）为：

表2 债务风险指标各风险区间

表3 债务风险指标风险区间划分

表4 债务指标验证分析

其中，Fi与Nj是指标体系中在各部分的指标数值经过转换得到的风险赋值。

2、实证检验分析

根据国家审计局以及各地政府对地方性债务的统计公报数据，本文选取部分省市的数据代入上述体系，对建立的体系进行验证。

经过表中的验证，就综合指标来看，在进行测算的13个省市中，除重庆、山东省位于中等风险区间外，其余省市均位于高风险区间。通过观察高风险区间省市的指标不难发现，GDP增长率、财政收入增长率、财政支出增长率均未进入高风险区间；而赤字率（辽宁除外）、债务与GDP比、债务直接偿还率都不同程度落入中、高风险区间内（北京赤字率指标除外）。

三、我国地方债务风险的成因分析

我国地方债务风险是多重因素共同作用的结果，既有制度层面的因素，也有管理层面的因素。

1、制度层面的分析

（1）财政体制方面的原因。目前政府债务负担加剧和政府偿债意识淡薄的重要原因之一是政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的普遍存在。现行财政管理体制是在市场经济建设初期按照财权与事权的一致性原则构建的。近20年来，政府间事权的调整频繁，而财权的调整则显得严重滞后。支出的分散化程度较高，但收入的集中度却日趋提高，地方政府收入（不含中央政府转移支付）在国家财政收入中所占比重已不足50%，长期的收支不平衡导致地方债规模不断攀升。

（2）地方政府融资制度方面的原因。由于受我国预算法规定地方政府预算不得列赤字，我国公债法也尚未立法，地方政府融资目前尚无法大规模通过透明度较高的地方公债来实现，而地方经济建设的锦标赛的现实又迫使地方政府不得不通过大量的地方政府融资平台来筹资。特别是近几年来，由于国际金融危机的爆发，地方政府为了配合中央政府实施4万亿经济刺激计划和各自利益的考量，短期内筹集资金巨大。由于4万亿投资中的大部分资金都投入到了生产周期长、经济利益见效慢的基础行业，如机场、铁路等，因此依靠投资所得到的收益不能偿还短时间内地方政府融资得到的资金，地方政府资产负债表中负债部分因此大量积累。

（3）经济体制方面的原因。地方经济体制改革存在很多的不足。由于政府职能转变落后，政府对经济、社会微观领域事务干涉较多，产权不明，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束的能力。而市场化程度低、限制市场准入，保险、担保、期货等民间风险经营机构发展缓慢，分散、化解经济、社会风险的市场机制难以真正形成。由于地方政府大都承担着大部分改革成本，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府势必造成政府债务的高企。

2、管理层面的分析

（1）政府管理层面。从政府管理的角度看，政府与社会的关系是一种多层委托代理关系。公民是委托方，政府是受托方。政府的活动受公民委托，并接受公民监督与考核。但我国下级政府则主要受上级政府的委派与考核。这种政府间的考核机制极易产生地方政府间经济的竞争和建设的互相攀比。同时，官僚机构的僵化与人员臃肿、管理松弛等，也进一步促使行政成本居高不下。

（2）债务管理层面。债务管理的效率不高是因为我国地方债务管理落后。地方政府不但缺少对举借债务的科学论断和总体规划，而且债务管理体制条块分割、各自为政，这也在一定程度上制约了其对债务风险进行有效的量化管理。中央政府和地方政府均缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，缺乏一套科学规范的信息披露和监督机制，缺少相应的偿还机制和决策失误的责任追究机制，由此加速了地方干部扭曲的负债观。

四、防范与化解我国地方政府债务风险的对策建议

1、制度层面

（1）完善财政体制，合理划分财权与事权的范围。就我国现状而言，尽快在科学界定政府与市场关系的基础上，按照公共物品或劳务的层次性理论正确划分中央与地方的事权，并按照财权与事权的一致性原则进行财权的划分，进而建立起规范合理的政府间转移支付制度，是防范与化解地方政府债务风险的根本途径。

（2）创新地方政府投融资机制。中央政府应该尽快组建相关的地方政府融资、用资的管理监督平台，对地方政府通过各种途径得到的融资进行严格的评估和审批，与此同时要对地方政府融资后资金的使用实行有效的监控。尽快修改预算法，设立公债法，以实现对政府债务的依法筹措和依法管理，并接受人民的全面监督。

（3）加快经济体制改革，理顺政府与市场的关系。在社会主义市场经济条件下，政府经济的行为必须规范合理，应在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，理顺政府与市场的关系。尽管市场经济改革目前已进入深水区，改革难度巨大，但进一步深化改革，以解放生产力时不我待。各级政府要有所为有所不为，应通过调整财政支出结构，提高保障能力，减少地方政府债务负担。

2、管理层面

（1）完善地方政府管理体系。鉴于公民与政府的关系是多层次委托代理的关系，这种代理关系很易产生代理人的道德风险。故完善政府治理结构，地方政府官员的考核制度和任免制度，设立合理的激励和约束机制，提高公民和社会舆论的监督，是完善地方政府管理体系的首要任务。同时要积极加快推进行政事业单位改革，不断精简地方行政结构数量，压缩地方财政供养人员数量和比例，减少地方财政支出压力和地方政府债务规模扩大的压力。

（2）完善地方政府债务管理制度。首先要推进地方政府债务的公开化。从长远的角度来看，这是促进地方财政稳定的有效措施。债务信息的公开化是建立有效的债务融资监控制度的重要前提，可以帮助政府决策者最大可能的避免债务风险的发生。债务信息不仅应包括地方政府的直接债务和显性债务，还应包括或有债务和隐形债务。要尽快将地方政府债务纳入地方财政预算管理。其次，要建立严格的债务投资责任制及健全债务偿还机制。建立严格债务投资责任制即要通过规范的形式明确责任人应承担的偿债和管理责任。对利用政府资金的项目在论证、评估和设计方面加强评审，使项目决策更加科学化。另外，还要健全政府债务偿还机制。要通过大力发展地方经济，拓宽收入渠道，加快建设步伐，壮大地方财力，从而增强抵御风险的能力，这也是确保财政安全的根本出路。同时，为了缓解偿债压力，还应该按照政府债务余额的一定比例提取还款准备金等。

（注：本论文为江南大学2011年大学生创新训练计划的阶段性成果，项目组成员：管伊峰、徐静、许贤、李娜。）

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[2]裴育、欧阳华生：地方债务风险预警程序与指标体系的构建[J].当代财经，2006（3）.

[3]考燕鸣、王淑梅、王磊：地方政府债务风险预警系统的建立及实证分析[J].生产力研究，2009（16）.

[4]牛富荣、宁振华：构建地方政府债务风险监控体系的设想[J].生产力研究，2008（12）.