高校内控体系建设现状与对策

○丁爱青 孙 伟

（淮阴师范学院 江苏 淮安 223300）

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）的贯彻实施，以及高等教育体制改革的持续推进，特别是当前发展过程中面临的错综复杂的政治、经济环境，高校亟需借鉴企业内部控制理论，通过建设有效的内部控制体系，提高风险管理能力，提升办学效益，最终推动我国高等教育向大众化发展。

一、内部控制体系的含义及要素

借鉴著名的COSO报告并结合高校特点，本文认为，高校的内部控制体系是指由高校党政领导层、中层管理者及其他人员来建立和落实，旨在有效预防、识别与应对各种管理风险，为实现高校既定发展目标提供合理保证的一套制度和措施体系。通过建设有效的内部控制体系，高校能更好地实现政策法规的遵守、财务信息的可靠、职务犯罪的降低以及运行效率与效果的提高等。高校可以“控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监控、目标设定、事项识别、风险应对”等八大要素（见表1）为抓手来建设有效的内部控制体系。

二、内控体系建设的三个阶段

1、合规型内控

以满足国家政策法规、行业法规等为特点，强调财务信息的可靠性和遵从各项法规制度。

表1 高校内部控制体系的八大要素

2、管理型内控

要求高校在管理的各个环节和过程中建立健全内控管理体系，将内控活动融入日常工作，执行内部控制体系，评价其有效性，降低不确定因素对管理目标实现的影响，从而实现既定目标。

3、全面风险管理

在充分考虑内外风险及其复杂变化的条件下，制定切实可行的战略和运行目标，并建立健全全面风险管理体系，通过在管理的各个环节和过程中执行风险管理流程，培育良好的风险管理文化，确保高校实现战略目标。

以上是高校内部控制体系建设的三个递进阶段：满足外部监管的“合规型内控”、自发提高运行效率和效果的“管理型内控”、为实现高校健康可持续发展而实施的“全面风险管理”，这三个阶段之间的关系如图1所示。

三、高校内部控制体系建设的现状

1、控制环境不佳

有些高校领导层尚没有认识到内部控制的重要性，对风险存在的客观性、风险管理方法和工具认识不足，其关心的更多是学校规模和层次，相对忽视了日常管理的同步提升和管理者品德素质的提高，导致决策效率和质量低下，人才储备不足或素质参差不齐。此外，有些学校还存在机构臃肿、管理层级较多、官僚作风较重、沟通不顺畅等问题，导致信息传递不及时，信息整合能力较弱，对环境和风险的反应较慢。

图1 高校内控体系建设阶段间的关系

2、内控制度基础薄弱

有些高校管理以“人治”为主，内部集权化较重，重大事项少数人说了算，主观决策、“拍脑袋”现象屡见不鲜。还有一些高校虽有制度流程，但缺乏对基建工程、设备采购、图书教材采购、学生用品采购、招生就业以及办班创收等主要风险点的关注和控制，使得内控体系无法发挥应有的作用。而有些高校的内控体系建设只停留在理念层面，没有定期进行内控评估，缺乏具有较强操作性的评估方法等，导致内部控制体系流于形式。

3、财务信息失真

高校是以收付实现制为核算基础的，这不能如实反映资产和负债、收支结余以及现金流全貌情况。随着高校的发展，基建投资规模逐年扩大，融资渠道越来越多，银行贷款越来越大，将基建资金与预算资金分开核算，就不能统一反映学校整体财务状况，同时也容易忽视融资贷款所带来的财务风险。还有一部分高校不将自立收费、预算外收入入账，或单列为账外资金，逃避财政和审计监督，导致财务信息失真。

四、完善高校内部控制体系建设的对策

1、营造良好的控制环境

（1）增强内部控制意识。高校领导层要做内控体系建设的首倡者、执行内控体系的表率者，要健全完善“党委统一领导，党政齐抓共管，监察、审计组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的工作机制，带头落实相关政务公开制度，认清内控的主要目的是降低风险，一旦发生风险危机，立即启动应急处理方案以减少伤害，尤其要着重于事前预防，而非事后补救、检讨、追责。

（2）建立内控责任体系。清晰具体的责任体系是提高内控执行力的基础。高校的《内控手册》中应制定自上而下的内控责任体系，涵盖领导层、管理层、执行层和操作层的内控目标、权利和责任，以及在管控上的相互关系等，确保各负其责，齐抓共管，形成合力，努力构建权责明晰、逐级负责、层层落实的内控责任体系。高校还应构筑“防堵查”三层递进式的内控体系：第一层次是在重点内控环节中融入牵制制度，建立以防为主的监控防线；第二层次是在常规性会计核算的基础上，对各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查，建立以堵为主的监控防线；第三层次是成立一个独立于被审计部门的审计小组。

（3）优化人力资源配置。一是要深化干部人事制度改革。坚持民主、公开、竞争、择优原则，大力营造“能者上，平者让，庸者下”的选人、用人环境，不断健全干部选拔、任用和退出机制，完善领导干部职务任期、经济责任审计等制度。二是要加强对重要岗位、重点部位人员的教育、管理和监督，要加强对高校不同层面人员的教育和培训，不断提升人员素质，并把内控的真谛深深植入“高校人”的理念中，强化内控文化建设，让人人都是内控的执行者和责任人，各自都在控制链上发挥积极作用。

2、强化制度流程体系建设

制度和流程体系是内控执行的载体和基础。高校应该在明确责任的基础上全面梳理内部控制的流程，确定所面临的内外部风险，明确管控重点，检查制度和流程体系是否涵盖所有重点风险管控环节。同时，为了增强《内控手册》中制度和流程体系的可操作性，各章节中还应包含内控工作的流程图、流程描述和相关的工具、模板等，并明确阐述相关目的和实施途径，把内控落到实处。

3、完善内控自评和改进机制

（1）强制性的内控评估是促进内控体系建设和长期健康运作的重要保障。高校应在内控部门的组织下，通过自下而上的自我监控与评价、各部门的自评、对重点内控和风险领域的内外部审计，以及员工内控问卷调查等形式，定期对内控体系运行状况的有效性进行评价，并形成报告。

（2）持续改进是内控评估的后续步骤。高校应建立相应的持续改进机制，对内控评估中发现的内控设计和执行缺陷等问题进行有计划的改进，并组织相应的职能部门制定、实施管控改进的计划，对实施的情况进行跟踪和评价。

4、优化对下属部门的管控

（1）明确下属部门的管控定位是建立高效管控的前提。高校应根据各中层部门的业务特点，明确不同部门的管控定位，并基于不同的管控定位，选择相应的管控重点。同时，还要加强对下属部门资金、财务信息以及财务报告的管控，建立完善的信息披露、关联交易预警、重大投资决策等制度。

（2）加强内部管理控制。高校内部财务应实行会计委派制，逐步推行总会计师制度；实施全面预算管理，严格执行财务预决算制度；健全内控责任追究制度；规范教育收费管理，加强预算外资金管理，坚决禁止“小金库”。同时，还要对以下环节逐步实施全面质量管理，提高预防控制和过程控制水平。一是坚持基建（修缮）项目集体决策制度和按规定报批制度，严格按照基建程序办事，将基建（修缮）工程的项目管理与财务管理分离，实行项目工程款支付“两支笔”会签制度。二是设立学校内部采购机构，统一组织实施大宗物资采购，做到阳光采购。加强对邀标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购的管理，规范物资使用、报废等环节的制度，提高使用效益。三是将各类科研经费纳入学校财务统一管理、集中核算，加强对项目管理费、业务费等支出的管理，明确开支范围和比例，并确保科研经费专款专用。四是严格执行国家国有资产管理规定，依法维护高校国有资产的安全，提高国有资产使用效益，防止资产流失。五是完善招生“六公开”制度，不断扩大公开范围，规范公开流程，丰富公开内容，使招生工作在阳光下进行。

（3）建立信息沟通系统。一个好的信息交流系统能使高校及时掌握运营管理状况，为“高校人”提供履行职责所需的各种信息，以保证学校各项活动的顺利开展。因此，要建立涵盖学校全部重要活动的信息系统，及时、全面、准确、规范地提供学校所需要的各种内外部信息；同时要建立畅通的沟通渠道，确保信息传达的有效性，使所有“高校人”充分理解并执行学校的目标和决定。

（4）积极推进党务公开。高校应全面提升校务公开制度化和规范化水平，进一步加大校院两级的公开力度，建立健全各项公开制度，制定校务公开目录和公开指南，扩大并细化公开内容，丰富创新公开形式，依法保障教职工参与民主管理和监督。

[1]王立彦、张继东：企业内部控制[M].北京：机械工业出版社，2007.

[2]陈启东、丁爱青：浅谈高校后勤实体的内部控制[J].中国集体经济，2009（6）.

[3]商业评论网[EB/OL].http://www.ebusinessreview.cn/articlede tail—2071.html，2010-07-30.

[4]百度文库[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/dda77d2119 2e45361066f581.html，2012-05-08.