破除土地财政依赖：任重而道远

郭艳娇

2012年新年伊始，国务院总理温家宝在国务院第六次全体会议上第五次提出促进房价合理回归，巩固房地产市场调控成果。2012年7月下旬，伴随着房地产市场止跌转涨等问题，国务院派出8个督查组对16个省（市）贯彻落实国务院房地产市场调控政策措施情况开展专项督查。而随着房地产市场调控的趋紧，土地出让收入锐减，2012年上半年同比减少4342亿元，下降了27.5%，部分地方政府的土地财政难以为继。

土地财政是指我国地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式该模式的形成源于中央和地方的财权事权不对等下的地方财力不足、我国政府官员政绩考核与任免唯GDP论以及我国特有的土地制度和城市化进程的推进。不可否认的是土地财政在一定程度上使得以国家为主导的、以基础设施建设支持经济活动、保持较高的经济增长速度成为了可能，推动了我国的城市化进程。

但是由土地财政引发的问题是不容忽视的。例如失地农民的生存、社会保障和就业问题；城市居民的住房问题；土地财政滋生的腐败现象、土地资源的闲置浪费和耕地面积的减少等等。而且土地财政本身也不具有可持续性。要维持“征地-卖地-收取税费-再征地”这样一个循环，地方政府就必须不断地出让土地，否则就要中断循环。此外，土地财政收入的获得还必须依赖于房价居高不下的预期，这使得我国楼市的调控缺乏公信力，房地产市场泡沫的扩大制约着我国经济的软着陆。所以，改革土地财政模式势在必行。

但是如何破除土地财政依赖，却不是一蹴而就的。首先，地方政府包括中央在内都不会主动放弃土地财政。历史上地方政府获得建设基金的方法包括各种税收优惠以及20世纪90年代的“三乱”在内，没有一种方法可以和土地财政所带来的融投资规模相提并论。其次，各地区依据过量土地财政的大规模投资项目已经开工，无法缩减。第三，土地财政模式的形成扎根于我国的“大政府、小社会”的现状。在这种情况下，政府所需的建设资金永远没有满足的那一天。

所以破除土地财政依赖需要顶层的总体设计，即深层次的、全方位的、整体的体制改革。在改革过程中，首先需要明确和规范政府职能。在当今消费需求不足的情况下，继续执行扩张性的财政货币政策只能在短期内提高GDP，最终是投资的浪费，更不利于经济的长期增长。所以我们应该调整政府的支出结构，从减少财政压力方面破除土地财政依赖。其次，完善分税制的财政体制，使地方政府的财权和事权对等。第三，改革地方政府官员的考核和任免机制，摆脱唯GDP是从。最后，推动人的城镇化改革，切实保护失地农民的利益。