土地财政的村庄生成及其社会后果——以赣南布村为例

邢成举

（中国农业大学，北京 100193）

一、问题的引出

当前学术界关于土地财政的关注已经超越了纯粹经济学和法学的范畴，政治学、社会学等学科视角下的相关研究让我们在经济学与法学视角之外更深入和全面地审视着土地财政的“前生”、“今世”和“未来”。对于土地财政问题的研究主要集中在城市化的进程当中，也主要以城市地域或城市化进程中的地域为主要的研究对象，但是对于农村新近出现的土地财政现象则没有引起太多人的关注。当前已有的关于土地财政的研究成果主要是探讨了其产生的原因、可能引发的风险以及应当采取的一些对策。从土地财政产生的原因方面看，大家的讨论结果可以归结为几个方面：土地财政的肇始是分税制改革（陶然、徐志刚，2005；刘守英、蒋省三，2005；中国土地勘测规划院地政研究中心，2006）；地方政府的自利性引发了非制度化和非规范性的创收冲动（周飞舟，2007）；同一地域或是不同地域内地方政府为发展经济而展开的激烈竞争，中央政府在政治层面的集权以及对下级干部的任命考核升迁制度是以土地财政推动GDP快速增加的重要诱因（周黎安，2004；张军等，2007）；在土地交易过程中政府的垄断性地位是土地财政的天然基础（钱忠好、曲福田，2004；刘东、张良悦，2007；董再平，2008；岳桂宁，2009）；土地财政体现了一种虚幻的政治设想，是农民土地权利法律保障缺失的重要结果（陈国富、仰志琼，2009）。

从宏观层面与历史角度看，土地财政的现象在改革开放初期就出现了，只是当时我们并没有使用这样的概念来描绘这一现象。土地财政的出现是中国市场融入世界资本主义市场体系过程的副产品。在改革开放初期，中国可以吸引外国投资的资本主要是两个即土地和廉价劳动力。在吸引对外投资的过程中，土地本身也经历了资本化的过程，这也使得土地增值的财政导向开始出现，如此就构成了我们今天所看到的土地财政的前身。本文对赣南布村的调查显示，在新农村建设的过程中，该村也出现了土地财政的现象，但是相关的研究却很不充分（米兰，2010）。使用土地财政这样的概念来描述和阐释一个村集体及其干部们的行为或许不太合适，但是从土地财政这个概念本身所反映的问题来看，无论城市还是农村，其实质层面都是一样的。土地财政为什么在新农村建设的过程中出现并成为地方上一种普遍存在的现象的呢？这正是本文所要尝试回答的问题。

二、布村土地财政的生成

（一）布村的概况

布村位于闽粤赣交接之地，坐落于两条绵延的高山谷地之中，形若布练，故名。布村是典型的山区，人口2800多人，有13个自然村，18个村民小组。“八山一水半分田，还有半分是道路与庄园”是对本地地形地貌的形象描绘。村中共有农田1098亩，山林23000亩，脐橙600多亩。距天心镇8公里，安远县城60公里，离广州、汕头、厦门400—500公里，非常近便，所以“下广东”成为当地人的家常便饭。

村庄有七个姓氏：刘姓（900多人），钟姓（约600人），李姓（约 300人），易姓（约 250人）、谢姓（约250人）、林姓（约200人），何姓（约100人）。其中刘姓和钟姓是大姓，宗族政治在村庄治理历史中表现的非常明显。各姓氏都有自己的厅堂（供奉祖宗之位），刘姓在北头村有自己的祠堂。江西赣南为客家人聚居之地，古代士大夫为躲避战乱举族南迁。在人迹罕至，自然环境较差的江西赣南落脚，在与本地人长期冲突融合的过程中，一方面是融入当地生活，一方面是在本地人的排挤下更加近宗族建设和文化信仰保持，形成了鲜明的客家文化圈。客家文化是中国传统文化最完整的传承载体，被称为中国传统文化的活化石。其村庄生活与文化样态的深入观察使得我们发现当地的传统文化已经出现了解体的趋势，不少传统的规范与仪式都已经在10年前消失殆尽。

（二）布村土地财政事件

2006年到2007年，布村村委会从高坑村民小组共征地约5000平方米，当时的土地是以12元每平方的价格征收的并将其规划为了新农村建设点，该规划点被称为南头。在为新农村规划点提供基础设施的基础上，村两委将征收来的土地划分为20余个宅基地，出售给农户。这个时候宅基地的价格是每平方米115元，在一年后这个价格上涨为每平方米180元。除去上级相关部门收取的费用之外，村两委可以从每平方米宅基地的转卖中获得将近60元的收入，而5000平方米的宅基地共可以获得30万元左右的收入。再考虑到，村委会在征地之初给予农户每平方米12元的补偿，村集体就有了20多万元的收入。

村级公共财政是如何实现的呢？这是需要我们重点关注的问题。村干部其实是处于村民和上级政府需要与要求之间的夹缝中而求得生存的。税费改革之后，村干部的日常工作有所减轻，但并不意味着工作量和工作难度的下降。上级要求的各项工作，如新农村建设和文化大院等都需要村两委有一定的资金投入，若是不能完成上级下达的各项任务，村干部的工资就会被克扣，村级建设项目也不会得到相关部门的支持。所以村干部是有寻找额外的集体收入来源的压力的。而另外一个方面，税费改革之后，随着新农村建设过程的展开以及服务型政府思想的不断灌输，村干部也在面临着村民们提出的越来越多的公共品供给和公共服务的需要。而这些愿望的满足都不是凭空实现的，为了增加基层组织的权威性和号召力，村干部也必须想办法增加集体的收入，以为公共品的供给充实财力。这是来自村民方面的压力。来自上级政府和来自村庄内部村民需要的压力形成了一股压力的合流，这种合流使得村干部处境艰难，他们想尽办法为集体增加收入，当然在这个过程中，村干部也可以多少增加自己的收入。增加集体收入的过程是隐性的，但是村民们却都看得清楚，只是没有什么证据。其实不仅仅是村集体，乡镇政府其实也面临着空壳财政的问题，在宅基地收费的问题上，实际上就是乡村两级组织的合谋与利益分享。

南头之所以能够吸引原北头的10多户村民去购买宅基地，是与南头被村干部运作为新农村规划点的现实基础分不开的。若是没有南头被规划为新农村建设点，村民是不会愿意在这里花高价购买宅基地的。新农村建设规划点意味着村民可以获得政府诸多的财政支持与优惠政策，具体来讲，主要包括：政府免费硬化规划点内的公共道路；为农户的庭院硬化提供水泥，其标准是每6平方米的面积补贴一包水泥；每户的改厕是500元；每户改水300元；房屋墙壁的粉刷或是贴瓷砖，每平方米给补贴5元；改建猪牛栏，每间补贴300元。这些优惠政策对于没有搬出北头的村民来讲是可望而不可及的。也正是基础设施的完善以及优惠政策的可及让有经济基础的一些农户陆续地搬出了原来居住地北头。

当我们回过头来重新思考，北头为什么没能成为新农村建设点时就存在了两种解释的话语。其一，是我们从村干部口中听到的。他们讲北头之所以没有被定为新农村建设点是因为空心房多，工作难度大，大家的思想不统一，协调工作不好做。这种话语下，村民的不配合与不支持成为了新农村建设的最大障碍。在我们的访谈中，我们也相信存在这方面的因素，但是这并不足以让我们信服这就是新农村建设点没有得到审批的原因。第二种解释话语，是我们从一些敢于讲话的村民口中听到的。他们认为主要是因为村干部工作不得力，所以北头才没有被划定为新农村建设点，更有甚者，一些村民说，没有利益的事情，支书是不会下力气去工作的。布村的村支书刘焕南就是北头自然村的村民，当我们调查中发现村支书所在的自然村都没有进行新农村建设而全村多数自然村进行了新农村建设的现象后我们就一直在思考，为什么北头没有能够进行新农村建设？从访谈的过程中，我们对这个问题渐渐地有了较为丰满的理解。上面谈及的两种话语，在现实当中是同时存在的。从村级土地财政的视角看，村干部在北头工作不力是有原因的，要是北头新农村规划点获得审批后，村民就大多是在自己老宅基地上建设新房子，村集体无法在这个过程中获得什么收入，而对南头新农村建设点的规划就使得村民必须主动走出来，去寻找新的居住点，与此同时村干部提前征收的土地就转化为了新宅基地。在这样的一个转化过程中，村集体就找到了增加收入的机会。所以，我们不得不怀疑，在北头自然村新农村建设点规划的事情上，村干部尤其是村支书没有尽力工作是早有想法的。不然的话，在修建村部的时候，只要征地200平方建立村部大楼就足够了，村两委又何必征地5000平方米这么大的面积呢。布村的村委会大楼共2层，共占地260平方。村部的位置也是耕地，不过已经荒废了5年，当时从村民手中征地时，给农户的补偿标准是每平方米30元。村部大楼的建设资金以及大楼内的办公设备都是由县委组织部提供的。

三、土地财政生成的村庄原因与基础

导致村庄出现土地财政现象的原因并不与城市完全相同，但是这也并不意味着导致其产生的原因更少或是更加简单。村集体没有招商引资的压力，没有分税制的影响，没有上级考核经济增长的压力，没有在土地交易中的垄断性地位，没有不同村庄之间的激烈竞争；但是村庄和村干部同样有自利性的考虑，面临着村民要求公共品的压力，承受着上级政府下达的各种达标和考核任务，要进行新农村建设等等。正是这些迥然与城市的差异，也让村集体在新时期开始了土地财政的实践。

（一）村干部希望“找回过去”，也就是村集体以及村干部的自利性

从税费改革前后，村干部的工资以及收入上看，村干部的灰色收入是减少的。从村干部所享受的社会地位上看，税费改革后村干部都觉得已经没有了原来的身份感和荣誉感，体会不到了“高人一等”的感觉。在调查中我们也常常听到村干部自谓“服务型村干部”的讨论和调侃。按照上级政府的规定，村两委的正职干部每一个月的补贴为500元，其中的100元用来缴纳社会养老保险。剩余的400元资金又分为两个部分，其中一部分300元为村干部的固定补贴，另外的100元作为绩效工资。为了调动村干部的积极性，县乡财政每个月可以最高配套200元作为村干部的奖励收入。也就是说，如果村干部每个月的工作都干得很出色，上级政府的考核也相当满意的话，村干部每个月可以获得的收入是600元。这样的工资水平，在全国来看都是比较低的。副职干部每个月最多可以获得550元的收入。如此微薄的工资收入，对处于壮年的村干部及其家庭来说是不足道的。之所以村干部还能够在其职位上工作就是因为在工资之外，村干部还有取得灰色收入的机会。在当前财政下乡和资源下乡的背景下，村干部获取灰色收入的机会就相应地增加了。新农村建设更是在公共品供给的过程中让村干部掌握了大量的建设物资和资金，正是从这个角度分析，我们才能够看到土地财政是有其主观愿望与客观基础的。

（二）后税费时代农村当下基层治理的需要

税费改革之后，农村集体的收入相比较以前缩水了一半。村民的负担减轻了，但是村集体治理的能力却下降了。布村在税费改革之前，每年村集体可以支配的资金达到4万元左右，而税费改革之后，村集体获得的转移支付只有2.5万元，前后相比，我们足以看到村集体当前的财政能力是相当的虚弱。

布村没有任何的集体收入，没有集体的机动地，没有集体山林，公共开支全部都是依靠上级的转移支付。而在获得的转移支付中，大部分就是村干部的工资。除此以外，村集体可以支配的公共开支就极少了。上级给予的转移支付每年数量还不一定，但是基本上是2.5万元。转移支付中的主体部分是村干部工资，因为工资具有考核的性质，所以转移支付也就带有浮动的性质，村干部的工作做得好，村集体获得的转移支付资金就多，工作做得不好转移支付资金就少。为了改善村干部的处境，从2010年4月份开始，村干部每个月获得60元的燃油补贴。除了转移支付收入之外，一些专项工作也可以得到上级的财政支持，如对新农村建设完成情况好的村庄多给予2000元的奖励；在建党节时下拨专门经费，搞民主生活会或其他活动；计划生育收取的社会抚养费也按照8‰的比例进行返还。三八妇女节和八一建军节的时候也会有几百元经费下拨到村里。

（三）新农村建设提供配套基础设施建设为土地财政提供了机遇

新农村建设在带给村民实惠的同时，也确实成为了村集体获取收入的重要机遇。正像我们在上文中提到的那样，正是利用了新农村提供基础设施建设的有利条件，村委会从村民手中征用了一块地并将其运作成为新农村建设规划点。新农村建设不仅仅是给村庄提供了进行基础建设的物质条件，还给予了村干部进行新农村建设点规划的合法性。布村的村支部书记是本村新农村建设工作的组长，镇里的一位领导担任了副组长，其他的村委会成员都是该小组的成员。在新农村建设的工作中，乡村两级是被紧紧地捆在一起的。在北头自然村无法进行新农村建设的情况下，在新地点进行规划就成为了一种现实的选择，而从土地财政产生的角度看，新的规划点也正好满足了乡村两级提取收入的重要机遇和途径。低价从农民手中征收土地，进行新农村规划之后，又转而以高价以宅基地的形式将土地转化为金钱，这就是布村土地财政运作的基本逻辑。新农村建设规划点的确定离不开乡村两级的共同努力，而这种努力的背后却存在着利益关系。税费改革似乎打破了在收取税费时期，乡村两级形成的利益共同体，但是一旦有机会，两者联合为共同体的结果就会再次出现。因为，乡镇与村庄在税费改革之后都面临着同样艰难的财政局面，为了增加收入两者联合就是很必要的选择了。乡镇可以提供的是政策资源以及合法性授权，而村干部则凭借其村庄权威以及对熟人社会人际关系的掌握而较为轻松地从农民手中获得土地。优势互补之下，乡村两级就走到了一起。

（四）土地的集体所有制度让村干部可以在土地交易中占有强势地位

现行农地制度的相关规定赋予了村集体高于村民的土地收益权和处置权。在布村，发生土地纠纷的事件并不多见，因为村集体还有调整土地的权力。各个自然村的土地总量和人均占有量是不同的，但是自然村却是土地调整的已给传统单位。正像南头新农村规划点占用高坑自然村土地导致部分农户耕地减少所导致的现象一样，村集体可以在自然村的范围内进行一些调整，从而导致人均的耕地面积大致均衡。而出现这样一种情况的基础就是土地的集体所有。尽管已经结束了确权确地的工作，但是因为地方性规范的存在，这里仍然可以在村民同意的基础上进行小范围的土地调整。到南头购买宅基地的村民基本上都来自北头自然村，而北头自然村相对拥挤的居住环境和破损的基础设施让村民开始有意识地搬离。南头规划点的土地原本属于高坑自然村，而来买地的则是北头自然村村民。像北头这样较大规模的村民迁出是无法通过民间协调来达成的，所以村委会在南头设立规划点的行动在客观上也迎合了一些希望从北头迁出的村民的愿望。而村委会之所以处理好民间手段无法达成的问题就是因为其是公权力的一种代表，其具有公的身份，其背后有合法性的支撑。还有非常重要的一点就是，它是土地集体所有权的代言人和行使者，只有它才能够调和超出个人、家庭和自然村范围的公共事务。

（五）村民分化与建房选择自由度的增加

南头尽管已经是新农村建设的规划点，但是它之所以能够引来10多户的农民前来建房也是北头自然村内部的社会与物质基础相结合的。北头自然村全部为刘姓人家，以自然村内的一条主干路为界，道路北侧为刘姓人家的老屋房，道路南侧为新屋房。老屋房份的居住地内居住的老人偏多，空心房数量大，经济水平也较低；而新屋房年轻人较多，经济条件较好。老屋的建筑都是沿着山坡建造，道路狭窄且布局散乱，这样的地形与地势是很难在拆掉老房子后就改善道路水平的。无论老屋还是新屋，道路建设极差，雨天道路泥泞并且污水横流，这样的居住环境让有点经济实力的年轻人都厌烦了北头内部的居住环境，都想着早点到北头外面去建造新房。而南头新居住点的规划则正好迎合了这部分人的需要。就这样，北头自然村就新农村建设的问题上产生了分化。有能力而又想离开北头的村民就选择了北头，或者是曲水塘、柏树下自然村，而没有能力又希望改造居住环境的居民则留了下来。搬出去建房子的村民自然是不愿意拆掉老房子，因为老房子一般都还有老年人居住，况且拆房屋也需要花费1000元左右。一些愿意拆房子的村民希望可以由国家进行拆除，但是对于稳定的考虑，政府是不可能采取这样的行动的。一些老年人，他们已经与儿女分家，自己住在老房子里，他们心里虽然希望进行新农村建设但是考虑到拆掉老房后无力盖新房，所以也不愿意拆房子。村庄内居民复杂的家庭状况及其家庭经济分化使得村民对新农村建设各有考虑，如此现实为南头规划点被村民接收提供了可以依赖的社会基础。

四、土地财政的村庄影响

正象现有的关于土地财政的研究结果所显示的那样，土地财政是存在风险的。在城市化进程中，土地财政影响城市化进程的健康发展，也可能引发社会不稳定的问题。但是在村庄范围内使用这些话语是不恰当的。

（一）土地财政影响新农村建设的健康发展

在新农村建设的过程中，土地财政的出现增加了村民生活的支出，也降低了中央惠民政策的合法性和权威性，减弱了村民对政府政策的认同与支持。土地财政让新农村建设惠民和便民的目的发生了变异，村民尽管也得到了一定的实惠，但其在这个过程中付出了大量金钱和精力。土地财政的做法与新农村建设当中管理民主的精神是不一致的，这样的新农村建设也难以获得持续性的发展。在新农村建设当中也出现了非自愿性的拆房行为，类似的行为都为新农村建设埋下了危机。土地财政村庄宅基地的多占与闲置并存现象的出现，耕地被占用，如此也影响农业生产和粮食供应。

（二）土地财政加速的村民的社会分化

正如我们在上文中谈及的，土地财政在村庄的实现是村民分化的一个结果，不同的村民对于建房的选择能力是不同的。年轻人和有实力的家庭可以选择搬迁到基础设施好的规划点开始新的生活，但是年迈和家庭经济条件差的家庭只能坐守着破落与衰败。村民分化是一种正常的现象，但是不合理方式或者是快速的分化容易在人们的心理层面引起波动，若是这种波动不断强化的话就容易出现群体性事件和个体性极端事件。当越来越多的人离开北头而搬迁到其他地方，北头剩下的居民就有一种被忽视和被遗忘的感觉。在其自身无法健康调试这种感情的情况下，其不满情绪就会找到一种非正常的渠道而发泄出来。事情若是发展到这个阶段就容易影响农村的发展与稳定了。农民分化是土地财政的结果，同样也会不断地强化这种分化状态，长期下去就会形成农民社会结构的固化。固化的社会结构缺乏足够的流动，因而也就缺乏释放社会不满的“安全阀”，所以对此我们要引起足够的注意。在城市，土地财政的这种分化效应则表现得更加明显。

（三）土地财政黑化了村集体和村干部，进而削弱了基层组织的治理能力

在调查中我们发现，对于村干部转卖宅基地的事情，村民们表面上没有什么怨言，但是当遇到像我们这样的外来人时，他们却都对此事表现出了不满。对于纯农业地区的农村来讲，土地财政并不是一种可取的“生财之道”，而布村的土地财政实践更表现出了“一锤子买卖”的特征。村民的不满表现为两个方面，其一是村民对村干部高价转卖宅基地的自利行为表现出不满，其二是仍在北头居住的大部分村民则对村干部没有促成本自然村新农村建设规划表现出不满。这种不满在宗族性村庄内因为宗族力量的对比而被压抑，但是村民们内心却对村干部的此种行为颇有微词。土地财政降低了村干部的权威，也疏远了与村民的距离。土地财政的后果是村民难以信任村干部的工作，在诸多的工作中表现出对村干部的消极抵抗即村民主要采取逃避、拖延和打折扣的方式应对村干部需要村民配合的工作。总体上而言，土地财政黑化了村干部的形象，也虚化了其实施乡村治理的基础，降低了其治理能力。

（四）土地财政扭曲村集体和村干部的增收观念

在没有产生土地财政以前，布村村集体的收入主要是通过转移支付和向上级政府和相关部门“化缘”而获得其可支配的收入。在进行公共品建设的时候，各个自然村的村民也都会集资一部分，这种模式的经济收入虽然较少，但是却让村民保持了对村干部较高的评价。土地财政的出现则让村干部看到了扩大集体收入的“第三条道路”。从原本规范模式下的增收渠道转变为今天投机式的增收方式，这个过程中村干部的增收观念发生了较大的变化，从制度化增收观念转变为投机性增收观念。观念转变的背后是村干部工作理念的转变，是从服务于民的理念转变为取之于民兼服务于民。以上是我们在村庄中调查发现的土地财政的负面影响，当然土地财政也有其优势和有利的内容，但是这并不是本文关注的重点。从负面效应出发，我们来更好地发挥其优势同时规制其不良影响，这正是本文的基本出发点。分析问题是这篇文章的重点，提出对策则需要在充分认识本问题的基础上才能够完成，因此还希望本问题可以引起后来者持续关注和研究。

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