推进主体功能区建设的财政政策取向

苑新丽 孙晶映

（1.东北财经大学，大连 116025；2.中国人民银行沈阳分行，辽宁 110002）

2010年底，国务院颁布了我国首个国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，该规划以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，按开发方式将国土空间划分为四大类主体功能区：一是优化开发区域，即经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，应该优化进行开发的地区；二是重点开发区域，即经济基础较好、集聚人口的条件较强、资源环境承载能力较高、发展潜力较大，应该重点进行开发的地区；三是限制开发区域，即资源环境承载能力较低、生态系统脆弱、不适宜大规模高强度开发的地区；四是禁止开发区域，依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及需要特殊保护的重点生态功能区。四类主体功能区划的实质是根据各区域经济基础、人口、资源禀赋、发展潜力等因素，合理确定开发方向，其中，优化开发和重点开发区域开发方向主要是发展经济，限制开发和禁止开发区域的开发方向主要在于生态发展。市场经济条件下，为推进上述四类地区依据其主体功能定位进行建设，还应发挥市场和政府“两只手”的作用。一方面应充分发挥市场配置资源的基础性作用，另一方面，也要注意发挥政府的科学引导作用。财政政策作为政府的主要政策工具，对引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发无疑会发挥重要作用。

一、主体功能区建设对财政政策的要求

（一）实现基本公共服务均等化，要求有财政政策的支持

提供均等化的基本公共服务，是主体功能区建设的必要前提。在缺少基本公共服务均等化的情况下，去要求限制开发和禁止开发区域主要承担生态功能，限制或禁止其一些产业的发展是不现实的。主体功能区战略实施后，各功能区的经济发展将主要基于其开发方向和发展潜力确定。对于限制开发和禁止开发区域来说，由于其在资源开发、人口聚集、产业发展等方面受到功能性制约，必然带来这两类地区提供基本公共服务的能力降低，而优化开发和重点开发区域由于主要承担发展经济的功能，其在基本公共服务领域的投入能力会不断提升，这样就造成四类主体功能区基本公共服务提供方面新的不平衡。由于基本公共服务大都属于公益性产品，供给主体以政府为主，市场主体的作用有限，因此，要实现四大主体功能区的基本公共服务均等化，避免各区域之间提供的公共服务差距扩大，就要求发挥财政政策的作用，构建与主体功能区建设相适应的财税体制，应通过进一步完善公共财政制度，调整财政支出结构，完善转移支付等，来实现各区域基本公共服务的均等化。

（二）主体功能区定位带来的经济发展权力与财力的变化，要求财政政策给予调节

我国目前设有许多的行政区划，这些行政区划设置的初衷多是基于政治层面的考虑，经济因素的成份非常少，而随着生产力的发展，行政区划的经济功能也逐渐凸现出来。在行政区划的背景下，尽管各行政区域经济发展水平不同，但它们在经济发展权力方面基本上是平等的。按照主体功能区的规划，经济发展将不再以行政区划为单元来运行，而是根据各类功能区的功能定位要求来确定，如此一来，原有的各行政区域平等的经济发展权力就会受到不同程度的影响。具体到四类功能区，则是：优化开发和重点开发区域由于其定位主要是发展经济，这些地区的发展机遇和经济发展权力变化不大；限制开发和禁止开发区域由于主要定位于为社会生产和提供生态产品、增加生态空间的功能，这些区域受影响较大，不仅会丧失部分经济发展权力，其发展机遇和发展动力也不同程度地受到削弱。同时，经济发展受损又直接减少了当地的财政收入，导致财力不足。解决这种由于功能区定位不同所带来的经济发展权力和财力问题，财政政策特别是转移支付政策就发挥着非常重要的作用。

（三）促使生产要素在主体功能区间的合理流动，要求有财政政策的配合

一般说来，追逐利润最大化的资本和和工资收入最大化的劳动力等生产要素容易流向收益较高的工业品生产领域，而较少向农业产品或生态产品这些收益较低的领域流动。从四类主体功能区情况来看，优化开发和重点开发区域主要是生产工业产品，限制开发和禁止开发区域主要是生产农业产品或生态产品。因此，在主体功能区建设背景下，市场因素会引导着生产要素流向优化开发和重点开发区域，导致限制开发和禁止开发区域不能很好地按照规划要求提供农业和生态产品。另一方面，基于各功能区的发展目标不同，它们对生产要素的要求也各有特点：优化开发区域需要大量积聚创新性要素，以实现产业升级、经济发展方式转变的目标；重点开发区域需要大量集中资本、劳动力等一般性要素，以实现通过生产要素的集聚推动工业化和城市化加快发展的目标；限制开发和禁止开发区域则需要转移人口、转移与发展目标不相适应的产业发展因素，以实现生态修复和自然环境保护的目标。而要使生产要素在各主体功能区之间合理流动，就需要运用财政政策信号，来传递政府引导各种经济要素流动的战略意图，构筑要素合理流动的外部环境。

（四）实现节约资源和保护生态环境的发展战略，需要依靠财税政策的调控

依据对资源环境承载能力的综合评价实施主体功能区建设，是国家对四类功能区的基本要求。为此，如何处理好资源节约、环境保护与经济发展的矛盾，促使功能区的市场主体和百姓节约资源、重视环境保护，是四类主体功能区面临的共性问题，也是其发展战略中的关键环节。现实中，由生产的负外部性导致的资源浪费和环境污染问题，虽说可以通过明确产权或通过一些行政管制措施等方法加以解决，但由于产权界定受许多因素制约以及行政管制的成本较高，已有办法效果并不理想，而财税政策调控无疑为解决上述问题提供了思路。通过政府对一些环保产品、对自然环境危害较小的生态产品以及有利于生态环境保护的服务进行绿色采购，来提高生产商提供生态产品或服务的积极性，降低需求者对污染产品的消费数量；通过加大财政投入或财政补贴，鼓励市场主体加大对环境保护的投入或生产绿色产品；通过开征环境税，使污染环境或浪费资源的行为承担必要的成本，来纠正生产的负外部性，并由此影响市场主体和居民的生产和消费行为。

二、主体功能区建设背景下现行财政政策效应分析

（一）政府间支出责任划分不科学，不利于实现主体功能区基本公共服务均等化目标

从实现基本公共服务均等化目标角度看，明确政府间，尤其是中央政府和地方政府之间基本公共服务支出责任非常关键。在这方面，国外的做法是：为了使不同地区居民享受的基本公共服务水平不受地区间经济发展水平和财政能力的影响，诸如教育、医疗卫生、社会保障等全国性公共产品的支出责任通常都由中央政府或联邦政府来承担，而在具体的执行和管理层面，则一般委托基层政府负责①徐诗举：《促进主体功能区建设的财政政策研究》，经济科学出版社，2011年。。从我国状况看，基本公共服务的事权划分方面尚缺乏科学性，表现在：一方面，教育、社会保障、医疗卫生与就业等一些本应由中央政府承担的基本公共服务支出责任目前主要是由地方政府承担；另一方面，省、（地）市、县等地方各级政府之间，越往基层其承担的基本公共服务支出责任越大。比如，我国目前的医疗卫生和社会保障等支出主要由市县级财政负担，基础教育支出主要是由县乡财政承担。在主体功能区建设背景下，四类功能区的规划与建设主要是以县为基本单元，因而目前这种本应由中央和上级政府承担的支出责任而由县级财政过多地承担的做法，会导致基层政府财力越发地不足，这一点在限制开发和禁止开发区域会更为突出。这些地区由于其经济发展机会不足，发展动力削弱，财政能力也会随之进一步下降，严重制约其财政职能的发挥，从而也造成这些地区提供基本公共服务均等化能力受到极大抑制，阻碍了主体功能区基本公共服务均等化目标的实现。

（二）财政转移支付制度存在的缺陷与不足，导致其对主体功能区的财力调节乏力

如前所述，在推进主体功能区建设进程中，由不同功能区定位引致的经济发展权力的变化也将带来各功能区域间财力差异的扩大，这就需要采取相应的财政手段尤其是转移支付来对各类功能区实施财力调节。但是，目前我国政府间转移支付制度存在的一些缺陷，使得其对各类功能区的财力调节作用受限。

1.省以下转移支付制度不规范制约着主体功能区财政职能的发挥。我国1994年实施的分税制改革，对中央与省级政府之间的财权关系进行了明确，但对省以下政府间的转移支付制度尚未有实质性的解决方案。分税制在注重增强中央财政的聚财能力的同时，也减低了省级财政在税收收入增量中的分配份额。如此一来，省级财政也随之缩减了对下级财政的转移支付规模，导致省以下政府间通过转移支付制度调节基层财力不平衡的能力也逐渐弱化，实践中出现了越是基层政府财力越紧张的现象，一些地区甚至出现了层层截留中央转移支付资金的现象。我国主体功能区建设主要以县为基本区域单元运行，县级财政困难，其财政职能的发挥便会受到制约，阻碍主体功能区建设目标的实现。

2.财政转移支付结构的不合理阻碍了主体功能区建设。我国财政转移支付主要由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等构成。从税收返还来看，其规模通常是转移支付中最大的项目，2010年在整个转移支付体系中税收返还数额达4993.37亿元。税收返还是按基数法设计的，返还数额多少与税基大小、企业经济效益高低以及当地经济发展水平相关。由此可以推断，受主体功能区发展定位影响，优化和重点开发区域得到的税收返还数额，将远远大于限制和禁止开发区域得到的数额。如此，不但不能缩小各功能区财力的差距，反而会加剧不同功能区财力的不均衡。从专项转移支付来看，其支付比例也比较高，2010年该项支付占全部转移支付的43.64%。专项转移支付一般属于有条件的转移支付，需要当地财政有一定的配套资金。对于限制开发和禁止开发区域来说，其本身财力非常紧张，无法满足提供相应配套资金的要求，因此这些地区获得专项转移支付资金的几率也较低。从一般性转移支付来看，按因素法确定的均衡性转移支付比较合理，但其在我国转移支付中所占比重偏低，规模偏小，横向均等化的作用受限，也抑制了限制开发和禁止开发区域公共服务水平的提高。2010年，我国的一般性转移支付规模为13235.66亿元，其中均衡性转移支付规模为4759.79亿元，仅占总转移支付的14.72%。

（三）引导经济要素合理集聚和流动的财税政策缺失，影响主体功能区均衡布局形成

依据主体功能区发展规划，生产资料、人力资源等经济要素，将逐渐从限制和禁止开发区域转出，实现经济要素在优化开发区域进行更高层次的聚集，在重点开发区域进行更大数量的集中。然而，现行财税政策缺少这方面的政策引导和鼓励。比如，税收政策方面，我国曾先后对东部沿海、西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起等实施了不同的税收激励政策，这些政策一定程度上引导着生产要素流向这些地区。然而，由于这些税收优惠是按区域设置的一些框架式的政策内容，没有考虑各区域内的每个更小单元是否都适合进行工业化生产，因此相关政策在引导经济要素流动的同时，也造成某种程度的扭曲，与主体功能区要求的依据资源环境承载能力进行经济布局的初衷不相适应。再如，主体功能区人口政策的目标是积极引导限制和禁止开发区域人口流入重点开发区域，实现人口和经济在空间上的均衡分布和发展。然而，目前我国缺乏引导人口向目标区域流动的财税机制。一方面，引导人口从限制和禁止类开发区域转出的激励机制不足，缺少对转出人口的承包地和宅基地相应的补偿办法，以致一些农民不愿转出。同时，由于对限制和禁止类开发区域缺乏财政支持，导致其对劳动力的培训和就业指导投入不足，也使得这些地区劳动力竞争力不强，影响了其人口转出规模；另一方面，促进重点开发区域接纳人口流入的财税政策缺失。对于重点开发区域来说，流入该地区的劳动者及其家属应与当地居民享有相同的待遇，而不能将他们视为劳动力仅仅解决其就业或收入问题。然而，受目前不合理的户籍制度以及与之相联系的医疗、养老等社会保障待遇差异的影响，加之重点开发区域提供基础教育、住房等基本公共服务的不足，人口目标区域接受外来人口的能力受到限制，人口和经济在空间上的均衡布局难以形成。

（四）生态保护和资源节约的财税政策不完善，不能有效提高主体功能区生态保护效果

1.生态补偿机制不健全，相关区域发生的生态保护成本不能得到有效补偿。目前我国已在天然林保护、退牧还草、退耕还林等领域实施了生态补偿政策，并取得了一定效果。但基于主体功能区建设视角，则会发现现有补偿政策既不能体现出四类功能区自身特点，也未能虑及各功能区域之间横向提供生态服务的补偿问题。表现在：一是补偿资金主要来源于中央政府，渠道单一。我国既有的生态补偿机制，主要是由政府主导、政府出资来对生态保护和建设者实施补偿，由于缺乏社团、企业等市场主体的参与，补偿资金远远不能满足巨大的生态投入需求，造成补偿标准较低，补偿年限也偏短的局面。二是未能建立有效的横向补偿机制。基于功能区定位，限制开发和禁止开发区域主要承担的是生态环境保护职能，在牺牲自身发展经济机会的同时，其构筑的生态屏障将会使优化开发和重点开发区域受益。从成本和受益角度出发，限制开发和禁止开发区域为此所产生的生态保护成本，理应由受益的优化开发和重点开发区域给予补偿。然而，实践中这种地方政府间的横向转移支付并未得到有效实施。区域生态补偿机制的不完善，非但不能弥补限制开发和禁止开发区域的生态保护成本、修复成本以及由于放弃发展经济而产生的机会成本，影响该区域生态保护成效，还会导致这些区域的经济和社会发展越发落后。

2.相关税收政策不完善，未能对各类主体功能区起到有效调节作用。主体功能区建设的目标之一就是强化生态保护和节约资源，各类功能区均应依据自身的环境承载力确定发展方向和生产力布局。而由于现阶段我国尚没有独立开征环境税，加之现行与资源、环境保护相关的资源税、增值税及消费税等税种，在征税范围、税负水平和征收方式等方面的不足，既有税收政策对那些资源环境承载力较低、生态系统比较脆弱、不具备发展潜力的地区进行的不合理开发，以及那些资源环境承载力尽管较强，但忽视开发方向或进行了过度开发的地区未能发挥有效的调控作用。而且，已有的与环境保护有关的税收政策，其作用空间大都体现在工业生产领域，而从目前的环境污染情况看，一些污染源也已发生相应的变化。以大连市水源地流域的水污染为例，其主要污染源已由农业取代了工业、生活取代了生产。而目前我国关于农业方面和生活领域的环境保护税收政策，无论是税收激励，还是税收限制均明显不足。

三、适应主体功能区建设的财政政策选择

（一）完善有利于实现主体功能区基本服务均等化的财政政策

1.明确政策目标，推进主体功能区基本公共服务均等化。近些年，我国基本公共服务均等化问题虽然得到政府高度重视，但也主要是作为解决目前经济社会发展的突出矛盾提出并纳入到政府的中短期工作任务中，还未能从长远角度明确主体功能区基本公共服务均等化的政策目标，通过法律形式予以保障，更谈不上上升到国家宪法高度进行规范。因此，适应主体功能区建设需要，应尽早将基本公共服务均等化作为我国的长远目标从法律高度予以明确，并分阶段落加以落实。基本公共服务均等化的目标可以分为三个层次：（1）近期目标。从制度上逐步规范和完善转移支付方式，确保县级财力均衡，实现省域县际的基本公共服务均等化。就主体功能区而言，则应重点保证限制开发和禁止开发区域基本公共服务水平与省内各县域的标准一致；（2）中期目标。根据主体功能区的定位和城乡间的收入差距等现实情况，完善中央对省以及省对市、县的财政转移支付，实现省域城乡的基本公共服务均等化。对主体功能区来说，则应保证限制开发和禁止开发区域基本公共服务水平与全省的标准一致；（3）最终目标。通过最低财力保障线等制度，实现省际的基本公共服务均等化，到主体功能区规划目标全面实现的2020年，实现全国基本公共服务均等化。

2.结合主体功能区职能，合理界定政府的支出责任。为有效发挥地方政府开展主体功能区建设工作的积极性，应科学合理划分各级政府的支出责任。一方面，应强化中央和省级政府的基本公共服务支出责任。从我国主体功能区主要以县为基本区域单元，且县级财政较为困难的现实出发，一些透明度较高、计算相对简单，且和社会公平与稳定密切相关的基本公共服务支出，应更多地由中央和省两级政府来承担。如目前主要由县（市）政府承担的中小学教师的工资支出，可改由中央政府负担50%，各省级政府承担50%的办法，县（市）政府则主要负责相关中小学校的维护、修缮和日常运转的费用；公共卫生、社会保障和生态环境等公共服务，由于涉及面广或外部性强，主要也应由中央政府和省级政府提供，由县级政府进行管理。另一方面，各类主体功能区还应结合自身特点明确支出责任重点。具体说来，优化开发区域的支出责任应重点定位于改善经济和社会发展环境，促进技术创新和产业升级，推动现代服务业发展，减少基本建设支出；重点开发区域的支出责任应侧重于公共基础设施建设，与经济发展密切相连的社会事业的投入，提供优质公共产品和服务；限制开发区域则应确立以为农村和农民提供公共服务为导向的财政支出责任，加大对农业综合开发的投入；禁止开发区域支出责任应注重加大对生态环境的保护，防治水污染、强化对居民健康领域的投入。

（二）完善有助于调节主体功能区财力的财政转移支付制度

1.完善政府间纵向转移支付制度。第一，进一步规范政府间纵向转移支付制度。省以下的转移支付要确保县级政府有稳定的收入来源，以适应主体功能区建设主要以县域为单元的实际；扩大对国家级限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付，并由中央将资金直接拨付到该区域所属的县级政府；对省级限制开发和禁止开发区域所在县，实施“省直管县”财政体制，防止资金被各级政府挪用、挤占或截留。第二，调整转移支付结构。中央财政应加大均衡性转移支付的规模和比例，在确定转移支付标准时，还应充分考虑到限制开发和禁止开发区域地方政府用于生态环境保护方面的支出，对这些区域采取提高转移支付系数的办法，增大均衡性转移支付数额，在此基础上，逐步降低直到完全取消税收返还；规范专项转移支付条件和标准，明确审批程序，强化专项转移支付的公开和公正性，大幅度降低甚至是取消对限制开发和禁止开发区域的资金配套要求，同时应考虑增设环境保护、生态移民方面的专项转移支付。第三，改进转移支付的计算方法。目前采用的“因素法”计算转移支付的方法虽说比较理想，但该方法所包含的因素尚不够全面，也不够合理，应在充分考虑主体功能区建设的基础上，系统地、科学地确定各种影响因素及其比例，如增加生态保护因素及其权重等，以增强对各类功能区财力和补偿标准确定的客观性。

2.建立健全基本公共服务供给的横向转移支付制度。主体功能区建设中，为了加强生态保护和污染治理，应建立起政府间的横向转移支付制度。具体说来，就是生态受益的优化开发和重点开发区域应直接向提供生态产品和服务的限制开发和禁止开发区域实施财政转移支付。根据我国地区之间、城乡之间经济实力不平衡的现状，不太可能在全国范围内实现省际之间的横向转移支付，可以考虑先在省域县际内实现横向转移支付，即先让生态受益的优化开发和重点开发区域的县，通过采取资金补助、定向援助和对口支援等形式，对提供生态产品和服务的限制开发和禁止开发区域的县进行补偿，实现四类功能区之间的财力均衡。对于横向补偿标准的确定则应考虑两方面的因素：一是限制开发和禁止开发区域为保护生态环境而产生的成本，包括为生态保护而投入的成本、修复成本以及当地放弃经济发展的机会成本等，成本越大，则横向转移支付的标准就应越高，反之亦然；二是优化开发和重点开发区域的受益者对生态产品或服务的需求意愿、经济承受能力和实际支付能力等因素。

（三）规范引导资源在主体功能区之间合理流动的财政政策

财政政策在引导人力资源合理流动方面应主要侧重两个层面：一是对限制开发和禁止开发区域实施人口流出的激励政策，如设置人口流动补偿资金，对转出这些区域的剩余劳动力、生态移民等给予补偿，对这些地区组织的劳务输出活动提供一定的财政资金支持，也可以对这些地区居民的技能培训工作给予一定财政补助，提高居民的转产就业能力。同时，应加大财政对这些地区基础教育的投入，通过提高当地新生劳动力的文化素质，提高其就业竞争能力，以引导、促进人口外流。二是对优化开发和重点开发区域实施鼓励人口流入的财政政策，增强这些地区接受移民地区流出人口的能力。具体对策是：财政要增加对优化、重点开发区域基本公共服务的投入，并主要向基本居住、教育、医疗等倾斜，提高其接纳流入人口的能力，确保人口流出来，也能安稳地住下来。

财政政策在引导生产要素资源合理流动方面，重点是丰富和细化既有的政策，尤其是税收政策，通过政策设计引导促使各类功能区按目标要求发展。对于优化开发区域，税收优惠政策应主要向土地消耗少、节能减排、技术创新类的现代服务业和高新技术产业倾斜，鼓励此类产业向该区域流入；对于重点开发区域，税收优惠政策应主要体现在港口码头、电力、水利等公共基础设施、承接人口转移和产业转移方面；对于限制开发区域，税收优惠政策应主要给予特色经济、特色农业以及生态产品等领域，保证国家农产品安全；对于禁止开发区域，应对现有税收优惠政策进行清理，取消那些不利于甚至是妨碍生态环境保护的政策。

（四）建立健全促进主体功能区资源节约和生态保护的财政政策

1.完善对主体功能区的生态补偿机制。第一，确立差异化的生态补偿标准和补偿期限。对主体功能区的生态补偿机制，主要体现在对限制和禁止开发区域的补偿，而这其中补偿标准和补偿年限的确定尤为重要。由于同为限制和禁止开发区域的各地区之间，经济发展水平、生态条件及生态地位均存在较大的差异，因此补偿标准和补偿期限也应该有所不同，但补偿数额均应该能够弥补这些地区因生态建设而带来的损失。就补偿年限来看，则应与当地经济发展、产业结构调整基本完成所需时间相结合。比如，以森林生态功能区为例，区域内居民很难在5-8年的时间内成功实现转产，因此对这一区域居民的补偿年限不能低于这一期限。第二，建立区域性生态补偿公共基金。对于提供生态产品或生态服务的区域来说，单纯依靠财政转移支付，还远不能满足生态补偿的资金需要，应联合各级政府、企业及社会各界，建立生态补偿公共基金。基金来源为：中央的财政投入、生态受益地区政府的横向转移支付、生态受益地区市场主体缴纳的费用、各单位及个人的捐赠等。生态补偿公共基金可以设置为省级基金和国家级基金，省级基金可由同级财政管理，主要用于省级限制开发和禁止开发区域的生态补偿，国家级基金可由中央政府进行财政管理，并主要用于国家级限制开发和禁止开发区域的生态补偿。

2.完善有利于主体功能区域生态保护的税费制度。第一，建议国家将资源税征收范围扩大至土地、森林、草原滩涂等各个领域，将资源级差地租和绝对地租产生的收入转化到税额中来，提高资源税税率，实行从价定率征收，将地方对矿产资源产品征收的基金等划归到资源税中，增加的税收收入全部纳入地方并主要用于生态环境支出；完善消费税，扩大征税范围，将一些容易对环境造成污染、高能耗的资源产品以及一些高档消费品纳入征收范围，将对不可再生能源资源产品的计征办法由从量定额征收改为从价定率征收；开征环境税，增加市场主体消耗资源和污染排放行为的成本，并以环境税取代在污染排放环节的某些行政事业性收费。第二，运用财税政策对生活污染减排和农业生产污染减排进行引导和规范。从生活污染减排角度看，应加大对城镇和乡村垃圾处理的财政资金投入，对垃圾处理产业给予一定的财政贴息和财政补贴，并给予相应的增值税和企业所得税等优惠待遇；从农业生产污染减排角度看，应将对化肥实施的财政补贴调整为对农家肥给予财政补贴，同时对农家肥生产企业还应给予增值税和企业所得税税收优惠，以解决由于过度使用化肥和农药而带来的农业生产污染问题。

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〔2〕孙健.主体功能区建设中的基本公共服务均等化问题研究.西北师大学报（社会科学版），2009.2.

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〔7〕李鹏.调整财税政策促进主体功能区建设.经济纵横，2008.6.

〔8〕王琪.实施差别化财政政策推进主体功能区建设.宏观经济管理，2008.7.

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