高等学校零基预算编制问题研究

杨 光

零基预算加部门预算的预算管理模式近年来在我国得以推广，并取得一定成效。但是，该模式在我国高等学校财务预算编制中没有发挥根本性的作用。不少高校的财务预算编制实际上采用的是一种形式上的零基预算加部门预算的预算编制模式，即：表面上按政府部门预算的程序要求“二上二下”，填表应付了事，学校内部再弄一套所谓校级预算。而校级预算由于预算环境和预算过程中许多不完善因素的存在，没有从根本上采用零基预算。

一、目前我国高校零基预算编制存在的问题

（一）对零基预算缺乏全面的正确认识

零基预算编制复杂，技术含量高，同时需要耗费大量的人力，因此它的贯彻实施必须取得单位领导的重视和支持。目前我国高校普遍对零基预算的重要性认识不足，缺乏在全校范围内对零基预算的宣传与培训，以至大学相当多的管理人员不知零基预算为何物。此外，零基预算编制复杂，同时要求决策者面对多种方案能够正确决策。部分管理人员在此压力下，产生了懒惰心理。

（二）学校年度工作计划推出过迟

零基预算需要对各种工作计划进行量化分析，排序论证。因此，学校预算年度工作计划的制定应与其财务预算编制时间相衔接。在财务预算编制工作开始之前，学校和校内各单位应根据自己在预算年度的工作重点和需要采取的具体措施，具体提出预算年度的工作计划。按照很多高校的现行做法，预算年度的工作计划往往在预算年度初才发布执行。学校年度工作计划推出过迟，会直接影响预算编制工作的正常进行。

（三）预算编制时间仓促

零基预算编制复杂、工作量大，预算编制前需要做大量的调研与论证工作。虽然部门预算的标准周期管理要求从每年的3月份开始下一年度的预算编制工作，但很多大学的部门预算编制工作是从每年的7、8月开始的。部门预算上报财政部门（即“一上”）的时间一般在每年的8月底，从3月到7、8月，长达4个多月预算准备与编制的时间被省略，而剩下的一个多月的时间显然过分仓促。加之时值暑假，大量必需的基础数据难以收集，相关的部门和人员难以集中，其结果是预算粗枝大叶，更无项目论证。

（四）部门预算、校级预算分段编制

目前很多大学的部门预算只是一份“概算”，较为详细的校级预算通常是在部门预算批复（即“二下”）后才开始编制，这时已到预算年度的3、4月份。由于之前的部门预算编制粗糙，学校在编制校级预算时需要与各部门协商预算资金的具体分配。这个过程具体而细碎，往往需要较长的时间。待校级预算下达到校内各单位时，已经进入预算年度的5月份。这时预算年度的经济业务已发生了1/3强，预算已滞后甚至过时。这样的预算既失去了严肃性，也不利于学校各部门统筹安排年度事业发展计划，其结果必然会使学校财务管理的有效性降低。同时，部门预算没有和校级预算成为一体，造成了“预算两张皮”现象，部门预算最终失去其严肃性和指导意义。

二、问题成因分析

预算编制体系是一个有机的整体，既涉及高校内部的方方面面，又涉及高校外部的政策制度和具有相关资金分配职能的政府部门。因此，上述问题的产生，既有内部原因，也有外部原因。

（一）外部原因

1、政策法规配套方面的原因

现行我国《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》分别于1997年、1998年开始实施并沿用至今。该制度在当时的经济环境下起到了积极的规范指导作用。但是，该制度主要依据当时的《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》制定，在强调会计制度与预算管理的融合，推动高校事业发展方面力度很薄弱，仅仅只做了粗略的尝试性的要求，已不符合自本世纪初以来市场经济环境下高校快速发展的要求。

此外，现行高校财务预算按公历年度编制，与高校按学年度进行日常运作的实际不符。预算编制要求从年初编到本年底，而学校当年9月份收取的学费要一直使用到次年8月底。成本周期与预算执行周期、会计核算周期不相吻合，给高校财务的预算、核算、决算、管理和监督等各个方面均带来很大的困扰。

2、政府部门协作方面的原因

零基预算编制复杂，技术含量高。目前，政府主管部门对高校零基预算的宣传与培训不够，也没有提供相关的技术支持。对高校的高层领导即校长书记们，政府主管部门没有设立相关的职责要求，要求高校的高层领导重视零基预算的实施。如果没有高校高层领导的重视与支持，零基预算在高校是难以推行的。

要保证高校零基预算编制的有序地进行，还需要相关政府部门工作的协调衔接。如高校预算年度的招生计划，按目前的做法，均在预算年度的年初才予以下达，完全没有和高校预算的编制时间相衔接。同样，部门预算的批复过迟，通常在预算年度已经开始了3个月才批复下来，不利于预算的及时执行。

（二）内部原因

1、全面认识方面的原因

首先，对零基预算编制重要性的认识不足不仅存在于大学的普通教职工和中层管理人员中，也存在于大学的高级管理层中。学校高级管理层没有认识到零基预算编制是一项复杂而庞大的系统工程，是对现有利益分配格局的重新调整和现有资金管理权利的再分配。由于涉及面广，关联性强，敏感度高，学校高级管理层应切实把零基预算编制工作当成学校经济工作的重心。

其次，学校年度工作计划推出过迟，部门预算、校级预算分段编制，这种工作时间上的安排均反映出学校对部门预算的要求理解不透彻、重要性认识不足，认为部门预算是上级部门的事，按其格式填好表格上报就行了，以致预算编制时间仓促、预算严重滞后。

再次，高校普遍存在对预算管理的宣传与培训力度不够的现象，没有让大家特别是管理人员对预算管理的作用和功能有较系统、较深入的了解，导致各部门对未来行动事先进行财务计划、对资金预先进行分配与控制的能力较差。

2、管理体制方面的原因

首先，零基预算编制是对现有利益分配格局的重新调整和对现有资金管理权利的再分配。在很多大学现行的管理体制下，财务处是大学预算的编制、执行与管理部门。财务处作为大学的一个二级职能部门，在学校政策的制定和资源的分配上没有控制权，不可能解决学校资源配置中的深层次问题，作为预算管理机构其权威性不足，这样就造成了学校政策的制定实际上是在财务处主导的预算编制过程之外。财务预算与政策决策不能有效对接，两者的分离是很多大学预算编制中存在的一个突出问题。预算常常需要不断调整、疲于应付，造成预算软约束现象。

其次，零基预算强调在编制项目预算时，必须认真做好调研和论证工作，按成本—效益分析法和轻重缓急的原则对各项目进行分析排序。目前国内不少大学在编制项目支出预算时，因没有权威论证制度，在成本费用预算中存在一个恶性循环的局面，即：校内各单位支出预算普遍“报大数”，财务处主要精力用于削减经费；各单位“报大数”是为了应对成本费用预算被削减，而预算被削减则是因为可能存在夸大成本。

3、技术力量方面的原因

零基预算编制复杂、技术含量高，同时强调全员参与、落实到基层。这就需要高校拥有一支较高素质的财务预算管理队伍。目前我国很多高校的财务预算管理队伍的素质有待提高。这里所说的较高素质，不是指高学历高职称，而是更强调熟练掌握零基预算编制与管理的知识，充分了解本单位财务预算编制的相关信息。只有立足于本单位本部门的实际情况，才能把预算编细、编好，使预算具有可行性。

此外，零基预算强调全部收支均须进行细化管理，工作量大。要保障零基预算的落实，提高工作效率，必须运用现代化信息管理技术。目前不少大学的预算编制还停留在手工操作，不能保障零基预算编制工作的落实。

三、完善高等学校零基预算编制体系的建议

针对以上问题，本文在政策配套、机构设置、制度安排、技术支持等方面提出改进建议。

（一）改革现行的相关政策

现行的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》已不符合自本世纪初以来我国市场经济环境下高校快速发展的要求。高等学校财务制度和会计制度改革应强调预算管理，尤其是应强调会计制度和预算管理的融合，使预算管理从编制、执行、到控制、评估都能在会计制度上得以体现和制约，从而起到加强高校预算管理的作用。

要保证高校零基预算编制的有序地进行，还需要政府相关部门工作的协调衔接。部门预算批复过迟、招生计划批复过迟、经费划拨过迟等问题均会直接影响高校预算管理工作的顺利进行。

此外，政府政策部门应对高校现行的按公历年度编制财务预算，与按学年度进行日常运作的实际不相符合的问题予以重视。成本周期与预算执行周期、会计核算周期不相吻合，给高校财务的预算、核算、决算、管理和监督等各个方面均带来很大的困扰。

（二）提前预算编制时间

我国高校预算编制比较粗，难以做到精细化，许多项目还沿袭了过去切块打捆的编制方法，究其原因，是预算编制没有按零基预算的要求切实做到自下而上，将支出安排细化到具体的单位和项目。在这个问题上，西方发达国家的做法是大幅度提前预算编制的启动时间，大量的工作和时间都用在进行办学形势的预测、年度工作计划的制定、以及财务部门和其他部门之间的反复充分的磋商上。这样下来，预算编制可以比较好地反映实际需求和财力支持的结合。这种做法很值得我们借鉴。

零基预算要求预算从最基层的单位开始编制，自下而上，形成一个完整全面的综合预算，同时要求全部收支均须进行细化管理，强调预算向微观管理层次延伸。目前很多大学在每年的7、8月份才开始下年度的预算编制工作，编制时间仓促。要做到细化预算编制，达到实际需求与财力支持相结合的目的，必须让有关各方能够对预算项目进行充分研究分析，让财务部门和其他部门能够充分地磋商。因此，提前预算的准备和编制时间是十分必要的。

（三）设立校级预算机构

零基预算编制复杂，同时涉及到学校的方方面面，需要耗费大量的人力，更重要的是零基预算要求决策者面对多种方案能够正确决策。按照许多高校的现行做法，学校的预算管理机构是财务处，预算的编制、执行、调整、甚至监督均由学校财务处负责。零基预算需最大程度地利用现有资源，尽可能地促进教学、科研、后勤建设等方面的全面发展。财务处只是大学的一个二级职能部门，不可能解决诸如学科布局、专业设置、人才培养等学校资源配置中的深层次问题。同时，一所大学包含多个学院、研究部门、职能部门等，这些二级单位由于专业方向、管理职能等方面的不同而各具特点，零基预算编制涉及它们工作的方方面面，是一项非常容易引起不同部门因不同的利益和观点而产生分歧的工作。协调解决职能之间、部门之间的矛盾是预算管理部门的一大职责。仅仅由财务处担当学校预算管理机构，不但很难形成全校共识，而且会使学校预算这一与全校教学科研等方方面面密切相关的重大活动显得过于简单，其权威性不足，影响了预算编制的科学性和预算的约束力。因此，大学设立校级预算管理机构非常必需。

校级预算管理机构应由学校一把手亲自挂帅，财务部门牵头，教学、科研、基建、后勤、人事等相关部门负责人和专家教授参与。该机构是学校的预算编制机构，也是学校预算执行的监督机构，对学校政策的制定和资源的调配有较大的控制权，负责制定学校预算框架、测算预算收支指标、集中审议预算周期中出现的重大问题、监督预算执行等。在学校与各部门进行预算磋商的阶段，该机构负责就磋商中出现的重大分歧问题进行论证。总之，通过校级预算管理机构的工作，达到增加学校预算编制的科学性，增强学校各部门和有关专家参与预算管理力度的目的，同时实现预算管理工作中的权力制衡。

（四）建立专家论证制度

零基预算强调在编制项目支出预算时，必须认真做好调研和论证工作，按成本—效益分析法和轻重缓急的原则对各项目进行分析排序。专家论证制度主要用于项目支出论证。近年来，大学的事业发展非常迅速，经济业务已日趋复杂。新的发展带来的新现象、新问题也越来越多。很多项目的预算编制专业性很强，需要专业的调研和论证，如果没有该方面专家教授的权威论证与鉴定，很难达成共识。因此，建立专家论证制度，增强专家教授参与预算管理的力度，是保证零基预算编制科学性的重要途径之一，也是教授治校的具体体现。

（五）融合部门预算和校级预算

高等学校属于政府部门预算的基层单位，部门预算要求的数据比较总括，校级预算要求的数据更加具体、更加细密、更加基础，而只有经过充分的调查分析与认证，建立在基础数据之上的总额控制数才具有科学性和合理性。更重要的是，部门预算批复后下达的预算控制数是以高校上报的数额为重要依据的，如果上报的数额是不准确的，批复数当然是不准确的，在一个不准确的预算控制数基础上编制的校级预算当然也是不准确的。因此，高等学校校级预算的编制应与其部门预算相融合。

四、结 论

当今我国高等学校事业发展迅速，经济业务日趋复杂，资金来源渠道多样，财务预算编制在学校经济工作和管理工作中均占重要地位，这些因素客观上要求大学采用零基预算。零基预算是一种预算编制方法，也是一种思维方式，同时是一种民主理念和实事求是观念的体现。零基预算在高校的推行过程中确实存在着工作量大、政策支持不力、制度安排欠缺、技术支撑不够等问题，但高校是各类人才和技术的聚集地，在技术和人力资源方面有着天然的优势，高校推行零基预算应当是很有意义的。零基预算打破了每年预算数只能升不能降的陈旧观点，可使学校的各项支出行为得到较有效的规范，是一种有效的高校财务预算编制模式。

［1］中华人民共和国预算法[K]（主席令【1994】第21号）

［2］高等学校财务制度[K]（财文字【1997】280号）

［3］高等学校会计制度[K]（财预字【1998】105号）

［4］高等学校会计制度讲座.编写组：高等学校会计制度讲座[M].第1版.北京：中国人民大学出版社.1998

［5］贾康、苏明主持.部门预算编制问题研究[M].第1版.北京：经济科学出版社.2004

［6］郭海：大学内部财政分化[M].第1版.北京：北京大学出版社.2007

［7］何斌：高校财务预算.两张皮.现象的探讨[J].中国集体经济.2010（2）下

［8］刘志平：试论我国预算收支测算方法的改革-.关于基数预算法与零基预算法的思考[J].经济经纬.1997（5）

［9］王舒、张文娟.国（境）外高校财务预算管理的特点与经验[J].教育财会研究.2007（1）

［10］杨光：构建标准周期下的高校预算管理体系[J].财会通讯.2006（5）

［11］王海威，张川.高等院校预算管理的思考[J].财务与金融，2011（4）

［12］http://baike.baidu.com/view/137810.2010-5-21 部 门 预算——百度百科

［13］王东京、李莉.零基预算.革故鼎新[N].中国经济时报.2003-09-16