分税制背景下央地财政分配关系的“隐性博弈”问题分析

杨 俊

(浙江财经学院财政与公共管理学院,浙江 杭州 310018)

一、问题的提出

改革开放以来,随着市场化和分权化取向的改革不断推进,自身独立的利益已经日益苏醒和强化的地方政府,与中央政府在目标函数、价值偏好和利益取向上的差异逐渐显现,这不可避免地加剧了央地政府间博弈的内在动力。财政是各级政府运作和施政的基本条件,“犹如政府生命之血液”[1]。财政自主性程度反映了各级政府实际权限的大小和治理能力的强弱。政府总是希望自己能够支配更多的财源;中央政府想尽量集中财源,办它认为对国计民生至关重要的事情;地方政府希望尽量缩小对中央财政的贡献以谋取地方利益。一般而言,中央和地方之间的博弈,主要体现在财政领域及与之相关的职责领域,核心问题是各级政府间的征税比例、上下级政府间的拨款方式以及上级政府对下级政府的财政控制程度等方面的紧张和竞争[2]。

1994年的分税制改革是基于中央财政汲取能力相对下降的现实,在中央应该集中财权与财力以更好地实现国家意志的价值取向下进行的。这一政策目标的实现,是通过中央与地方财权与事权的 “剪刀差”①这里指分税制改革形成了财力向上集中而公共服务、社会管理的义务和责任逐级下放逆向运动的局面。 若无特殊注明,该段文字的数据均引自翁礼华所著的 《共赢的博弈——纵观中国财税改革》(经济科学出版社2008年版)一书。而产生的中央财政 “结构性剩余”和地方财政 “结构性赤字”得以实现的[3]②地方财政在中央集中财力后,地方财政支出压力加大,即地方政府存在较大的“ 结构性赤字” ,地方政府承担了70%以上的公共支出,但其财政收入仅占45%左右,“结构性赤字” 约25 %。中央财政收支分别占全国的55%和30%左右,中央财政开始出现“ 结构性剩余” 约25 %。国家发改委宏观经济研究院课题组:《公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究(下)》,《经济研究参考》2005年第26期,第9-10页。。为弥补地方的财政缺口,中央政府设计了 “转移支付制度”,该制度在照顾地方已有的利益格局的同时,实行 “抽肥补瘦”方针,以实现财政平衡、公平和效率。但是,社会主义初级阶段的国情决定了我国在财力分配问题上 “僧多粥少”的状态,转移支付就因为中央政府财力的总体盘子仍然偏小,支持各项事业发展的职责繁重,而无法根本缓解由于事权与财权分离所造成的地方财政困难。

分税制给央地政府间在财政分配关系上的博弈提供了新的制度环境,这其中引人关注的是此时的博弈大量处于 “隐性博弈”状态。所谓 “隐性博弈”,是指相对于采用公开竞争、协商、对话,仲裁等规范形式,具有稳定的、可预测的互动行为模式,以及正常程序进行博弈形式,利益主体往往以非规范、非程序、试探性和模糊性等行为方式追求实现自身利益诉求的博弈形式。由于 “隐性博弈”具有极强的实用性和低成本特点,既可以有效地实现自己的利益诉求,又可以规避或摆脱正式的规约、律令、程序、原则和意识形态要求等方面约束,经过精细的利害计算和趋利避害抉择,反复的试错与修正,最终成为一种在实际运行中广泛存在的博弈形式。

关于政府间在财政分配领域中隐性博弈,国内外学界已经有近似的概念表述和分析,诸如“体制外因素”、“非正式制度 “、“机会主义”、“灵活博弈”、“潜规则”“变通”[4]、“选择性执行”[5]、“共谋现象”[6]等分析概念,都在一定程度上说明了分税制背景下央地政府间隐形博弈的特点。然而,这些概念和分析偏重于政府行为分析,并没有重点关注这些行为产生的制度背景和行为的内在逻辑。本文的研究运用了制度——行为分析框架,通过探讨政府间财政分配关系中的隐性博弈产生和存在的特定情境,实现对这种行为方式于内在逻辑较新的解释和预测。本文的理论思路来源于行政组织学的有关文献以及我们在Z省地方政府及其财税部门的调研心得体会。典型性案例主要来自于Z省原财政厅厅长、地税局局长 (1993年——2003年在任)所著的 《共赢的博弈——纵观中国财税改革》一书,该书详尽记述了作者以当事人的身份所参加的重大财政政策的酝酿和决策的过程,披露出地方政府对中央有关财政政策的真实态度和实际贯彻情况,向我们展示了财政分配关系上央地政府间的隐形博弈情形。

二、现象的分类描述

根据相关文献的描述和我们田野调查的体会,分税制的形成和运行过程,其实就是一个充满了规制和反规制的隐性博弈过程。

(一)过程描述① 这里指分税制改革形成了财力向上集中而公共服务、社会管理的义务和责任逐级下放逆向运动的局面。 若无特殊注明,该段文字的数据均引自翁礼华所著的 《共赢的博弈——纵观中国财税改革》(经济科学出版社2008年版)一书。

1.在改革开放后的上世纪80年代,地方政府巧妙地运用 “分灶吃饭”财政体制的制度空间,运用自行减免税、藏富于 “企”、兴办地方企业、搞地方保护、增加预算外收入等方法来实行地方财政利益最大化。最终造成中央财政 “不得不屈尊下求,向地方借钱 ‘要饭'过日子”。中央政府的财政窘境为分税制改革埋下伏笔。

2.1993年中央下了分税制改革的决心后,其具体方案的形成和贯彻,央地政府间经过一番极为剧烈的博弈过程。1993年7月底,财政部拿出的分税制收入的划分方案,便受到发达省份的强烈反对,地方政府对增值税和消费税的划分设计尤为不满意,财政部有关领导于8月组织力量在北戴河研究一个月,最终拿出一个兼顾中央和地方利益的妥协的方案——上划 “两税”比上年增加部分以1∶0.3返还的政策,照顾了地方的既得利益。在收入划分问题上,中央决定不能再让后,央地政府间博弈的重点转移到基期年的确定问题上。财政部要求以1992年为基数年,地方政府则要求以1993年当年为基期年。广东理由最有力,假如,以1992年为基数,其结果不仅没有把邓小平南巡讲话成果包含在内,也使得广东难以完成邓小平南巡要求广东20年内赶上 “四小龙”。当中央从宏观政治方面考虑,同意以1993年当年为基期年后,方案迅速通过各种渠道向外扩散。获得信息的各省为了自身的利益,纷纷付诸行动,拼命增收,以提高基数。通过有限的几个工作日的加班和动作,全国居然有4个省市9月份当月增长就超过100%。

3.分税制财政体制改革后央地政府间利益博弈。分税制改革后,地方开始动脑筋,千方百计增加自己的收入。包括挖掘地方税潜力;对公有制企业进行转制破产;“经营城市”,开辟以卖地作为第二财政的房地产财源;在非税收入上下工夫,等等。这样,从1995年到2001年间中央财政收入占全国财政收入比重不增反降,一直徘徊在50%。发现自己失利的中央政府,再次进行了旨在提高中央财政占有比重的 “所得税共享改革”。对此,地方也有应对策略。就是在基期年和收入基数施展各种手段,不惜为之一搏。中央与地方在出口退税财政负担比例上也是反复博弈。为鼓励出口,国家在改革开放后,实行财政补贴的出口退税政策。随着出口退税激增,中央财力难以承受的迅速增长的出口退税款。而当2003年中央又一次调整出口退税政策后,地方政府开始又以各种手段限制和驱逐纯外贸企业。为了维持平衡,中央政府只得在2005年调整了中央与地方的财政负担比例。

(二)典型类型

根据对研究文献和实证材料的综合分析,央地政府间财政分配关系中的隐性博弈的参与双方,即地方政府和中央政府有关部门的典型表现分类如下:

1.地方政府的典型表现。其一,“软抵抗”。当中央政策违背自己的利益情况下,在执行过程中,地方政府往往在执行中央政策的同时,有时会通过采取对中央政策的 “层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等各种手法,化解中央政策的力度。其二,“打擦边球”。中央推出的政策一般都是方向性、原则性的,地方政府在执行这些政策时,倾向于利用中央政府的授权和自由裁量权,在不越过自身担当底线的前提下,进行 “合理犯规”,最大化限度地保护或满足自身利益。其三,“另辟蹊径”。在地方的财政收入中,除了分税制下地方应得部分外,还存非预算收入、预算外收入部分和其它 “灰色”收入部分等其它的来源。地方政府往往采取将预算内收入转化为预算外收入,出让土地使用权、银行贷款、“乱收费、乱罚款和乱摊派”、拖欠工程款等各种途径,获取相当比重的财政收入。当前,地方政府在财税上 “另辟蹊径”的一个突出表现是通过恶意透支政府信用盲目追求发展速度,造成数额宠大的地方政府负债。第四,“表演比赛”。为争取财税资源、发展空间和优惠政策,地方政府偏好向中央示好或 “哭穷”,向中央部门提出种种利己的要求、以求减少上解中央的财政或取得中央政府更多财政补助。譬如利用信息的收集和整理权虚报数字应付上级部门的考核,“经常跑部”,利用 “驻京办”进行游说、寻租,等等。

2.中央有关部门的典型表现。第一,“相机处理”的财政政策决策模式。所谓相机处理是指中央政府根据不同的时机、环境有差别地决定对地方授权的内容、程度和方式。这一决策模式经常性表现为:中央往往利用自己的 “制定规则的权力”的权威地位,单方面地调整和修改府际间分配比例和分配方式,使分配结果有利于自己,或者是把一些理应中央全部或部分承担的事权要求地方出全部或配套的资金,即所谓的 “中央政府无经费式指令性项目”[7]。第二,中央对待地方政府完成中央布置任务的表现,呈现出一种有所优先侧重的 “差序”的菜单排列和弹性处理模式。这一方式首先表现在中央政府对各地实行区别对待,对各地政策执行优惠不同政策。其次,中央政府认为必须贯彻执行的重大政策,往往采取 “泛政治化”的责任实现机制,要求地方下级政府以及职能部门全力执行[8]。而对于地方政府的某些 “抢先出牌”或 “打擦边球”行为,只要在一定的制度和政策空间内,同时又取得了地方经济的稳定和发展,中央政府就会在一定程度上容忍和默认。第三,在周期性的 “宏观调控”里,不得不使用 “硬性”行政手段。地方政府总是采取各种途径追求经济发展和财政收入,甚至于不顾中央的相关要求,这使得经济发展经常陷入严重失衡或过热状态,最终导致中央的宏观调控出台。但是地方政府并不愿意积极执行中央一系列相对温和的,以经济手段和法律手段为主的调控措施。而当地方政府对中央经济调控的 “阳奉阴违”导致的社会经济问题越来越严重情况下,中央政府最终不得不选择一些 “硬性”的行政手段来调控经济。最近几年中央政府的房地产调控政策便是这一逻辑的充分体现,当利率、税收、法律都遏制不了房地产过快上涨时,颇具行政手段意味的 “限购令”、“约谈地方部门领导”等不得不出台……

三、生成机理分析

政府间在财政分配领域中隐性博弈,就政府部门和个人而言,都可以理解为在特定的情境下一种理性的选择,研究者需要做的是对这种行为选择的学理分析。

(一)分税制改革价值取向及其现实影响

分税制改革成功地实现了提升中央 “两个比重”的既定目标,为更好地实现中央的各项意志和职能提供了财政支撑。但分税制设置的中央财政转移支付额度,由于总是处于相对稀缺状态,不仅使得被 “抽肥补瘦”的发达地区产生相对剥夺感,也使得欠发达地区常常抱怨来自上级政府的转移的财政款项不敷使用。与此同时,现阶段我国地方政府发展地方经济社会和民生事业的繁重任务,社会转型时期矛盾集中凸发期所形成对财政支出的依赖,政绩考核的内在要求①中央以隐性承诺的方式,用政绩(产值、速度)来考核地方政府官员,导致地方政府官员的 “晋升竞赛”。参见:周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作》,《经济学研究》2004年第6期,第33-40页。等,都加剧地方政府的 “财政饥渴”。当地方政府无法通过正常途径解决问题,他们会本能地通过开辟新的财政攫取领域和手法来实现利益。这使得中央政府在财政蛋糕的切块上,每每处于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位,强制变更游戏规则。而这又会导致地方政府开始新一轮 “上有政策,下有对策”的游戏。

(二)垂直的政治管理体制和经济相对分权的张力存在

中国的政府间关系是一种集中体制,地方隶属于国家,在行政上不具有相对独立性。同样,地方政府组织也属于国家行政组织的范畴,本身没有独立的行政事务,其管理行为受上一级行政组织的监督。然而,由于中国是一个超大型社会,中央政府必须依靠多级地方政府来实际运作政策执行的各个环节,这就造成地方政府拥有广泛的政策执行自由裁量权,同时由于中央政府因为监督成本和信息劣势,难以全面监督地方政府的政府职能履行情况。这样产生了中央集权与地方事实上的分权杂糅并存的局面。由于中央政府的力量非常强大且具权威性,而地方政府则处于被动和从属的地位,当中央政府的政策与地方利益冲突时,为了自身利益,拥有不对等的事权责任、一定的管理权和处置权、以及过大的行政自由裁量权的地方政府,往往会借着与中央信息不对称的掩盖,将正式的博弈遁形,搞起 “上有政策、下有对策”的游戏,通过对中央政策的歪曲或某种程度的讨价还价来达到自己的目的。

(三)新旧体制的杂糅

中央政府当然需要经济发展快、产出水平高的地区能够多为中央财政作贡献,但理论和实践经验都证明,重视发达地区的积极性才能有效率地做大蛋糕,这样,使得分税制改革不得不以维护地方既得利益和财力为前提。分税制改革这种既要改革旧体制,又要照顾旧体制的 “两难困境”中的渐进式的制度变迁,使得中央与地方财政关系中不规范的局部调整措施大量存在,税收制度和税收政策始终处于修修补补的不稳定状态,从而导致了我国转移支付制度的日益繁复和新旧体制的杂糅[9],制度边界和制度约束的模糊和混乱,以及绩效评价困难和监督机制难以健全。这些都为隐形博弈提供了广阔的空间。

(四)新税制正常运行所依赖的制度体系及其运行环境尚未真正确立

中国现行的法律体系没有对什么是 “地方性事务”作出明文阐释,到底哪些是地方的 “独享权力”、“专属事务”,哪些与国务院及其各部门的 “共享权力”和 “同担事务”,地方与中央同享权利划分比例,都并不很明晰。从权力结构上,上下级政府间职责同构、授权不清[10]。分税制改革在制度上承认了地方政府具有一定的财政自主权,但这种分权并不是正式的法律制度,而是运用非正式的、不稳定的制度性管理来维系的 “行政性分权模式”。这为财政分配关系中政府间的隐性博弈创造了可能空间。由于中央与地方的事权边界不清、交叉重叠、缺乏法理规范,操作上存在很大的随机性。处在利益的博弈漩涡之中的中央与地方,就可能利用这些空子,去争取能够得到更多的财政收入,尽量把自己要承担的责任推卸给对方。事权纠葛的过程实质上就是中央与地方之间围绕事权各自应承担的份额以及所需要配套的资金而展开的进行隐性博弈过程。

四、方向性的矫治建议

央地财政关系间的隐性博弈如同老子在 《道德经》里所形容的 “水”一样:“以其善下之”,“而攻坚强者莫之能胜”——尽管处于隐性状态,但效果和影响是显性的。这种博弈具有其内在的必然性和一定的合理性,但从根本上说,其结果最终严重侵蚀了中央的财政收益,干扰了国家意志的贯彻,耗损了经济效率,带来了体制失信、腐化与道德风险。通过分析隐性博弈的表现及其原因,可以为我们矫治这种博弈提供了启示:

(一)打破以进一步中央财政集权来解决 “乱象”的思维模式

“中央政府符合自觉性假设,地方政府符合盲目性假设”,是我国学界的颇具代表性的观点之一[11]。针对当前财政领域的一些混乱和失范等 “乱象”,许多文献认为中央权力的力度和手段不够,倾向于用一个更强大的权力行为来补救财政分权产生了一系列等社会经济后果。对此,必须进行辩证的分析。在处理中央与地方财政关系中,实行扩大中央财政收入,先集中后转移的策略,这是必需的。因为中央政府不仅仅考虑国家经济的增长,全体国民福利水平的提高,而且还要考虑中央政权的稳定,地区均衡发展。但在考虑到中央财政集权的益处时,也应该注意到高度财政集权政府存在诸多弊端的问题。从实证角度上看,许多国家的财政实践表明,收入征管上的灵活性和自主权是使地方政府对辖区居民更负责任、更有效率地提供公共商品和公共服务的关键性因素。在当代中国,建国以来的财政集权所带来的效率缺损,以及财政放权所带来的地方发展经济积极性的经验教训都很丰富。从规范角度上讲,理论研究已经表明,中央政府理性未必全面优于地方政府,在处理中央与地方的关系时是有可能损害国家整体利益①譬如布坎南对“仁慈的政府”的假设的质疑;哈耶克提出的中央政府可能存在的 “致命的自负”;特里西的“政府偏好误识”等理论,都试图证明中央政府不可能是全知全能或无限理性的。中国的理论界对改革开放以来财政分权的重大正面效益也给予了非常积极的评价。。毛泽东反复强调的发挥中央与地方 “两个积极性”;邓小平对国家体制主要弊端是 “权力过分集中”的批评;以及我们现在提出的 “转变政府职能”、“有限政府”等政治建议,从某种意义上说,都是正确认识权力过分集中弊端后形成的科学结论。

(二)对地方利益诉求 “同情地理解”② “同情”不是 “迁就”,“同情于一种学说与赞成那一种学说,根本是两件事。”参见:冯友兰:《中国哲学史》(全二册)附录,北京,中华书局1961年。基础上的积极进行激励地方政府 “买账”(buy-in)的改革

政府总是本能地希望自己能够支配更多的财源,这就是中央与地方争夺财政利益展开博弈的根本原因。问题的关键不在于博弈,而在于隐性博弈。上世纪90年代以来,中国经济和财政收入快速增长,分税制功不可没。在经过分税制的同时,必须看到:其一,随着经济社会的转型,地方政府的独立性和自主权已经迅速扩大,传统的治理方式在处理中央与地方利益关系的功能与作用已呈递减态势,而新的行之有效的控制手段没有真正完全建立。当中央政府以行政方式进行财政集权时,就会产生地方政府采取体制外的非正常途径来进行利益表达与索取的隐性博弈行为。其二,地方政府的自主性和自利性恰如是一枚硬币的两面,没有自利性,自主性的发挥也没有激励。地方政府追求自身的财政利益,也有着一些 “把激励做对”正面效应和 “抢先出牌”后的创新效应,对此也不可忽视。其三,保证地方政府健康的重要性。如果地方财政仅仅只是 “吃饭财政”,或者不对地方政府提供可自主决定的有效税源,那么,从长期来看,治理地方非规范竞争行为的努力是不可持续的。因为它无法抑制地方政府寻觅非制度化敛财渠道的诉求。在此情境下,需要对地方利益诉求 “同情地理解”基础上建立地方利益表达机制与平衡机制,完善分税制体制,进行积极激励地方政府 “买账”的改革,这里的关键在于把握财政中央集权与分权的 “质”、“量”和 “度”,处理好中央与地方在事权与财权的分配关系,保证中央必要的集中统一和地方的积极性,实现中央与地方相互之间的有效沟通和理解,以显性博弈取代隐性博弈

(三)充分注意以意识形态为核心的非正式规则里在制度环境中的作用

“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系的系列约束。”“制度是由非正式约束 (道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规 (宪法、法令、产权)组成的。”[12]意识形态是最重要的非正式制度安排,它通过提供给人们一种世界观、价值观,并内化为人的行为准则、行为习惯而对人们的行为产生深刻的制约作用。意识形态是我国重要的政治优势和控制机制。在我们现阶段正式制度供给不足的原因还在于中央和地方的财政税收与事权体制的改革,不只是一个经济问题,也是一个政治问题,事关方方面面,必须采取的是慎之又慎的态度。就当前我国政府间财政关系来说,意识形态还具有以下的特殊效用:首先,激励作用。我国的意识形态不仅可以蕴涵其他非正式制度的内容,而且可以在形式上构成正式制度的理论基础或最高准则,可以满足地方政府政治信仰、政治忠诚等方面效用和利益追求。其次,约束效用。当地方政府对绩效的偏好不同与中央政府时,意识形态也是一种实实在在的硬约束。第三,监督作用。中央政府监督的成本可能过高,而一些政府行为后果的衡量又缺乏客观尺度,中央政府如何控制好地方官员使其忠实服从中央意志,保证其对中央政策的忠实执行和政策精神的准确贯彻,以及对地方实际情况的准确及时向上传递,只有靠意识形态信仰。第四,意识形态信仰可以克服地方政府的 “道德风险”。意识形态可以唤起民众和地方政府 “对统治合法性的信仰”,从而促使人们自觉地选择遵守制度规范,放弃机会主义策略。正是意识形态的这些重要作用和特殊功效,要求我们寻求进一步加强意识形态建设,建构起强大的信仰力量的方法,为建设既能够保证中央的必要控制,又能够实现中央与地方 “两个积极性”财政体制提供文化、心理和道德支撑。

[1] Aaron Wildacsky.Political Implication of Budget Reform:A Retrospective[J].Pubic administration Review,1992,(52),pp.

[2] 谢庆奎,杨宏山.府际关系的理论与实践 [M].天津:天津教育出版社,2007.19.

[3] 国家发改委宏观经济研究院课题组.公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究 (下)[J].经济研究参考,2005,(26):9-10.

[4] 孙立平.向市场经济过渡过程中的国家自主性问题 [J].战略与管理,1996,(4).

[5] See:Kevin O'Brien,Li Lianjiang,Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics,1999,31(2),167-186.

[6] 周雪光.基层政府间的 “共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑 [J].社会学研究,2008,(6).

[7] 黄佩华,迪帕克.中国国家发展与地方财政 [M].北京:北京中信出版社,2003.205.

[8] 杨雪冬.近30年中国地方政府的改革与变化:治理的视角[J].社会科学,2008,(12).

[9] 赵仁平.地方财政视野中的转移支付制度 [J].地方财政研究,2009,(12):29-32.

[10] 朱光磊,张志红.“职责同构”批判 [J].北京大学学报 (哲学社会科学版),2005,(1).

[11] 邱晓燕.分税制下中央和地方政府的博弈分析 [J].地方财政研究,2006,(10).

[12] [美]道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁 [M].上海:上海三联书店,1994.3.