关于地方财政支出绩效管理研究的一次重要探索——评张雷宝教授 《地方政府公共支出绩效管理研究》

杨志勇

(中国社会科学院财贸所,北京 100836)

财政制度健全的目标不仅仅是让支出活动合规,还要尽可能地提高支出绩效。在这样的背景下,财政支出绩效管理改革已得到许多地方的重视。改革正给我国各地区财政经济、社会生活以及政治构架带来一场 “静悄悄的革命”。从财政角度来看,地方财政支出绩效管理改革是缓解地方财政收支矛盾、提升支出绩效水平的重要抓手;从社会角度来看,地方财政支出绩效管理改革是改善和保障各地方民生的重要依托;从政治角度来看,地方财政支出绩效管理改革则是夯实政府执政合法性基础的重要路径。财政支出绩效评价和管理是非常困难的,目前各地财政资金绩效评价与管理方面的工作也只是处于初步探索阶段。

以上述变革和实践为背景,张雷宝教授的专著 《地方政府公共支出绩效管理研究》(浙江大学出版社2010年版,下称 “张著”),采取理论分析与实证分析相结合、国际经验与国内探索相结合、定性分析与定量分析相结合的研究方法,以地方政府公共支出绩效管理为研究主题,对中国地方政府公共支出绩效管理问题从理论透视、中外比较、实证分析、政策探讨等方面作了较为全面、深入和系统的剖析,旨在破解大量相关理论与实践难题。

迄今为止,国内系统而深入地探讨公共支出绩效管理问题的学术成果尚不多,探讨地方政府公共支出绩效管理问题的研究成果更是少见。张著深入细致的研究和探索,不仅在理论上具有一定的特色和价值,而且对中国也具有较强的现实针对性,是政府财政绩效管理领域一部难得的创新力作。

张著的主要研究创新点包括:

1.对中国地方政府公共支出绩效管理问题进行了较为系统的理论剖析,有一些新意和突破。例如,提出并区分地方政府公共支出绩效管理活动的三种相互关联、紧密联系的价值体现形式,即理念价值、财政价值和制度价值;运用相关理论模型,探讨了地方官员腐败行为对公共支出规模的适度性、结构的合理性以及产出的最优性等三种公共支出绩效维度的扭曲效应。

2.通过案例剖析,创新性地揭示和探讨地方政府公共支出绩效评价与管理过程中的诸多问题。当前,地方公共支出绩效管理的载体或核心是公共支出项目绩效评价,张著由此出发并遵循 “项目概况-绩效评价-案例解析”的分析结构,展现了各地方政府的公共支出项目绩效评价的基本面貌,深入分析了诸多现实问题 (如项目绩效评价指标的公信力问题、绩效评价基准的合理确定问题、绩效评价指标权重赋值问题、项目产出结果或效益的量化问题、绩效评价面临的基础信息约束问题等)。浙江是中国地方财政改革的一个样板。张著着重以浙江为例,详细分析了浙江省的改革历程、实践及其成效,重点探讨了浙江省公共支出绩效管理过程中的难题与困惑,指出改革的宣告效应 (如使绩效理念得以注入)远远大于预期的 “鲶鱼效应”(Catfish Effect),实际的财政效果并不显著。

3.张著从观念的普及性、理论的先进性、政治的可行性、技术的可靠性、法律的支撑性、机构的保障性、舆论的影响力等多重环境变量,构建了我国地方政府公共支出绩效管理的外部环境评价模型,并根据浙江省各地方相关调研数据进行了相应的实证分析。

4.张著在深刻剖析我国地方政府公共支出绩效评价与管理现存问题的基础上,根据改革对象的复杂性、改革内容的系统性、改革制度的配套性以及改革路径的渐进性,提出了进一步改进和完善我国地方政府公共支出绩效评价与管理效率的渐进式 “路线图”。

张著对地方政府公共支出绩效管理的研究较为深入并具有启发意义,但这并不意味着该著作已尽善尽美。张著对有关理论和实践问题的回答还有一些需完善之处。由于地方政府公共支出绩效管理依然是公共经济学和公共管理领域的前沿性课题,张著在一些绩效管理核心问题上的研究还不到位。显然,这些难题将是张教授未来进一步深化研究的努力方向。

瑕不掩瑜。总之,张著较成功地对当前中国地方政府公共支出绩效管理及其制度改革机理问题进行了较全面深入的解读和剖析,是关于地方财政支出绩效管理研究的一次重要探索,是该领域一部较有特色的高水平著作。