从对口支援到横向财政转移支付:文献综述及未来研究趋势

伍文中

(河北金融学院科技金融实验室,河北 保定 071051)

缩小区域发展差距,践行包容性增长战略,实现各地区和各民族 “共担、共享、共赢”,将是“十二五”或更长时期必须直面的历史任务。多年以来,我国政府一直努力通过有中国特色的省际对口支援机制促进区域协调发展,并取得了巨大效果,但尚存不尽如人意之处。究其原因,主要在于其未能法制化和规范化。

分税制财政体制下,地方政府的经济实力和自主性不断强化,基于既维护中央的政治权威,又加强政府间合作处理共同公共事务的研究,已成为一个紧迫命题。实施多年的对口支援机制是否能承受区域协调发展之重?能否长效且持续运行?等等这些问题,亟需回答。

基于此,本文以多年来大规模实施的对口支援为切入点,梳理了我国对口支援、横向转移支付的相关研究成果,进而展望未来研究趋势,最终为构建有中国特色的横向转移支付制度体系抛砖引玉。

一、中国特色的对口支援机制及其特点分析:问题的提出

中国特色的对口支援其实就是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持,是一种基于财政平衡视角下的政府行为。

20世纪50-60年代,国家提出 “支边”号召,鼓励内地青年支援新疆、青海、西藏等边境地。1979年的全国边防工作会议正式确立对口支援体制。1983年国家经委、国家计委和国家民委等部门进一步明确了对口支援工作的重点和任务,扩大了对口支援的范围。1992年国务院提出和发动对三峡工程库区移民的对口支援。1993年国家教委部署了全国教育对口支援工作任务。1994年国务院的 《国家八七扶贫攻坚计划》,要求沿海较发达省份实施对西部贫困省份对口扶贫。

进入21世纪以来,有中国特色的对口支援行动不断发展。2000年教育部组织实施了 “东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”。2001年国务院发布 《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》,明确指出推进地区协作与东西部的对口支援。2008年汶川大地震灾后重建的对口支援的规模之大、速度之快、成效之高让世人震撼地感受到了中华民族的团结和决心。2010年国家紧急组织10个省市对云南、贵州、广西进行抗旱救灾对口帮扶。2010年5月中央新疆工作会议决定,进一步加大对口支援新疆力度,从2011年起19个省市人才、技术、管理、资金等全方位对口援疆。这是我国历年来支援地域最广、资金投入最大、援助领域最全面的一次对口支援。同年的第五次中央西藏工作会议要求全国各族人民特别是对口援藏省市大力支援西藏建设。

几十年来,我国的对口支援行动渐趋成熟,具有如下特点:规模不断的扩大,由 “结对子”到“举国行动”;内容日渐的丰富,由初期的物资 “硬件”扩展到人才、技术等 “软件”支援;战略功能渐趋成熟,从 “输血型”向 “造血型”战略功能转变。

客观地说,我国的对口支援在促进区域经济协调发展、增强区域间的协作及交流、维护民族团结以及国家统一等方面发挥了巨大的作用。但随着大规模对口支援的深入实施,也毋容置疑地暴露了一些问题:(1)对口支援的法律制度不健全。多年来的对口支援仍然是 “政治动员式”,是基于政治任务而非法律义务自发生成的行动。至今都没有在法律层面解决 “在什么情况下启动对口支援,何时退出对口支援”等问题;(2)对口支援的激励机制不健全。财政分权要求地方政府为辖区民众谋福利,加之支援地和受援地利益和目标取向存在一定差异,作为政治责任的无偿援助机制存在严重的激励不足问题;(3)缺乏有效的评估机制。由于对口支援的政治任务属性,赋予更多的感情因素,存在着 “不惜代价”、“雷大雨小”的行为倾向,其对支援地乃至其他地区经济和社会影响很少得到评估,甚或认为评估会 “伤感情”。

对口支援能走多远?具有较强计划色彩的对口支援向何处去?无论对理论界还是政府决策者而言,以下问题急需解决:

(1)我国的对口支援在属性上是否是横向财政转移支付行为?我国的对口支援实质就是发达地区将自己的财力以各种方式无偿地转让给欠发达地区。应该说是具备标准的横向财政转移支付特征,理当并入规范化的转移支付体系之中。假如说,对口支援不是横向财政转移支付行为,仅仅是政府间合作行为,那其究竟是短期的 “应急之策”还是 “长期国策”?

(2)如果说对口支援是中国特色的横向财政转移支付行为,如何将其法制化和规范化?如何根据我国国情建立中国特色横向转移支付的理论基础、法理依据、内容体系、标准及方式、绩效评估机制?

二、对口支援——横向转移支付:既有研究

(一)对口支援的相关研究

1.对口支援的必要性。阿拉塔高娃[1]率先通过考察沿海地区与少数民族地区的对口支援历程,认为对口支援是推动少数民族经济和社会发展的动力。陈志刚[2]则进一步实证证明了对口支援是民族经济走出贫困恶性循环的第一推动力。赵明刚等[3]从多方面全面论证了对口支援是中央与地方秉持共同政治伦理价值和现实战略性的需要。李庆滑[4]我国省际对口支援制度是中央政府缓解财政压力的需要,当然也有促进区域协调发展、民族团结及应对公共危机的需要。这些研究过多强调对口支援的应急功能,未能从制度建设和长效机制的角度深入研究对口支援的发展方向等问题。

2.对口支援绩效评估。杨道波等[5]认为对口支援因其缺乏内部协调性,具有较大的随意性,实施效果还不太理想。但笔者认为其忽视了对口支援特殊历史阶段的特殊作用。董世举[6]分析了援藏工作出现的一些情况,在肯定成绩的同时,呼吁要足够重视对援藏政策评估工作。倪锋、张悦、于彤舟[7]实证分析了对口支援对解决我国区域财政失衡的效果,发现喜忧参半。刘铁[8]通过对汶川地震灾后恢复重建的实证分析,认为该方案体现了财政均衡的理念,有利于基本公共服务均等化的实现。但未能全面分析灾后重建对四川产业发展的影响。韦凤琴[9]从民族关系、社会稳定、经济发展等角度分析了一年来的对口援疆工作,高度评价对口支援的伟大历史意义和作用。上述研究,虽然客观评析了对口支援的效果及作用,但都未能建立一个全面的绩效考核体系,包括绩效考核指标及设计准则等,因此这些绩效评估难免有偏颇之嫌。

3.对口支援的形式、内容及未来发展趋势。赵伦、蒋勇杰[10]首次将对口支援分为:边疆地区对口支援、灾害损失对口支援和重大工程对口支援等三种模式,对每一种模式及其内容进行了探讨。但本文认为其忽略了生态补偿、民族文化等内容。俞晓晶[11]通过一个两阶段博弈模型,认为两地政府之间的合作态度影响着对口支援的成效。本文不敢苟同,因为合作态度衍生于合作的制度背景,要想实现双方合作的 “共赢”必须进行对口支援制度完善。徐阳光[12]较为系统地从财政转移支付的角度对建国以来对口支援的运作进行了定性分析,中肯地指出所有的对口支援都具有横向转移支付属性。其后的对口支援实践更催生了这一研究。倪锋、花中东、熊文钊、田艳、刘铁、钟晓敏、路春城等[13][14][15][16]分别从对口援疆、汶川灾后重建等角度精辟论证了有中国特色的对口支援是我国特有的一种横向财政转移支付形式,殊途同归的建议应将这种临时性对策上升到国家法律层面,形成区域协调发展的长效机制。可喜的是,诸多学者从不同角度看到了对口支援的横向财政转移支付性质,但是就如何实现 “转身”鲜有研究。

(二)转移支付的相关研究

1.为什么需要转移支付?王绍光[17]较早研究了我国财政转移支付主要服务于国家统一的政治逻辑。陈秀山、张启春从理论的角度认为规范的转移支付制度能有效地控制区域间财政能力差距的进一步扩大,实现其区域均衡效应。范子英、张军[18]则从转移支付与国内市场整合的角度另辟蹊径地讨论了转移支付的经济效应。王雍君、[19]徐孟洲[20]、郭庆旺[21]、安体富、谷成、张富强[22]从不同视角证明了转移支付有利于实现基于基本公共服务均等化,因此应该强化和完善。

2.转移支付有哪些经济和社会效应?马拴友[23]、张启春[24]、刘凤伟[25]、郭庆旺[21]、李永友[26]等实证检验了转移支付对地区经济发展差距的影响,不管选取的指标各异,但是整体结论是财政转移支付能在一定程度缩小地区差距。相反,葛乃旭[27]、曹俊文、江新昶[28]等通过改革前后财政能力系数、基尼系数或者变异系数等指标,基于中国分省面板数据,实证分析得出财政转移支付拉大了区域差距,具有 “马太效应”,没起到应有的作用。另外,乔宝云[29]张恒龙、陈宪、唐沿源、刘勇政、赵建梅等抱着忧患意识研究了转移支付对地方财政努力程度的影响,担心中国是否会产生 “荷兰病”的问题。他们的研究表明,财力性和专项转移支付将不同程度地抑制地方财政努力,中国存在着另类 “荷兰病”的问题。

3.中国的转移支付制度未来如何改革?卢洪友[30]从机会平等的角度讨论了转移支付改革方向。相反,李波[31]认为应该基于效率取向进行转移支付立法选择。白景明、常云昆、孙开、唐东会[32]等从财政转移支付手段整合优化的角度,一致认为,既然中国财政转移支付最终目标是基本公共服务均等化,那就应该建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式。问题在于,上述可以理解为,我国应该建立横向转移支付制度是整个财政体制改革的题中应有之义,但是接下来应该集中研究我国建立横向转移支付的框架及实施步骤等问题,这点尚显不足。

(三)横向转移支付的相关研究

1.中国需要横向转移支付吗?王恩奉[33]较早根据我国地区间财力差距的实际,提出了 “削峰填谷”式横向财政转移支付的构想,将财政资金从财力高的地区向财力低的地区转移。钱莲琳、钟晓敏[34]、路春城在史无前例的汶川灾后重建的历史壮举中深深认同,这种 “兄弟式互助”呼唤一种规范而长效的横向转移支付制度。胡仪元、李坤刚、鞠美庭、刘强等基于生态足迹理论,认为应该通过横向转移支付政府实现生态补偿,并尝试研究了生态补偿的标准。

2.中国能否实行横向转移支付?前述很多学者都认为中国需要建立横向转移支付制度,但是鲜有人论证这种制度建设的可能性。目前主要有路春城基于汶川震后重建方案设计了我国横向财政转移支付的建设路径。姚原基于我国财政管理水平,设计出纵向均等化和横向均等化财政转移支付资金的比重应为70%、30%。王玮[35]认为德国财政平衡体制的实践并不是所有分税制国家所能效仿的,尤其是我国现阶段不具备这些条件。其中特别提到了我国区域经济差距和目前财政的技术条件。其不足之处在于将德国的横向转移支付作为唯一版本,忽略了我国特色和多年的对口支援历史。

3.我国横向转移支付应包括哪些内容?李齐云[36]基于生态补偿的视角讨论了横向转移支付的内容和标准。胡毅涛、贾亚男、艾华、雷正扬讨论了民族地区的转移支付构成中的生态补偿类横向转移支付。张谋贵[37]最系统研究了我国横向转移支付的内容体系。他设计地区区域基金、粮食补偿基金、生态补偿基金三种横向转移支付形式以期实现横向均衡,其最终目标是 “欠发达地区人均财力,不低于全国平均数的60%,远期要达到80-90%”。但本文认为其仍离开了我国多年的对口支援实际,比如 “库区移民”、“灾后重建”无法找到对应项目,而且其三大项目的分类似乎又互相涵盖,边际模糊。

三、构建有中国特色的横向转移支付制度:未来研究趋势展望

以上研究可资借鉴之处颇多。但在如下三个问题上未能达成共识:对口支援是否就是横向转移支付?我国需要横向转移支付吗?我国需要什么样的横向转移支付?

本文认为,我国实施多年的对口支援在本质上就是横向财政转移支付,这是不容怀疑的。当务之急是将这种应急性的财政行为规范为长期的均衡机制。当然,谈起横向财政转移支付大可不必“言必称德国”,中国有中国的国情,中国特色的横向转移支付可能适用范围更广,尤其是那些发展中国家而言,更是如此。基于建立有中国特色的横向转移支付体系的需要,以下问题将是未来研究的重点和方向:

1.我国有无建立规范化横向转移支付制度的必要性和可行性?我国似乎缺乏横向财政平衡体制有效运作的法治环境和技术条件,但是具有横向转移支付性质的对口支援多年来一直有效实施着,如何认识这个 “不可能”之中的 “可能”?建立横向转移支付的条件是否只有德国一个版本?

2.有中国特色横向转移支付制度体系的伦理准则和法理依据何在?如何通过相关的制度和法律安排,使之由政治热情所支撑的应急对策演进为一种制度化、规范化的经常性财政合作行为?对口支援是在支援方与受援方之间的一种经济关系和人文关怀,这种社会关系的基础是什么?当前主要有共同致富论、政治服从论、民族特殊论、生态补偿论、基本财力均等论、自然灾害论等,如何对这些论点进行价值甄别,进而确立中国横向转移支付的理论基础?

3.如何根据 “共担、共享、共赢”原则,构建有中国特色的横向转移支付内容架构体系,并因应性设计运行模式、转移标准、资金来源、组织体系,使之更好服务于区域协调发展?本文认为,横向转移支付体系应该包括资源与环境补偿、基本权利均等维护、灾难及突发事故救助、区域共同开发、民族团结和特殊文化保护五大层次。那么,如何根据不同层次的横向转移支付设计不同的原则、不同的运行方式、不同的运行平台,从而保证该行为可持续运行?

4.如何设计我国横向转移支付的执行标准?当前主导的 “上一年度财政收入1%”的转移标准是否科学可行?笔者认为,上述五大横向转移支付内容可以对应着生态足迹标准、人均财政能力均等化标准、最低损失标准、等边际收益标准、支付意愿标准等。问题是,这些标准如何量化为工作量?

5.如何针对横向转移支付内容的层次性设计科学的绩效考评体系,使得该考评体系既体现公平,又兼顾效率;既体现政治意图,又遵从经济规律;既着眼于受援地,又放眼于支援地?笔者认为,当前以 “交钥匙”、“开支票”为标准考核横向转移支付有失偏颇。应根据横向转移支付内容的层次性及设计初衷来建立绩效考核体系。例如,资源与环境补偿类横向转移支付应根据成本收益内在化原则考核绩效、基本权利均等类横向转移支付应根据横向均等化原则实施考核、灾难及突发事故救助类横向转移支付应坚持损失最小的考核原则、区域共同开发类横向转移支付则按照机会成本原则、民族团结和特殊文化保护类横向转移支付应遵从定额可比原则考核绩效。问题在于,这些原则如何进一步形成可操作的评估指标体系?

6.横向转移支付和纵向转移支付如何分工?本文坚持横向转移支付在整个转移支付体系中处于补充地位。在促进区域协调发展进程中,纵向和横向转移支付应有侧重和分工,否则将引致 “越位”和 “缺位”。政府目标的多样性,如果使得两者互相配合,最终实现政策目标?两者在整个转移支付体系中的份额如何确定?

上述种种问题的研究,虽然面临困难,但作为我国财政转移支付体系改革的理论探索,亟待解决。

[1]阿拉塔高娃.关于东南沿海地区与少数民族地区的对口支援和经济技术协作发展的再认识[J].内蒙古社会学,2000,(2).

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[36}李齐云.基于生态补偿的横向转移支付制度探讨[J].地方财政研究,2008,(12).

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