西方国家公共投资项目绩效评价理论研究综述

孙邦栋 孙大松 莫雁安

【摘要】 西方国家公共投资项目绩效评价主要关注评价指标体系、评价方法和评价管理等方面的研究。目前，在西方国家相关文献中，评价指标体系建立原则多样，方法以系统分析方法和经验实证相结合的方法为趋势，体系设计大多以“3E”为框架，评价标准中多采用平衡计分卡方法。评价方法上，以传统的简单“费—效”分析方法和综合评价方法为代表。评价管理上，提倡多元的评价主体，从定位、指标、评价到分析的整个过程以及信息化的评价手段。

【关键词】 公共投资项目绩效评价文献综述

公共投资项目绩效评价自19世纪初在美国军事项目管理中得以应用以来，先后经历了基于传统管理的简单技术分析评价模式（19世纪初—20世纪30年代）、基于社会福利的“成本—效益”分析评价模式（20世纪30年代—60年代）、基于经济社会发展的“新方法”评价模式（20世纪60年代—90年代）和基于新公共管理的绩效评价模式（20世纪90年代至今）四种主要模式。如今，公共投资项目评价的思潮、理论和方法蓬勃发展，成为世界各国所关注的一个热点问题，并逐步走向成熟，尤其以美、英等西方国家最为典型，具有较高的借鉴价值。

一、关于公共投资项目绩效评价指标体系的研究

绩效评价指标体系是绩效评价的核心，评价指标体系设计质量的好坏直接决定着评价的质量，因此国外学者对这一方面的研究格外关注，文献也相对丰富。

1、关于指标体系建立的原则

绩效评价指标体系建立的原则，在西方国家的理论研究中还没有一个权威的表述。例如，美国早期的科学管理研究工作者哈林顿·埃默森，在1913年就提出了适用于政府和企业管理的12条效率原则，包括：明确的目的；注意局部和整体的关系；虚心请教；严守规章；公平；准确、及时、永久性的记录；合理调配人、财、物；定额和工作进度；条件标准化；工作方法标准化；手续标准化；奖励效率。Bernstein认为，对绩效评价指标的质量要求应当是结果导向的、有用的、可靠的、准确、清晰而又易于理解、可比的。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可持续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评价的总体标准。英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立指标的8项原则：有助于阐明组织目标；对政府活动的最终结果作出评价；作为管理激励方案的一种投入；使消费者作出合理选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率，以获取预定目标；显示可能节约的领域。从以上研究我们可以看出，建立公共投资项目绩效评价指标体系的原则并不统一，应根据不同项目的特点，采取不同的原则。

2、关于指标体系建立的方法

西方国家目前可见的资料主要以政府绩效评价指标体系的研究为主。评价指标体系的设计，主要是通过一些经验实证的方法来实现。例如，Hatry通过概述地方政府的绩效评价实践，对于评价标准的选择、评价类型的考虑、指标搜集程序和单个评价指标的确立等内容进行了探讨。Mayston根据绩效指标的决策相关性和成本效益原则构建了应用绩效指标的理论框架。Reid则认为，由于绩效指标有时不能衡量政府产出的所有重要方面，或者对各种指标没有赋予恰当的权重，则此时绩效测评的有效性会大大降低。针对这一问题，Reid提出可以以公众感知的政府浪费作为对政府绩效进行测评的辅助指标，并通过经验研究证明了运用该指标进行绩效测评的可行性和有效性。Andrews则针对英国的审计委员会在英格兰地方当局进行第一轮综合绩效评价时提出的一套绩效指标框架，通过进行回归分析发现，对于所测试的三分之一以上的指标，指标框架之外的外部约束对地方政府当局的绩效有显著的负面影响，从而修正绩效指标。从文献梳理的情况看，西方国家建立绩效评价指标体系的方法相对多样化，且正在向系统分析方法和经验实证相结合的方法发展。

3、关于指标体系的内容与构成

国外目前对于项目绩效评价指标体系的设计大多以“3E”即经济性、效率性和有效性要素作为关键性的思考轴心。根据学者Talbot的分析，其中至少有68％的政府机关使用“有效性”指标，14％使用“经济”指标，8％使用“效率”指标。但在操作与实施中，每个部门和单位的特点不同，建立了不同的评价指标体系。例如，1983年英国卫生与社会保障部提出由140个指标组成的评价体系，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评价。1997年，美国政府生产力研究中心出版的《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大类指标标准。美国政府责任委员会建立的评估模式包括有投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六种类型的指标。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也认为政府的绩效评价应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个类指标。但无论指标体系的构成如何，始终没有脱离“3E”的原则。

4、关于绩效指标的评价标准

由于绩效管理是一种以目标为导向的管理，因此很多学者考虑在评价指标中提供绩效目标，利用平衡计分卡方法，为绩效评价的指标提供一个可供衡量的标准。比如，Niven探讨了平衡计分卡方法在政府及非营利组织的绩效评估领域中的应用，并分析了其在北卡罗莱纳州夏洛特市的成功运用。他指出，平衡计分卡对公共部门的战略适应性和当今运作环境制胜的必要因素进行实时监控，从而克服了传统以财务报表为基础的绩效评价制度的片面、静态与滞后性。萨尔瓦托雷·斯基亚沃·坎波和丹尼尔·托马西在《公共支出管理》一书中对加强公共支出管理中的“业绩”做出了详细地分析，提出了业绩标准和各种业绩指标之间的层级结构，简单说明了各种指标之间的关系。此外，他们还提出了业绩评价中“基准设定”的地位，基准设定被定义为比较各种组织之间业务活动和业绩水平的技术，其目的在于探寻提高组织活动的经济性、效率和效果的良机，并强调产出指标最适合于那些在政府机构产出与理想产出之间具有直接、密切关系的部门。

二、关于公共投资项目绩效评价方法的研究

Carroll认为，“真正的问题是是否能够开发出准确和可信的测量方法”，在公共工程和军事工程项目绩效评价中也是如此。但正如Wolfe和Aupperle所言，并不存在一个单一的用以测量绩效的最佳方法。基于现有文献考察，西方国家在公共投资项目绩效评价中大致有以下方法。

1、简单“费—效”分析方法

被称为“五角大楼圣经”的国防经济专著《核时代的国防经济学》用第八章和第九章两章阐述了与军事项目评价相关的问题。其中，在第八章中，讨论了一个项目的各种方案，以及利用费效分析和模型化方法对方案的评价过程；第九章有关标准的问题，作者认为适当的标准包括四个方面：扣除费用以后的最大收益、如果收益或费用中有一项是固定的、选择项目的标准、威慑的标准。在附录中，作者介绍了假设标准问题解决之后的最大化问题的简单数学分析方法。这项研究成为公共投资项目传统费用—效益评价模式的典型文献。

2、综合评价方法

围绕“新方法论”的讨论，国外很多经济学家从理论研究到实际应用都探讨了不同的项目评价方法，根据这些方法的本质差异和内在联系，可以分为两大体系：基于影子价格的价格体系和基于项目对国民经济影响的分析体系。在价格体系中又可以按评价目标是积累总消费或是国民收入中的积累，以及评价时采用影子价格的计算单位还是用世界货币单位，区分为OECD法和UNIDO法。这些方法虽然形式不同，但评价结果应该基本一致。

在具体的方法应用上，Poister在《公共与非营利组织绩效考评：方法与应用》一书中对公共部门绩效评价的各种方法和技术进行了深入、详尽的探讨，并针对这些方法和技术提供了大量的应用案例。例如，在对绩效数据分析方面，Poister提出了四种主要的分析方法，即跨时期分析、目标参照分析、子单元分析和外部标杆分析。此外，Ehrbar对如何用经济增加值（EVA）来评价政府绩效和战略。Cherchye提出采用数据包络分析法（DEA）来评价各国的宏观经济政策绩效。

三、关于公共投资项目绩效评价管理的研究

在公共投资项目绩效评价管理的研究中，讨论较多的主要有评价主体、评价程序、评价信息化等问题。

1、关于评价主体的研究

在美国，随着对绩效评价的关注，评价的单位不断分化出来。按照罗伯特·D.李的介绍，中央预算办公室以及其他中央单位，诸如计划部、职能部门、总监察长办公室均已形成分析能力。立法机关的分析单位也已经建立起来，国会预算办公室已经拓展到项目分析的范围，一些州立法参谋机构在项目评价领域也十分闻名，许多州的审计部门已经将经济和效率分析与传统的审计任务相结合。美国预算和管理办公室对制定绩效目标兴趣十分浓厚，在1998和1999财政年度要求至少5个机构参与绩效引导计划，而且这个办公室也将逾越传统的预算分析以便引导更多的绩效评价。珍妮特·M.凯丽等人认为，绩效评定越来越等同于行政专业主义，大部分公共的专业组织都设立这个职位。因此谁来评价绩效，答案似乎可以是“任何人”。

2、关于评价程序的研究

目前，国外关于项目绩效评价的研究，大多是作为政府绩效评价研究的一部分而存在的。在这一方面的研究中，美国各机构和学者的研究成果较多。美国联合慈善总会（United Way of America，UWA）早在1996年就提出了评价项目后果的具体过程：选择要评价的后果；设计相应的评价指标；根据指标收集相关的数据；开发使用后果评价系统；分析和报告评价后果；改进后果评价系统；评价后果的内部和外部运用。美国国家公共生产力中心则提出了设计和实施绩效评价系统的7个步骤：辨认项目；陈述目的；辨别项目的投入、产出、效率和生产力指标；设定成就目标；监控；绩效报告；分析和行动。马克·霍哲在《公共部门业绩评估与改善》一文中提出一个良好的评估和业绩改善体系应当包括下列七个步骤：第一，鉴别要评估的项目，即将每一项的活动分组就形成一个项目；第二，陈述目的并界定所期望的结果；第三，选择衡量标准或指标，一个好的评估体系应采纳几项指标以衡量结果和业绩；第四，设计业绩和结果的标准。对此步骤，应明确在什么样的条件下项目目的和目标应该达到；第五，监督结果。每一实现目标的项目应当被连续不断的进行监督；第六，业绩报告。一个良好的业绩评估制度应定期报告项目结果；第七，使用结果和业绩信息。一个有效的业绩评估体系的信息应被定期的运用于项目计划中，以便重新评价目的和目标并调整重点。此外，Hatry（2007）还从辨认项目的使命、目标、数据来源和可追踪的后果，到发现每个后果的最佳指标、指标来源及搜集指标的方式，再到绩效信息的分析、报告和使用，对绩效评价的操作过程进行了详细讨论。

3、关于评价信息化的研究

推行投资项目绩效评价信息化建设，是信息时代提高评价效率、提升绩效管理水平的必要举措。目前，国外政府部门已经开始了这一方面的实践探索。罗伯特·D.李提出，管理信息系统（MIS）最普遍地被用于涉及旨在为计划、管理、控制职能提供帮助的信息处理系统，与管理信息系统有关的另一种方式是决策支持系统。信息系统可以为项目的绩效评价提供信息。例如，在考虑基础设施建设时，信息系统可以辅助项目的评价。当前，一个典型的例子是，美国、英国、瑞典、荷兰等国家的公路管理部门均利用GIS技术，开发了公路项目环境评价的软件系统。

【参考文献】

[1] 劉笑霞：政府绩效评价理论框架之构建[D].厦门大学，2008.

[2] 埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德、苏珊·温：制度激励与可持续发展[M].三联书店，2000.

[3] 牛文杰：国防支出绩效评价研究[D].军事经济学院，2009.

[4] 张新玉：水利投资效益评价理论与方法[M].中国水利水电出版社，2005.

[5] 罗伯特·D.李、罗纳德·约翰逊：公共预算系统[M].清华大学出版社，2002.

[6] 珍妮特·M.凯丽、威廉姆·C.瑞文巴克：地方政府绩效预算[M].上海财经大学出版社，2007.