我国农村土地政策变迁启示

魏晶雪

【摘要】 90年来我国农村土地政策大致经历了土地改革、农业集体化、家庭联产承包责任制等三个阶段的历史变迁，从中我们可以得出启示，即农村土地政策的制定，必须从实际出发适时创新，必须尊重农民的利益，必须尊重农民的创造性选择。

【关键词】 农村土地政策土地改革农业集体化家庭联产承包责任制

我国是一个农业大国，而土地问题一直是农民问题、农村问题和农业问题的关键。一直以来，农村土地政策都是我国一项极其重要的政策，关系到中国革命和建设的成败。因此，研究我国土地政策的变迁对今后我国实现农村经济的繁荣，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

从总体上考察，我国农村土地政策大致经过土地改革阶段、农业集体化阶段、家庭联产承包责任制等三个阶段的历史变迁。

一、土地改革阶段（1921—1950年）

中国共产党自成立以来，就明确提出解决农民土地问题的政纲。早在1922年6月中共“第一次对于时局的主张”中，就提出要没收军阀、官僚的田地分给贫苦农民。1927年7月发出的第9号中央通知中，最早提出中国革命已进入“土地革命的阶段”，任务是“没收豪绅大地主反革命及一切祠堂、庙宇的土地，以开展土地革命”。1928年至1930年，我国相继制定、通过了《井冈山土地法》、《兴国县土地法》和《土地问题决议案》，肯定了农民获得土地的神圣权利，并对土地革命的一些具体政策作出规定。但在土地所有权问题上，当时主张实行“土地国有”政策。在一个农业生产落后、农村的主要经济形式是小农个体经济的国家里，用强制的办法实行土地所有权归苏维埃政府的土地政策，既违背了当时的生产力发展水平，又脱离了中国传统的土地私有观念，从而直接影响了农民的生产积极性。因此，在土地革命实践中，一些革命根据地逐步认识到这一政策的危害性并开始纠正。到1931年春，苏区中央局发出通告，明确规定了农民对土地的所有权，指出农民对土地可以租借、买卖，别人不得侵犯，从根本上解决了农民的土地所有权问题，基本上形成了一套比较完备而符合农村实际情况的土地改革方案。

抗日战争时期，我国根据中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾这一特殊情况，将没收地主土地政策改为减租减息政策，既调动了广大农民的生产热忱，又保证了抗日民主统一战线的扩大。解放战争时期，国内阶级矛盾上升为主要矛盾，全面内战即将爆发，为进一步满足农民的土地要求，制定了一个彻底反封建的土地革命纲领《中国土地法大纲》，明确规定“废除封建性半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。到1948年秋，党领导下的一亿人口的解放区消灭了封建的生产关系，发展了生产力，巩固了解放区革命政权，有力地保障了人民解放战争迅速取得胜利。

新中国成立后，1950年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确宣布了土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。这是中国历史上几千年来在土地制度上的一次最彻底的变革，极大地解放了农村的生产力，调动了农民的积极性，促进了农业生产的发展。农业的快速发展，不但巩固了工农联盟和人民民主专政，而且为实现工业化和集体化开辟了道路。

二、农业集体化阶段（1950—1978年）

全国土改后，一方面为了克服由个体农民私有制分散经营带来的问题，以便在生产力水平低下的条件下有效地组织农业生产；另一方面也为了避免两极分化，我国决定建立合作经济即互助组和初级农业合作社，并于1951年9月出台了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》。

农业合作化运动逐步将农民土地私有制变为土地的集体所有制。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。

为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，产品平均分配。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。从当时农村生产力发展水平看，大多数农民并未提出实行纯粹的集体经济的要求，这种脱离农村生产力发展状况的做法，既违反了生产关系的变革一定要适应生产力发展这一马克思主义基本原理；又违背了农民的意愿，引起了广大农民的不满，抑制了农民的生产积极性，使得农业和农村经济长期处于缓慢发展甚至停滞状态。

三、家庭联产承包责任制阶段（1978年至今）

人民公社化运动严重束缚了农村生产力的发展，到了70年代后期，全国农村有1/3的人不能解决温饱问题。为了摆脱食不果腹的困境，1978年11月，安徽省鳳阳县小岗村的18户农民，以“敢为天下先”的创新精神，自发订立了“大包干”合同，创造了家庭联产承包责任制。1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包干到户。”这个文件是肯定包产到户的第一个中央文件，由此农村土地政策家庭联产承包责任制阶段的改革正式拉开序幕。家庭联产承包责任制即土地的所有权属于集体，集体将土地等公有的基本生产资料承包给农民家庭自主经营，通过土地所有权和经营权的分离，使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得到发挥，从而有力地促进了我国农业的发展。

1982—1986年中央连续五年相继发出了五个1号文件，强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上。1993年4月，八届全国人大将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包经营制度的争论。1993年11月，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》规定“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，“允许土地使用权依法有偿转让”。1998年，“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为法律，稳定承包关系具有了法律的保障。在中央文件的指引下，农民以及农村土地制度在各地也出现了局部创新，如山东省平度市出现了“两田制”，在西北黄土高原经济较落后的地区出现了“四荒地”使用权拍卖，一些经济发达地区出现了“股份合作制”等多种形式。

2000年以后，我国农村土地政策重点在于坚持家庭承包经营制不动摇和规范土地使用权流转。2001年12月，中央下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，指出“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策”，“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”。2008年10月，十七届三中全会召开，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开始了新一轮的农村土地改革。过去规定的土地承包关系是“长期不变”，这次会议提出了要稳定现有土地承包关系“长久不变”，提出要赋予农民更加充分而有保障的土地经营权。“要按照依法自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”为了保障农民权益，《决定》还明确了农村土地流转中“三个不得”：即不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民权益。

四、我国农地政策变迁启示

通过以上关于中国农村土地政策变迁的历史回顾，总结90年来农地制度改革经验，我们可以得出以下启示。

1、农村土地政策的制定，必须从实际出发适时创新

我国农村土地政策九十年的变迁表明，农村土地政策的制定，必须坚持一切从实际出发，根据变化了的形式，适时创新。在土地革命阶段，我国最初主张实行“土地国有”政策，但在后来的实践中发现，在一个农业生产落后、农村的主要经济形式是小农个体经济的国家里，用强制的办法实行土地国有，会直接影响农民的生产积极性。因此根据当时的农村生产力水平及农民的意愿，提出农民土地所有制，极大地激发了广大农民参与革命的热情。但是在农业集体化阶段，我们背离国情，对土地加以集中，实行公社集体所有，产品平均分配，严重脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。改革开放后家庭联产承包责任制的实施，重新焕发了农民的生产热情，农业生产快速发展，但这也绝不是一劳永逸的政策。当前在农村土地征用、农地流转等方面都出现了不少问题，需要我们不断根据新的形势，不断进行制度创新，完善和深化家庭联产承包责任制。

2、农村土地政策的制定，必须尊重农民的利益

党的农村土地政策九十年的变迁告诉我们，农村土地政策只有以满足和保障农民的利益为出发点才能获得农民的支持和拥护，农民的利益得到满足和保障，不仅能提高其生产积极性，而且能有力地保证农村社会的稳定，为农村的稳健发展创建良好的社会环境。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此农村土地政策是否代表农民利益，是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展关系极大，影响深远。什么时候农民的利益维护的好，我们的革命和建设就能顺利进行，什么时候农民的利益受到损害，农村的发展就受到影响。家庭联产责任制政策改革正是顺应了广大农民的利益要求，在农村获得了成功，并作为农村的一项基本土地政策坚持下来。但家庭联产承包责任制在运行中也存在一些必须解决的问题，例如，土地产权不清晰，土地承包期限短和土地的频繁调整，土地流转制度的不健全，以及对农地的非法占用，这都直接触犯了农民的权益，但现行的法律却还不能对农民的使用权实施有效的保护，因而，这就对新的土地政策的制定提出了挑战。历史的经验教训启示我们：无论什么时候，促进农村经济增长，发展生产力，使农民受益并保障农民利益，都是农村土地政策制定的首要目标。

3、農村土地政策的制定，必须尊重农民的创造性选择

农民是农村改革发展的主体，蕴含着巨大的创造能力。农村土地政策只要尊重他们的创新精神，维护他们的广大权益，满足他们的各种需求，并为他们提供必要的条件和支持，才能激活和调动他们的积极性，以使我国农村的改革和发展能形成一个创新的长效机制。农村土地政策变迁的历程表明，改革与广大农民的利益息息相关，农民因而具有改革的内在利益要求，他们最富有改革的勇气和活力，能够喷涌出无穷无尽的智慧。为此，农村土地政策要始终坚持群众路线，尊重农民的创造，倾听农民的呼声，反映农民的意愿，集中农民的智慧和力量去发展我国农村的生产力和各项事业。只有这样，农村经济才能发展，农村社会才能稳定。

综上所述，我国农地政策的曲折历程表明：农地制度与政策的改革和建设是关系我国经济发展的基本问题，在新的世纪中，仍应予以高度重视，绝不能听之任之、漠然视之。

【参考文献】

[1] 廖乐焕：我国农村土地政策考察[J].经济研究导刊，2008（1）.

[2] 曲丰霞：中国共产党农村土地政策的回顾与思考[J].兰州学刊，2004（3）.