我国灾害应急管理信息沟通的现实困境及其应对

[河海大学 南京 210098]

我国灾害应急管理信息沟通的现实困境及其应对

□曹海林陈玉清[河海大学 南京 210098]

近年来，虽然我国灾害应急管理的能力和水平有所提高，但由于特殊的国情以及传统观念的影响，灾害应急管理信息沟通依然面临着公民知情权缺乏制度性保障、媒体报道渠道受阻、地方政府舆论引导不力、公众缺乏沟通的主动性等诸多现实困境。建立常态化信息交流机制，加强公众防灾减灾的宣传教育，建立健全多媒体传播和突发灾难报道机制，落实和完善信息公开制度，建立政府与媒体良性互动关系，则是转型期我国应对灾害应急管理信息沟通困境的基本策略选择。

灾害应急管理；信息沟通；应对策略

我国的灾害信息沟通程度同发达国家相比还有一定的差距，灾害应急管理信息沟通还存在着条块分割、政府管制、部门与地区封锁[1]。在灾害应急处置中，有些地方政府由于信息沟通渠道不畅、舆论引导措施不当等原因，延误或错失了灾害处置的最佳时机，有时甚至成为灾难发生的“催化剂”和“导火索”，给政府、社会和民众造成了严重的危害。究其原因，我们不难发现公民知情权得不到保障、媒体报道渠道受阻、地方政府舆论引导不力和公众缺乏沟通的主动性是其中较为突出的问题。因此，建立健全科学合理的灾害应急管理信息沟通策略对于有效地预防和减缓灾害的危害具有重要的现实指导意义。

一、灾害应急管理与信息沟通

灾害应急管理是危机管理的重要内容，而信息沟通则是灾害应急管理的基础性工作，也是政府灾害应对处置的关键。有学者认为：“所谓应急管理，就是为了预防与应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来而进行的减缓、准备、响应和恢复活动”[2]。应急管理专家威廉·沃（William L.Waugh）认为：“应急管理就是风险管理，其目的是使社会能够承受环境、技术风险以及应对环境、技术风险所导致的灾害”[3]。应急管理学家戴维·麦克恩泰尔（David A.McEntire）则认为，“应急管理”这一术语本身就是不恰当的和自相矛盾的，原因在于“应急管理”意味着我们拥有对灾害的控制能力[4]，即理论上可以对各种灾害进行控制和管理。事实上，灾害之所以发生，正是因为它超出了管理者的控制范围和承受能力，如果从灾害自身所表现出的突发性、不确定性、紧急性和社会危害性的角度入手，灾害应急管理就显得极为必要。

美国管理学家斯蒂芬·P·罗宾斯（Stephen P.Robbins）认为，“沟通是意义的传递与理解”[5]，沟通的本质是信息的分享和意义的理解。信息沟通贯穿于灾害应急管理的始终，是一个双向的、互动的过程。信息沟通的重要性是能够使得多方力量围绕着一个共同的目标偕同努力，彼此协调。有效的信息沟通在应急管理中的作用体现在减缓、准备、响应与恢复的各个环节上，可以实现对灾情信息的共享，提高应急反应的速度和水平。现代社会是一个由各种相互依赖关系组成的高度复杂的系统，其中的任何一个部分受到扰动，负面影响就可能沿着各种关系链条迅速扩展、蔓延[6]。现代社会中爆发的灾害更突出其连带性、耦合性、叠加性，表现出链状群发、网状群发的特点。特别是当原生灾害引发次生、衍生灾害，形成一个复杂的灾害反应链时，就更需要进行及时有效的沟通。只有围绕着防灾减灾的目标进行信息沟通，地方政府才能充分调动各种社会力量参与其中，形成应对灾害的合力。因为“当组织面临危机时，与相关公众的沟通和传播会比往常任何时候都显得更为重要。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通，不能告诉社会它面对灾难局面正在采取什么补救措施，不能很好地表现它对所发生事故的态度，这必定将会给组织的信誉带来致命的损害，甚至有可能导致组织的消亡”[7]。

灾害应急管理信息沟通的最初作用在于通过政府部门和权威专家与社会公众交流灾害的最新信息，使得公众在常态下也不放松对灾害的提前预防，在灾害应对过程中才能够理解政府的应急决策，提高政府救灾工作的效率。信息沟通的作用表现在以下三个方面：第一，政府部门通过监测预警和防灾减灾的提前准备来预防和阻止灾害的发生，并在灾害发生时采取积极有效的减灾行动，减轻灾害造成的直接损害。第二，为了有效地防止和减缓灾害的发生，在满足公众知情权的情况下，地方政府会在法律允许范围内采取一些限制个人权利的应急措施，这就要求在灾害应对过程中必须重视和民众的良好沟通，否则就将影响到应急决策和措施执行的效率。第三，通过有效的信息沟通，减灾部门可以广泛地了解社会公众对灾害的认知，在制定应急决策时就能够反映社会公众的公共需求，减少减灾政策执行过程中不必要的摩擦和人为的阻力。除此之外，有效的信息沟通还能增强政府的公信力，树立良好的政府形象，有助于政府部门与媒体、公众之间的相互理解，增强公众对政府的信心。

二、我国灾害应急管理信息沟通面临的现实困境

灾害应急管理信息沟通主要是指政府和媒体、公众三者在灾害应急管理的全过程中沟通灾情信息，共同应对灾害的双向交流过程。政府、媒体、公众三者之间存在着互动关系，政府在其中处于核心的主导地位。如果政府不重视与公众的沟通，不建立与大众媒体的积极关系，不向社会主动公开灾情信息和处置措施，媒体和公众就会将关注的焦点转向小道消息，谣言和流言就会不胫而走，往往会给社会带来严重的负面影响。与理想型的灾害应急管理信息沟通要求相对照，我国灾害应急管理信息沟通面临着诸多现实困境：

首先，公民知情权缺乏制度性保障。知情权是公民享有的最基本权利，必须得到保障。所谓公民知情权，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会上发生的与公民的权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。我国部分地方政府出于种种原因，在处理灾害事件时，往往采取“秘而不宣”、“内紧外松”的政策，公众的知情权得不到切实保障。2008年5月1日我国正式颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，而在该条例还未正式公布前，2008年春运期间我国南方就遭遇了罕见的冰雪冰冻灾害，南方的公路、铁路、空运几乎全部瘫痪，上百万人被迫在广州滞留。灾情信息不够公开、信息传播渠道不够畅通、公民知情权缺乏制度性保障，是此次救灾过程中可以改善和克服的非自然因素。向公众提供真实准确的信息是政府不可推卸的社会责任，政府作为最权威的第一信息来源，应该满足公众对危及自身生命安全信息的迫切需要，增加灾害信息公开性和透明度，及时、真实、准确地提供权威灾情信息。如果政府部门不及时发布权威信息，传播的信息就会失真，将会出现虚假的信息和流言。社会公众的心态就会发生微妙的变化，反而阻碍了政府对事态的及时控制。因此，为了对灾害进行更有效的预防和控制，有必要及时通报各种灾情信息，增加政府处置过程的对外透明度，减少灾情信息在制度层面上的不对称，从制度上保障公民知情权。

其次，媒体报道渠道受阻。电视、报纸、广播等大众媒体是突发灾害事件中信息传播的主要途径，是公众获取灾情信息的主要渠道，也是传达政府声音、反映民意社情的“喉舌”。媒体在政府处置灾害事件中的重要性越来越为人们所熟知。澳大利亚危机管理专家罗伯特·希斯（Robert Heath）将媒体的作用概括为：提供信息，指导公众在不同的危机情境中行动；增强公众的危机意识；危机发生时警示公众；为危机管理者提供信息，关注利益相关者的情绪，可以理解和分析较大的危机：提供有关做什么、去哪里、联系谁及采取什么措施的信息，以控制并解决危机[8]。突发灾害事件，特别是灾难事件，是人们不希望看到的，但一味地封锁消息、掩耳盗铃式的做法无益于事件的解决。

实践证明，在灾害事件发生初期，总是有人为了个人利益或部门利益对灾情信息进行封锁，采取各种手段阻碍记者采访和媒体报道。当年广西南丹特大矿难事件发生后，县政府立即封锁消息，采取各种措施阻挠采访。几乎所有实地查证的记者，都不同程度地受到阻拦、跟踪、盯梢和威胁，个别记者的生命安全甚至受到严重的威胁。记者为了揭开事件内幕，只能让警察以暗中随行保护的方式进行采访调查。在一个开放的社会中，通过媒体的公开报道、及时披露负面信息所带来的正面效益，远远大于政府封锁负面消息、进行内部处理的成本。

再次，地方政府舆论引导不力。灾害信息是否公开、公开之后如何对舆论进行引导，地方政府因其应对措施选择的不同，由此带来的结果也必然不尽相同。2008年因春运期间发生低温冰冻灾害，南方的交通几乎全部瘫痪。广东省等一些地方的应急办利用气象短信发布平台，迅速发布交通指引信息，紧急发送了几千万条交通提示短信；公安、交通等部门及时启动“抗击雨雪灾害信息协调机制”，利用专门信息平台主动跨省区协调工作，每天召开新闻发布会向媒体集中发布最新道路交通情况。这些举措不仅让受阻旅客及时了解到最新的交通信息，尊重了公民的知情权；而且也因为地方政府选择第一时间公开灾情信息，加之舆论引导措施得当，受阻旅客的情绪日趋稳定。

平等的沟通和交流是建立在信息公开基础之上的。尽管我国已经制定了针对突发事件信息发布的法律规定，但这只是着眼于全局的方针政策，没有具体明确到哪个层级，也没有详细的程序规定。因此，地方政府规避的空间很大，自由度很高。本文认为地方政府舆论引导不力的原因有以下几点。一是受到“民可使由之，不可使知之”的传统观念影响，担心公众的心理承受能力不强，主观地认定一旦发布真实的消息就会导致民众的恐慌和混乱，不如封锁消息更为有利于社会稳定。这种做法在信息闭塞条件下还有可能奏效，但在媒体高度发达的今天，信息根本无法被地方政府单方面完全控制，其结果必然是对政府形象造成更大的损害。二是认为在没有完全调查清楚事实真相以前，不应该随便发布与此相关的任何消息。同时，个别部门领导也害怕说错话，与其说了将来可能承担责任，还不如不说以此来规避责任。事实证明，封锁消息，回避或隐瞒真相，其结果只能是加强恐慌，助长谣言。三是为了维护地方、部门利益的现实需要。担心新闻一旦报道，广而告之，必定会影响到地方、部门利益和个人仕途。因此“稳定压倒一切”成为一些地方政府突发事件处置的主要目标，甚至是唯一目标。

最后，公众缺乏沟通的主动性。公众对灾害信息沟通的主动程度，决定了灾害信息沟通的畅通情况、应急决策的效率以及灾害处置的有效性。在我国，公众对灾害信息传递的意识比较薄弱，缺乏沟通的主动性，难以形成完整的信息沟通反馈回路。灾害发生后，大多数人都习惯于等待政府的救援和帮助，缺乏对灾害信息传递的主动性、自我救援的自觉性和互救精神，没有意识到自身的积极参与和信息传递对政府救灾减灾的积极推动作用。与此同时，公众个人的灾害危机意识、防灾减灾安全教育、自救互救技能培训，同防灾减灾的目标还相距甚远。这是造成公众缺乏沟通主动性的主要原因。在与自然灾害进行长期斗争的过程中，日本政府在灾害应急管理方面积累了许多宝贵的经验。其中之一就是高度重视公众的防灾安全教育和个人防灾减灾能力的培养。在每年的防灾纪念日里日本政府都会通过举办防灾演习、办展览、发放宣传品和传单等大型活动来加强公众对安全知识的学习并增强防灾意识。这些宣传品成为人们日常防灾应急的指南。各种类型的安全手册是日本家庭常备的书籍，手册内容也非常丰富和细致。譬如手册内会提醒市民尽量不要用高大的家具，或者把家具固定在墙上，以免地震时被家具砸伤。日本政府还将大量的资金用于安全知识的传播和个人自救互救能力的培训，使得灾害信息的传播活动更加规模化、制度化和丰富化，让更多的人接触到了专业的安全知识，提高了个人的防灾减灾能力。由此可见，重视防灾安全知识教育，加强公众减灾能力培养才是解决公众主动性缺乏的根本措施。

三、强化灾害应急管理信息沟通的应对策略

作为一个灾害频发的国家，我国灾害应急管理制度的建设是一项复杂的系统工程，而信息沟通机制的建立和完善又是重中之重。《突发事件应对法》第4条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这就要求我们从我国的国情和现实出发，不断完善灾害应急管理体制，坚持以人为本，把公众的生命安全放在首要位置。转变落后的沟通理念，加强政府部门间信息的共享和交流，落实公众防灾减灾的宣传教育，充分发挥各种媒介在灾害信息传播中的作用，全面提高我国地方政府在灾害应急管理中信息沟通的能力和水平，实现社会稳定、经济发展。

第一、建立常态化信息交流机制。互联网时代，公众表达自己观点和意愿的渠道多元化，方式多样化。如果政府对公众的舆情论点无动于衷，就可能使舆论走向对政府不利的一面。各地政府应成立负责舆情分析的专门机构，建立常态化的信息交流机制。突发灾害事件发生后，应组织专人二十四小时不间断对网上舆情进行搜集和监控。对舆情热点，政府部门要迅速主动地做出回应，不应该视而不见，回避问题。要组织专家学者或制定政策的部门领导，通过访谈等形式分析现象，澄清事实，驳斥谬误。

常态化的信息交流机制有助于政府查找灾害应急中的疏漏之处，及时矫正灾害应对过程中的失当行为。与此同时，人民群众在多年的生产和生活中积累了宝贵的灾害应对经验。政府在日常信息交流过程中，可以广泛地采纳群众的智慧，实现对灾害的群防、群控、群治。2008年南方出现罕见的冰冻灾害，我国多个省份的电缆覆冰严重，电力工人要在冰天雪地里进行敲冰作业，费时费力，风险极大。而宝鸡市供电局早在70年代就自主研发出“带负荷融化线路覆冰”技术，利用线路传输的高压电流，使导线发热自行融化覆冰。电力工人只需要通过监控系统，即可随时掌握线路覆冰情况。如果政府相关部门能进行常态化的信息交流，此种方法就会更早地得以推广实施，南方暴雪对电力设施的破坏也不会如此巨大。

第二、加强公众防灾减灾的宣传教育。灾害事件关系到社会中的每一个人，普通公民既是灾害的直接承受者，也是防范和处置突发灾害事件的参与者。他们自身的防灾减灾意识、灾害的防范能力以及灾害应对的水平，关系到灾害应对的最终成败。当灾害事件发生后，政府组织救援力量非常必要，但也没有能力关注到灾区的每一位灾民，也没有足够多的人力去解救处于危险中的所有灾民。因此，就需要当地的民众和志愿者实施自发的自救和互救行动。“恐惧心理比恐惧本身更加可怕”。面对灾难，人们更担心的是不知道如何应对，而不是灾难本身。政府有责任也有义务通过大众传媒以各种形式，广泛宣传减灾避险、自救、互救等知识，提高公众的防范意识和面对突发事件的应对能力，使灾害信息沟通和防灾教育全民化、常态化。政府应该认识到自己在强化公众防灾减灾意识中的主导地位。通过采取多元化的措施，提高公众防灾减灾的意识及能力，引发全社会学习防灾减灾知识的积极性。

第三、建立健全多媒体传播和突发灾难报道机制。大众传媒的预警新闻不仅需要及时公布，还要将各种媒体在同一时间全部发动起来，使之成为一个立体的传播网络，让公众随时随地接收到最新的和最详尽的灾害信息。这样不仅可以帮助公众争取更多的时间实施防灾避灾的措施，还可以避免“信息孤岛”现象的出现。除了传统媒体如报纸、电视、广播之外，还应该充分利用新兴媒体（手机和网络），手机是一部几乎每人都拥有并随身携带的信息接收器，无论你身在何处都可以随时接收以短信形式发送的预警信息，从而大大提高了灾害信息传播的效率和预警的成功率。由于网络具有传播范围的无限性，信息传播的光速化和其容纳信息海量化的特点，通过网络即时滚动播放灾情信息，公众可以第一时间了解灾害的情况，了解到灾害的最新动向，也可以让各方信息能够及时交流和共享。另外，我们也可以借鉴日本的网络传播方法，推出定制的灾害信息邮件服务，让公众可以选择更具有个性化、更有针对性的灾害信息服务。

媒体需要尽快建立突发灾难报道机制。媒体是架设在政府和公众之间沟通的桥梁。因此，媒体的突发灾难报道机制是整个灾害信息传播机制中的重要一环。灾难报道机制是媒体在接收到政府发布的灾害信息后，从常规传播转入紧急传播，按照既定的程序报道灾害信息。预警信息或灾害信息是随着灾害的爆发而突然出现的，并且这些信息是关系到公众切身利益，甚至是攸关生死的重大消息。当这样的信息出现时，应该得到最优先的传播权，其他一切信息都需要为其让路。这就需要建立专门的灾害信息传播机制，针对不同的灾难、不同的地区，制定不同的传播流程。只有这样，媒体在灾害中才能从容应对，保障传播的顺畅，而不会因为机制的不明确而产生操作上的延误和混乱。

第四、落实和完善信息公开制度。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关应将主动公开的政府信息，以政府公报、政府网站、新闻发布会及报刊、广播、电视等便于公众知悉的方式公布，切实保障公民的知情权、参与权和监督权。政府是否向公众提供灾害处理的相关信息，不是由政府的权力决定的，而是由公众的权利决定的。在信息公开制度下，不是政府想公开什么信息就公开什么信息，而是公众需要什么信息，政府就必须提供什么信息[9]。

长期以来，部分地方政府习惯对应该公开的信息秘而不宣、隐而不报，实际取得的效果却正好适得其反。只有通过信息公开，尊重公众的知情权，才能真正取信于民，才能树立政府执政为民的良好形象。汶川特大地震发生后，我国政府采取实时滚动发布救灾信息、全面透明公布灾情、主动及时辟谣等信息公开的有效措施，避免了公众的恐慌，将灾害造成的损失降到最低程度。在灾情信息公开的过程中，人们看到的不仅是灾区群众正在遭受的生命和财产的损失，更多的是从中央到地方政府面对灾害时的积极作为。香港《亚洲周刊》发表评论《废墟的信息，拒绝信息的废墟》一文指出：“大面积的灾难，却侵占不了人心的方寸之间。只要信息全面开放，就掌握了救灾的武器”[10]。在信息技术和互联网高度发达的今天，谣言已无法止于智者，只能止于信息公开。

第五、建立政府与媒体良性互动关系。随着社会的进步、科技的发展，媒体在社会管理中的地位和重要性在不断地凸显，政府与媒体的关系正在发生着微妙的变化。地方政府不得不更多地被动应对媒体带来的挑战。地方政府与媒体之间不再是简单的上下级关系，不能单纯地以行政命令的传统方式管理现代媒体，而是要更多地考虑横向的协调。德国在政府信息公开和媒体管理实践方面积累了较为丰富的经验，德国政府重视在突发事件中与媒体的互动关系，要求公务人员自觉遵守“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，形成了为记者服务、为传媒服务、为公众服务的传统。日本政府将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”，并从法律上确定了公共媒体在国家防灾体制中的地位。2008年元月，胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出：“各级领导干部要充分认识新闻舆论的重要作用，善于通过新闻宣传推动实际工作，热情支持新闻媒体采访报道，正确对待舆论监督，提高同媒体打交道的能力”[11]。良好的信息沟通是合作与协调的基础。政府部门应该重视灾害应急管理中的信息沟通，树立“民本位”的信息公开和传播观念，要把沟通素养作为选拔考察领导干部的重要内容；在突发灾害事件中，建立积极与公众沟通、主动联系媒体开展工作的良好机制，并在实践中不断丰富和提高媒体管理经验。

[1]赵成根.国外大城市危机管理模式研究[M].北京:北京大学出版社, 2006: 52.

[2]王宏伟.应急管理的理论与实践[M].北京: 社会科学文献出版社, 2010: 69.

[3]WAUGH Jr W L.Living With Hazards,Dealing With Disasters: An Introduction to Emergency Management[M].[S.l.]:M.E.Sharpe, Inc.,2000: 3.

[4]DAVID A.McEntire.Emergency Management theory:Issues, Barriers and Recommendations for Improvement[Z].Journal of Emergency Management, 2005.

[5]斯斯芬 P 罗宾斯.管理学 [M].第七版.北京: 中国人民大学出版社, 2004: 295.

[6]王宏伟.应急管理的理论与实践[M].北京: 社会科学文献出版社, 2010: 278.

[7]迈克尔, 里杰斯特.危机公关[M].上海: 复旦大学出版社, 1995: 85.

[8罗伯特·希斯.危机管理[M].王成, 译.北京: 中信出版社, 2004: 191.

[9]张明杰.开放的政府——政府信息公开法律制度研究[M].北京: 中国政法大学出版社, 2003.

[10]传媒：一份在巨灾大难面前的优秀答卷[N].北京日报,2008-5-26(2).

[11]胡锦涛：在全国宣传思想工作会议上的讲话[Z], 北京: 人民出版社, 2008.

The realistic predicament and coping of information communication in China's disaster emergency management

CAO Hai-lin CHENYu-qing
(Hohai University Nanjng 210098 China)

In recent years, the ability and level of China's disaster emergency management have improved apparently,however,because of the influence on special national conditions and traditional ideas, information communication in disaster emergency management are facing several realistic predicament as before,such as the shortage of civil knowing rights’ guarantee of the system, the retardation of media report channels.the scarcity of local governments' public opinion, the poverty of the initiative for public’s communication and so on.So establishing normal communication mechanism, strengthening propaganda and education of disaster prevention and reduction to general public, establishing and strengthing multimedia propagating and sudden disaster report mechanism, implementing and completing information disclosure system, establishing fine relationship of mutual promotion between government and media are basic strategic choices when facing the the predicament of disaster emergency management’s information communication in transformation period.

disaster emergency management; information communication; coping strategies

C3

A

1008-8105(2012)03-0020-05

2012−05−08

曹海林（1970−）男，管理学博士，河海大学公共管理学院副教授，硕士研究生导师；陈玉清（1983−）女，河海大学公共管理学院管理学硕士.

编辑 范华丽