论美国行政裁决中的行政法官制度

官继慧

(武汉大学 法学院,武汉 430072)

论美国行政裁决中的行政法官制度

官继慧

(武汉大学 法学院,武汉 430072)

现代社会和经济的发展使民事纠纷案件日益膨胀,行政裁决在处理民事纠纷方面有着不可比拟的优越性,它比法院诉讼更加高效和便宜.美国政府管理的良性运作有赖于行政法官制度的建立和完善,行政法官在行政裁决中由于其专业性和高效性而备受青睐.此外,完整的审查制度能够更好地维护行政机关政策适用的一致性,也能更好地保护公民权利.

美国;行政裁决;行政法官;替代性争议解决方式;内部审查;司法审查

现代社会中行政机关被赋予了越来越多的权力,行政机关拥有制定规章的部分立法权力,同时拥有通过行政裁决来解决争议的准司法权力.美国社会的高度发达有赖于政府行政部门的高效运作,其中最重要的就是及时应对危机和解决纠纷的能力.行政法官作为行政裁决的主要实施者,对支持这一机制的成功运转起着不可替代的作用.

一、行政法官的界定

早在1946年《联邦行政程序法》(APA)颁布之前,就存在政府官员作为听证审查官主持听证并作出裁决的情况."审查官"(examiner)这一术语的使用至少可以追溯到1906年,当时立法机构修订了《州际商业法案》(Interstate Commerce Act),也就是Hepburn法案,该法案授权任命审查官有权采信证据.州际商务委员会根据该法令立刻行使权力任命了审查官,并且在1907年任命了首席审查官.1914年国会立法建立联邦贸易委员会(Federal Trade Commission,FTC)并赋予该委员会权力来任命审查官,授权联邦贸易委员会任命审查官的法律条文在随后1916年的《航运法》(Shipping Act)以及之后建立的许多监管性机构的授权法中都得到了复制.

在1966年《联邦行政程序法》的法典编撰当中,把最初"审查官"的名称更改为"听证审查官"(hearing examiner).该头衔到了1972年得到进一步的提升,成为"行政法法官"(administrative law judge, ALJ).有人甚至提出行政法法官应该更名为"美国行政部门法官"(United States judge of the executive department),其理由是"行政法法官类似于根据宪法第三条款而任命的联邦法官"[1].

然而,行政法法官只是受到美国《联邦行政程序法》保护的在联邦政府行政机关内主持听证、履行行政司法功能的特殊群体;事实上,在联邦层面、州层面以及地方层面,还存在大量不受《联邦行政程序法》保护的行政人员,他们履行着和行政法法官几乎一样的功能,本文将他们界定为非行政法法官(Non-ALJ).美国行政法官(administrative judge,AJ)队伍实际上既包含了受美国《联邦行政程序法》保护的行政法法官,也包括了不受《联邦行政程序法》保护的非行政法法官.

二、行政裁决

追溯行政机构的爆炸性增长和行政法的不断发展,行政裁决已经成为美国最大的裁决体制,这符合人们长期的一个观点,那就是"行政事务通常都复杂而且技术要求很高,因此要求裁决者必须具有相当的特别专家知识"[2].行政裁决已经成为公民最有可能和政府打交道的方式.仅就联邦层面来说,在2007年大约有1400名行政法法官,而与此同时,传统的普通法院的法官却只有850名.而在联邦层面、州层面和地方层面,还有为数众多、被地方和各个部门冠以种种称谓的非行政法法官.所以行政司法体系仅就规模来说就往往被称做政府除行政、司法、立法之外的"第四部门".正如纽约市律师协会的一份报告中指出的那样,"现代政府的功能几乎都不可避免地要求把其涉及的某些权利必须置于行政裁决的审查之下"[3].

行政裁决就像在行政机关的环境下的普通法院裁决,在有些情况下,行政裁决和法院裁决几乎一模一样.假若法令要求诉讼必须记录在案,那么行政裁决就属于正式裁决,受到《联邦行政程序法》第554、556及557条的制约,正式裁决更像是法院裁决.另外,根据《联邦行政程序法》,还存在其他形式的裁决,这些裁决不怎么像法院裁决,在有些情况下,根本就不像法院裁决.它们不属于正式裁决,所以不用遵循《联邦行政程序法》规定的正式裁决中的必需要求,它们通常被称为非正式裁决.行政机关的每个行动都会涉及很多世俗之事,比如许可或拒绝申请进入政府大楼、要求外国人离开美国……这些俗务最终都可能成为《联邦行政程序法》中所称之为的"命令"(order),而命令的产生正是来源于对这些俗务进行行政裁决的结果.根据《联邦行政程序法》,行政裁决是指行政机关形成命令的过程,而命令则是行政机关除规章制定之外的最终处置或部分处置,但是包括行政许可.因此,除非行政机关的行政行为最终结果是规章,否则它就一定是命令,而命令则是行政裁决的产品.《联邦行政程序法》规定了裁决根据程序的正式程度可分为两类:正式裁决和非正式裁决.

1.正式裁决

根据《联邦行政程序法》第554条(a)款,检测行政诉讼是否以正式裁决来履行的方法就是该事件的监管实体法是否要求"必须以记录在案(公开)方式来进行".行政机关裁决的权力类似于法院裁定的权力,行政机关可以作出对政府或向第三方进行经济补偿的命令.此外,行政机关可以发布像法院禁令一样的命令,只不过称谓多种多样罢了,比如在联邦贸易委员会叫做"终止令",在证券交易委员会叫做"禁止令",在移民管理局则叫做"驱逐遣返令".

正式裁决非常近似于法院裁定,国会之所以授权让行政机关负责正式裁决而不是让法院负责类似的案子,主要原因有如下几点:

(1)案件数量惊人,现有联邦法院的法官队伍无法承受如此巨大而遥遥不可及的任务.国会也不愿意通过增加法官队伍来解决这些问题,因为如此做会使美国政权三权的相互制衡受到威胁,因为天文数字的法官队伍从客观上使这种制衡终究会失去平衡.

(2)行政机关本身所具有的独特专业知识可以使之在处理上述涉及专业领域的案件时更高效.不同的行政机关专注于不同的专业领域,其范围具有局限性,所以案件也具有相当的相似性质.行政机关在处理这些案件的过程中所积累的经验可以使案件的处理保持较高的一致性.

(3)行政案件性质的不同,要求案件处理的过程具有差别性.例如,在涉及民事的案件中,普通法院要求使用相同的程序,如果涉及重大的经济利益或国家政策,则要求有陪审团的存在.而在行政案件中,并没有陪审团这一概念,这就使得行政裁决更具有灵活性.

行政机关的正式裁决是从接到诉讼请求之时就开始的,通常由行政机关成员通过行政程序来决定是否对其进行听证.行政机关可以自身作出选择,是通过规章制定的方式还是听证裁决的方式来解决问题.进行正式听证的目的是让行政法官把听证的过程记录在案,其对事实的认定是行政机关在进行内部审查之时可以信赖的依据,从而作出是否采纳行政法官意见作为行政机关的最终意见的决定.

2.非正式裁决

正式程序所提供的保护基本上相当于当事人在民事诉讼审判中所受到的保护.与此相比,非正式程序对当事人提供的保护要少得多.尽管《联邦行政程序法》详细规定了进行规章制定的非正式程序,却没有对非正式裁决作出过任何特别程序的强制规定.

1946年《联邦行政程序法》对正式听证进行了要求,是因为那时行政机关管理以及对重要经济领域监管的最主要方式是政策制定.《联邦行政程序法》强制要求使用正式程序的情况只有:明确的法律语言要求听证会必须记录在案或者法院或者行政机关假定需要举行记录在案的听证会.《联邦行政程序法》故意没有规定行政机关在非正式裁决中必须遵循的程序,就是希望行政机关能从实际考虑,根据具体情况和发展变化而采用灵活的解决方式.有学者研究表明,高达90%以上的行政裁决不需要或者不要求记录在案.[4]负责制定《联邦行政程序法》的司法部长会议对此有过评述:"在绝大多数因行政过程而存在的争议中,必须采用正式裁决的案件只占到行政裁决总数中很小的一部分."[5]

在现实情况下,只要《联邦行政程序法》或监管行政机关的法律没有作出具体规定,行政机关通常会选择非正式裁决程序而不是正式裁决程序.这并不值得惊讶,因为行政机关这样做的目的就是要抛弃程序上的正式性束缚从而达到追求效率的结果.最高法院对于在非正式裁决听证中合乎宪法上的程序性权利解释为"只需要进行证据性听证即可".①Mathews v.Eldridge,424 U.S.319,343(1976).

直至今日,还不存在统一的方法来决定行政机关到底应该采纳非正式裁决还是《联邦行政程序法》上的正式裁决.从历史上来说,法院曾经采用过三种完全不同的方法来判定:第一种方法就是假定法律语言规定不明确时采用非正式裁决的方式;第二种方法就是要求在法律语言规定不明确时采用正式裁决的方式,它假定在缺乏国会有意采纳非正式裁决方式的情况下就必须采用正式裁决的方式;第三种方法就是对行政机关选择正式裁决或非正式裁决方式的合理解释予以尊重,这个方法主要来自于1984年法院在 Chevron U.S.A.v.Natural Resources Defense Council②Chevron U.S.A.v.Natural Resources Defense Council,467 U.S.837(1984).裁定中的态度.第三种方法是一种最新的方式,而且大有蔓延的倾向.

绝大多数的行政机关裁决并不是《联邦行政程序法》所规定的正式裁决,这些所谓的非正式裁决的程序由管理该行政机关的法令及规章确立.从某种意义上来说,"非正式"并不是用来描述听证的正式程度.由移民法官(immigration judge)主持的移民诉讼(removal proceedings)就是一个行政裁决的很好的例子.该类型裁决属于非正式裁决,看起来却非常正式,但并不受《联邦行政程序法》的约束."移民案件占到非行政法法官主持听证处理案件总数的几乎一半,这些案件的听证相对较为正式,采用抗辩方式进行."[6]

美国国会于1990年通过了《行政争议解决法》, 1996年又对该法进行了修正.该法规定:只要行政争议当事人同意,即可采用替代性争议解决方式(alternative dispute resolution,ADR)来解决争议.替代性争议解决方式在非正式行政裁决中被广泛采用,主要是因为非正式裁决案件数量太多,为了提高行政效率,降低行政成本,美国联邦行政机构在非正式行政裁决中大量采用替代性争议解决方式.

替代性争议解决方式在澳大利亚等其他国家也被称做外部争议解决方式.[7]它表示不通过诉讼方式,存在争议的各方当事人达成一致意见以解决纠纷的过程.之所以称之为替代性争议解决方式,其产生的初衷就是作为正式的法院听证或法院诉讼的一种替代.它是一个集合名词,表示争议的各方当事人在第三方介入的情况下解决争议的方式,替代性争议解决方式就是在司法程序(正式法院诉讼)之外解决争议的方法和方式的集合.替代性争议解决方式在实现正义方面比法院的效率更高也更为行之有效.

美国《行政争议解决法》的第二部分陈述了国会决定采纳替代性争议解决方式的原因:(1)行政的过程就是为了提供一种快捷、专业和经济的途径来解决争议,以替代向联邦法院的诉讼;(2)行政诉讼已经变得越来越正式,成本高昂和冗长,由此产生了不必要的时间浪费,并且降低了让各方当事人达成一致共识的争议解决成功的可能性;(3)替代性争议解决方式已经在私法领域使用了很多年,在恰当的条件中已经解决了很多争议,并且表现得更迅捷、更经济,以及更能平息争议;(4)替代性争议解决方式能够带来更具有创造性、更高效以及更合情理的结果; (5)替代性争议解决方式具有的优势使其可以被广泛应用在各种各样的行政管理中;(6)明确授权使用替代性争议解决方式能够消除现存法律中行政机关权力的模糊性;(7)联邦行政机关不仅能够从这一在私法领域得到发展的技术中获益,而且有可能在进一步发展和完善该技术中起到带头作用.③Pub.L.No.101-552,104 Stat.2736.

民事纠纷案件数量不断攀升,案件类型不断复杂化,使得法官的工作任务压力日益繁重,利用替代性纠纷解决方式是为了克服法院诉讼的固有弊端,弥补诉讼的不足,分担法院诉讼的压力,从而有效解决纠纷.替代性争议解决方式被广泛应用于行政裁决的非正式程序中也是必然的选择.

在非正式行政裁决中,替代性争议解决方式被广泛采用,保障了行政机构与相对人处于平等的地位.由于建立在双方当事人平等、自治的基础上,因此在行政争议中,作为当事人一方的行政机构和个人当事人是一种平等的关系.平等关系更有利于争议的解决.

替代性争议解决方式显著的特点首先就是程序十分灵活,当事人可视其争议的具体情况来选择合适的解决方案和程序,因此处理纠纷费用低廉,方便快捷.其次,替代性争议解决方式是以妥协而非对抗的方式来解决纠纷的,因此这种方式更为和谐,更有利于双方当事人,基本上不会因为出现纠纷就彻底破坏双方当事人因利益关系而继续合作的可能性.在非正式裁决中广泛使用替代性争议解决方式要求行政法官更为积极主动地促使当事人双方尽可能达成共识,避免使用耗时耗力的裁决程序.

三、审查制度

对于行政法官经过听证作出的决定,一般存在两个层次的审查方式:第一级审查就是行政机关首脑根据卷宗对行政法官的决定进行审查,从而形成行政机关的最终裁定,即内部审查;第二级审查就是当事人对行政机关的最终裁定不服,可以向联邦法院提起民事上诉,联邦法院对行政机关的决定依法进行司法审查.

1.行政机关内部审查

根据《联邦行政程序法》,一旦行政机关没有主持对证据的采信,主持的雇员或者合格担任听证主持的雇员,也就是行政法官必须对案件作出最初的决定,除非行政机关在具体案件中或者一般规定中不要求将完整书面记录提交给行政机关作为决定根据.一旦主持听证的雇员作出最初的决定,如果对该决定没有进一步的诉讼,那么该决定就成为行政机关的最终决定,除非在规章规定的时间范围内出现向行政机关上诉或者行政机关主动进行审查的情况.

在接到对初始决定上诉或者对其进行审查时,行政机关拥有其在作出初始决定过程中的一切权力,除非通过公告或根据规章行政机关对此作出限制.一旦行政机关在没有主持听证和对证据进行采信的情况之下作出决定,主持听证的雇员或者根据556条款合格主持听证的雇员必须首先作出推荐性决定,除非该案件是关于规章的制定或对首次申请许可证的决定.

行政机关对行政法官的初始决定拥有审查权,该审查允许行政机关去真正地执行行政政策,并确保在政策的适用中能够保持政策适用的平等性以及一致性.该审查过程同样也为行政机关提供了一个好好利用行政法官对政策的理解的机会,因为行政法官的裁决过程表明了其对政策的基本分析和理解,也为行政机关对该问题的解决提供了可能的替代解决方案.因此在很多时候,行政机关的审查不应该被看做是行政机关纠正行政法官决定错误的机会,而应该被看做是行政机关真正从基层的层面和具体真实案例的角度来理解行政政策制定的合理性和实用性.

行政机关对行政法官初始决定的审查至少有两个作用:一是让行政法官明白他们必须为他们的决定负责;二是行政法官在适用政策时必须维护政策适用的一致性和平等性,特别是在对行政法规进行解释和适用的过程中尤其如此.

2.司法审查

随着行政机关制度的不断发展和行政机关的不断普及,联邦最高法院设计了几个原则来限制行政行为.这些原则的目的是确保政府官僚机构行为以公共利益为出发点.在这些原则里最重要的就是对行政机关所作出的决定进行司法审查.然而,司法审查是个复杂的问题,"尽管对行政法的真正研究早在五十多年以前就已经开始了,但是我们对于可能是这一领域的核心问题仍然几乎一无所知:司法审查到底是如何实际上来影响行政机关的决策制定的"[8].

1803年由大法官John Marshall主持的最高法院对Marbury v.Madison①Marbury v.Madison.5 U.S.137(1803).一案的判决被认为是一个里程碑,从此牢固确立了对法院对政府其他分支机构的行为进行司法审查的理念.Marbury v. Madison是最高法院判决国会行为违反宪法的第一个案件,同时它也清楚地确立了对行政机关法律上和事实调查上的决定予以尊重的理念.正如美国学者所说:"(法院的)法官对行政过程的印象至关重要,因为行政法的中心问题就是法官应该在多大程度上对行政裁决和行政专业知识予以尊重."[9]

行政规章或政策在最初提出之时,可能就会遭遇质疑.更经常的情况是,行政机关在执行规章或政策时,个人会对行政机关提出质疑.最多出现的状况是,当面对这样一个争议时,所涉及的个人或实体有权利要求行政机关举行听证来解决争议,这些听证由行政机关首脑来主持,或者更经常地是由专门雇用的行政法官来主持.在行政裁决和传统的司法裁决中有一个重大的差别,那就是行政机关有义务代表公共利益并保持和授权法一致.与此相对应的是,法院必须对所有当事人保持绝对的不偏不倚,即不代表任何一方.

法院复审行政听证案件时通常采纳行政机关对法令条文的解释,或者承认行政机关基于该解释而颁布的规章的有效性.这种情形对于联邦和州的情况都是一样的.从本质上来说,这种有利于行政机关的做法就是所谓的对行政机关的"尊重",具体是指复审法官或复审法院对行政机关解释法令条文采纳的程度或者对行政机关因合理解释和适用法令而根据法令颁布的规章认可的程度.[10]

联邦法院审查行政决定时会以不同的方式对行政决定予以尊重,但似乎每一个管辖都能够适用一个内部一致的方式,不管该决定是由一个集中使用制度(central panel)下的行政法官作出的,还是由行政机关自己雇佣的行政法官作出的,或者是由行政机关首脑作出的最后决定,其采用的标准是一致的,基本上有如下四个方面:实体证据,明显错误,行政政策,法律条文.[11]

联邦行政法已经进入到一个转型期,表面上来看这个变化显而易见,主流趋势就是最高法院就联邦行政机关决定的扩大化采取默许的政策.最高法院在1984年对于Chevron U.S.A.v.Natural Resources Defense Council的裁决对法院应该对行政机关裁决所采取的新的尊重具有象征意义.Chevron一案已经对审查法院的行为有了实质性的冲击,审查法院在该案判决之后比以前更多采取了肯定行政机关裁决的态度.

四、结 语

民事纠纷解决的最权威方式就是诉讼,然而从效益的角度看,诉讼解决民事纠纷并不是一种最佳的途径.行政裁决是行政机关以第三者的身份运用准司法程序解决特定民事纠纷的一种制度.在我国现代化进程中,与行政管理密切相关的民事纠纷发生率较高,这些特定的民事纠纷直接涉及行政机关的职能,行政机关在这些领域所具有的专业知识优势是普通法院所不能比拟的.在这些领域,行政机关运用专业知识和技术所作出的裁决甚至比法院的判决更加公平,更加有利于保障民事主体的权益.美国行政法官由于其在行政裁决中发挥着不可替代的独特作用,更促使了行政机关对纠纷解决的高效机制的良性运作.目前在我国行政裁决领域若能建立类似美国行政法官的专业队伍的运作机制,必将克服我国现存行政裁决中的诸多弊端,促进行政裁决朝着专业性、独立性、高效性、权威性方向发展,以适应社会和经济日益快速发展的需求.

[1]SIMEONE J J.The function,flexibility,and future of U-nited States judges of the executive department[J].ADMIN L REV,1992(44):159.

[2]ZANKEL N.A unified corps of federal administrative law judges is not needed[J].W NEW ENGL REV,1984(6): 735-736.

[3]纽约市律师协会.行政裁决中的宪法第一修正案权利[EB/OL].[2011-09-13].http://www.nycbar.org/ pdf/report/WalksTalksSquawks.pdf.

[4]RAKOFF T D.The choice between formal and informal models of administrative regulation[J].ADMIN L REV, 2000(52):162.

[5]司法部长委员会关于行政程序的最终报告(1941).[EB/ OL].[2011-09-15].http://www.law.fsu.edu/library/ admin/pdfdownload/1941.pdf.

[6]FREY J H.Survey of non-AIU hearing programs in the federal government[J].ADMIN L REV,1992(44):264.

[7]吉安那.无论如何也要避免上法院[N].澳大利亚金融评论报,2008-11-14.

[8]SCHUCK P H,ELLIOTT E D.Studying administrative law:a methodology for,and report on,new empirical research[J].ADMIN L REV,1990(42):519-520.

[9]MELNICK R S.Administrative law and bureaucratic reality [J].ADMIN L REV,1992(44):246.

[10]DUFFYJ F.Administrative common law in judicial review [J].TEX L REV,1998(77):113.

[11]MOLOT J T.The judicial perspective in the administrative state:reconciling modern doctrines of deference with the judiciary's structural role[J].STAN L REV,2000(53): 1.

1671-7041(2012)02-0055-05

D925.3

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2011-12-22

官继慧(1971-),男,博士研究生,讲师; E-mail:jhui1971@sina.com