基于粮食补贴视角下的国家粮食安全研究

马增林 张彩云

(东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030)

粮食安全是关系到国计民生的重要问题，因此历届政府都把保障国家粮食安全摆在重要的战略地位上。

一、我国现行粮食补贴政策体系及成效

(一)我国现行粮食补贴政策

1.综合性收入补贴政策。粮食综合性收入补贴政策主要由粮食直补政策和农资综合直补政策构成。粮食直补实现了补贴与流通环节脱钩，直接将补贴发放给种粮农民，让农民受益。农资综合直补可以弥补农业生产资料价格上涨对农民种粮增收的影响，降低种粮成本，提高种粮农民的收益。综合性收入补贴政策对种粮农民直接进行补偿，促进了农民增收，较大地调动了农民种粮的积极性。

2.生产性专项补贴政策。良种补贴政策鼓励农民和农户使用产量高、品质优的粮食种子，促进新品种的推广，提高了粮食生产的科技含量。最低收购价政策是国家为了保障粮食安全，调节供需平衡，同时保障农民种粮能够获得一定收益的政策工具。农机具购置补贴政策主要是鼓励农户与农民积极更换大中型农机具，提高生产效率，改善生产条件。

综合性收入补贴和生产性专项补贴从我国农业发展的实际情况出发，兼顾农民的生产利益以及国家的粮食安全保障，相互协调、补充，较好地发挥了现行粮食补贴政策体系的作用。

(二)我国现行粮食补贴政策的成效

1.调动了农民种粮积极性，促进了农民增收。综合性收入补贴政策反映了国家对粮食发展的导向作用，粮食直补和农资综合直补直接对农民进行收入补偿，不附加任何条件，提高了农民种粮的直接效益。

最低收购价政策充分发挥了政府调节市场的作用，既稳定了农民种粮的收益，又调节了市场供给，实现了双赢的政策目标。

2.加快了优良品种的普及推广，推动了产业区域化布局。良种补贴政策改变了一些地方农民自留种粮的习惯，改善了品种布局“多、乱、杂”的局面，探索出市场经济条件下大面积统一供种模式，良种推广速度明显加快。

通过良种补贴，同一品种或同一品质类型的优良品种实行区域化布局和集中连片种植，有利于实现统一供种、统一播种、统一病虫害防治、统一肥水管理、统一收购加工储藏，提高了标准化生产和社会化服务水平，带动了订单生产和产业化发展。

3.密切了干群关系，促进了农村社会和谐。粮食补贴政策的实施首次实现了政策上对农民从“取”到“予”的根本转变。政策落实中，基层干部和农技人员逐户上门登记核实补贴面积，配合供种到户、送种上门，传授栽培技术，消除了农民购种顾虑，增强了对基层干部的信任，融洽了干群关系。粮补政策的实施让农民群众真正感受到党和政府的关心和爱护，得到农民群众以及农村基层干部的大力支持，改变了过去基层干部进户摊派、收费的负面形象，密切了农村基层干部与农民的关系，促进了社会和谐。

二、我国粮食补贴政策实施中存在的问题

(一)种粮补贴资金规模较小

2012年我国粮食补贴已增加到986亿元，扣除140亿元粮食大县奖励，全国亩均补贴额不过52元。显然，现有的粮食补贴金额还远不够农民因农业生产资料价格上涨而增加的费用支出。农机具购置补贴虽然效果比较明显，提高了种粮农民积极更换新型农机具以提高劳动生产效率的热情，但由于其补贴范围较小，仅限于1126个县(场)，因此难以形成整体效应。粮种补贴对于我国主要的粮食品种来说，除了水稻良种补贴规模较大外，大豆、小麦以及玉米的补贴规模都相对较小，应用范围较窄，仅局限于部分的项目区，还无法发挥良种补贴的示范激励作用。

(二)各地补贴标准、方式差异较大

由于各省份地区的经济发展水平不同，种粮的计税耕地面积和标准面积存在差异，不同省、市、自治区的补贴标准差别较大。上海、北京等地的种粮直补标准每亩超过50元，中西部部分省份则每亩不足5元。补贴标准差异造成不同地区农户受惠程度的不公平，也给社会监督带来麻烦。小麦、玉米、大豆良种补贴则多是采取供种企业招标的形式，有的对农民发放补贴券，有的是按差价供种，补偿方式很不规范。农机具购置补贴操作程序繁琐、部门多，部分地区农民享受到的优惠大打折扣。

(三)缺乏针对农民种粮行为的有效专项补贴

现行的良种补贴政策由于监督机制的缺位，实际上是一种普惠制的种粮补贴，只要农民种植小麦、水稻，无论良种还是劣种、产量高还是低，都可以享受到政府补贴。又由于乡镇政府监督检查的行政成本过高，即使有的农民撂荒不种，或者土地已经流转出去，但因其土地户头还在，补贴仍然发放。

三、美、日粮食补贴政策对我国的启示

在美国，政府以直接支付和反周期支付作为农民收入补贴制度的主要手段，延续使用无追索权贷款作为对农产品价格支持的补贴措施。与此同时，还实施了农业保险补贴、水土保持补贴、农田水利建设贷款利息补贴以及农场粮食储备设施建设补贴等专项补贴政策，以加大农业投入，鼓励农民进行农业生产。日本政府对山区、半山区农民采取直接支付与农业生产设施投入补贴双项并举的方式。美、日等国推进以增加农民收入为主要目标的直接补贴的同时并没有忽略原有生产性专项补贴，而是仍然保留了不少专项补贴政策。

从这些国家粮食补贴政策的发展历程看，初期以促进农业生产的专项补贴为主，后期以保障农民收入的综合补贴为主，但后者并没有取代前者。伴随着我国农业生产技术的发展以及农业生产效率的提高，我国部分生产专项补贴，如良种补贴、最低收购价和农机具购置补贴等会逐渐失去原有的价格支持作用，进而被农业综合补贴所替代，但这种替代是在农业生产力发展到一定水平、农业生产的阶段性目标已经实现并确定了新的农业生产目标之后才发生的。

与美、日等发达国家相比，我国的农业生产技术装备水平还很低，农业生产力水平不高，农业生产还处在由粗放型生产向集约型生产的过渡阶段，提高农业综合生产能力尚需较大努力，因此还不能以综合性收入补贴取代生产性专项补贴。应稳定现有的以综合性收入补贴与专项补贴为主要框架的粮食补贴体系，兼顾国家粮食安全和农民增收的双重任务。

四、完善补贴政策，保障国家粮食安全的对策建议

(一)加大补贴力度，提高资金使用效益

首先，要增加补贴总量。目前补贴数额过少，是我国粮食补贴政策成效不够显著的原因之一。发达国家对农民的直接补贴约占农民收入的30%～50%，有的国家甚至高达70%。建议今后继续加大补贴力度，增加粮补总额。其次，要提高粮补资金的使用效益，防止资金被人为地截留、挤占、挪用。再次，要完善粮补资金管理体制，集中管理补贴资金，统一规定发放补贴资金程序，加强监管工作，增强补贴工作的透明度。最后，要坚持适时调整补贴标准。市场在变化，生产资料价格在变化，当与种粮相关的农资价格涨幅较大时，就要考虑调增已出台的补贴标准。

(二)调整粮食补贴范围，支持粮食生产发展

我国作为一个农业大国，人均耕地面积少，解决吃饭问题仍然是头等大事。然而，我国农业又是一个弱势产业，分散经营的家庭联产承包经营方式与发达国家拥有上千公顷耕地的农场相比，明显处于竞争弱势。因此，必须根据我国的财力情况，在WTO规则范围内，继续坚持使用一定的财政补贴支持粮食生产发展。同时，应将一部分补贴用于粮食流通。完善的粮食流通体系能够促进粮食产销畅通，进而支持粮食生产，帮助粮农增收。

(三)以综合性收入补贴为投入重点，促进农业生产发展

尽管我国粮食直接补贴规模有了大幅度增加，但2011年也不过200亿元左右。我国农业人口基数大，扣除外出打工就业劳动力和其他经商人口，农业人口也有6亿多，人均直接补贴数额仅40元左右，而2011年城乡居民收入差距高达17002元，即使把所有财政支农资金都用于农民的收入补贴，也无法降低城乡居民收入之间的巨大差距。因此，只有加快农村经济发展，完善农村土地流转制度，加快农村城镇化建设，大力兴办二、三产业，将农村剩余劳动力从农业中解放出来，才能从根本上缩小城乡居民收入差距。目前我国实行的农资增支综合直补、粮食直接补贴等政策大都表现为一种政策支持，象征意义大于实际意义，还无法真正实现对种粮农民的收入保障作用。因此，政府应加大对农业综合性收入补贴的力度，增加补贴规模，切实发挥综合性收入补贴对种粮农民的政策保障作用。

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