从土地保障性到公民救助权——农村五保制度变革的机理探讨

严新明

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

从土地保障性到公民救助权
——农村五保制度变革的机理探讨

严新明

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

土地的保障性很容易使得土地被界定为社会保障，通过分析发现农村家庭因为缺乏劳力而使土地的保障性无法实现，但农村的集体化使贫困农民成为整体劳动力的一部分而享有了土地的保障性。家庭承包制后，贫困家庭的土地保障性无法实现再次凸显，国家出台新的条例赋予贫困农民基于公民权的社会救助权利，最终实现了五保制度的巨大变革。

五保制度;土地保障性;公民权

自20世纪50年代中期建立以来，农村五保制度经历了诸多的变化，透过这些变化，我们可以发现国家对于五保户所拥有土地保障性的界定在政策制定中起了重要作用。当然，随着国家经济社会的发展，五保对象的公民救助权逐渐被纳入政策视野并最终成为政策修订的内在机理，从而实现了五保制度的巨大变革。

一、土地改革与农村贫困家庭的出现

1949年9月，在北京召开的中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商共同纲领》，依该《纲领》规定，要“有步骤地将封建的土地所有制，改变为农民的所有制”。1950年6月，中国人民政治协商会议第二次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，于同月28日再提经中央人民政府委员会讨论通过，于同月30日由中央人民政府正式公布。

1949年全国总人口为54167万人，其中农村人口为48402万人，占89.4%，城镇人口5765万人，占10.6%。关于这一时期中国农村乃至整个中国社会的特征，毛泽东曾经做了这样的刻画:“中国大约还有90%左右分散的个体的农业经济和手工业经济，这是落后的，这是和古代没有多大的区别的。我们还有90%左右的经济生活停留在古代”①陆学艺:《当代中国社会阶层研究报告》，北京:社会科学文献出版社，2002年版，第161页，第103页。。中国共产党兑现了自己对农民的承诺，几乎是平均地分配给了农民一块土地。土改后，纵观全国确实出现了如毛泽东所说的“个体的农业经济”。

农民因为有了属于自己的土地，生产积极性非常高，与1949年相比，1950年代各地的粮食亩产稳步提高，农业经济稳步发展。1952年的中国，农业总产值达461亿元，已恢复和超过了战前水准②陆学艺:《当代中国社会阶层研究报告》，北京:社会科学文献出版社，2002年版，第161页，第103页。。来自各省档案馆的1953年农业统计资料证明，这一年，全国大部分地区的粮食亩产量超过了抗日战争以前的最高水平。一份来自浙江宁海县的研究报告称，1954年农民家庭的户均收入已全面超过了战前的水平。鉴于1954年户均收入超出战前太多，可以推测在1953年甚至更早，宁海县的农户收入就已超过战前①曹树基:《国家与农民的两次蜜月》，《读书》，2002年第7期。。农民从现实生活中感受到国家分配给他们土地而带来的好处。

土地改革结束了，中国基层乡村结构得到了完全改观，这实质上是共产党新政权建设的继续。然而一场革命满足农民拥有土地(“耕者有其田”)的原理仅仅是暂时的，因为未来乡村社会的发展即使是循着小农经济老路走下去也会起变化;若是改变了生计方式与生产关系的话，社会政治生活和农民家庭将会有更加难以预料的变化。中国历史上历次农民起义和变法都不能使均田的人为情势保持下去，在乡土社区中，不同家庭即使从同一个生活条件的基点起步，其结局也将是不相同的。弗里曼等在《中国乡村，社会主义国家》中就写到:“1949年，五公村369个自耕农家庭中，也有很多获得丰收，小麦亩产平均120斤。但有些家庭落在后面，被迫卖掉一些土地的大约有15家，李文瑞就是其中之一……当地一位中间商安排李卖掉了1.5亩地和他家的房子。国家是允许买卖土地和财产的”②［美］弗里曼等:《中国乡村，社会主义国家》，陶鹤山译，北京:社会科学文献出版社，2002年版，第163页。。中国农民家族史表明了世代兴衰的历史性轨迹，因此早就可以预料:土地改革后，农户和农业社区发展的平均主义结局是不可思议的，除非有不断的来自外力的特别干涉。

土地改革之后，农村出现了贫困问题，对这些现象，毛泽东曾说:“农村是有一些苦，但是要有恰当的分析。其实，农村并不是那样苦，也不过百分之十左右的缺粮户，其中有一半是很困难的，鳏寡孤独，没有劳动力……他们总是分了田的”③《毛泽东文集》(第6卷)，北京:人民出版社，1999年版，第304页，第299页。。“现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地”④《毛泽东文集》(第6卷)，北京:人民出版社，1999年版，第304页，第299页。。

农民获得了自己想要的土地，但还是出现少数家庭的贫困问题，其原因何在?如何解决?执政者和学术界进行了探讨，这里涉及到土地是不是社会保障的问题，以及一个更为关键的对土地保障性这一重要属性的认识和把握问题。

二、土地保障性探讨

(一)关于土地是不是社会保障，学术界进行了深入的探讨，主要有两种观点:

1)土地是农村社会保障。很多学者认为土地除了具有农业生产资料属性之外，还是农村社会保障的重要形式。王克强认为，土地对农民的基本生活保障功效及问题在于:如果只有农业生产及其提供的生活保障，是低层次的生活保障，且不确定性大⑤王克强:《农村土地基本生活保障向社会保险过渡存在的困难——兼论农民对土地决策基础从生存伦理向经济理性的转移》，《社会科学战线》，2005年第2期。。王国军指出，长期以来，土地承担着一部分农村家庭基本生活保障的职能，这对保持农村社会的稳定有其积极的意义。但农民一旦离开了土地，在其生命波折期，比如年老、生病、伤残或失去在城镇的工作时，就没有了最基本的生活保障来源⑥王国军:《浅析农村家庭保障土地保障和社会保障的关系》，《中州学刊》，2004年第1期。。梁鸿指出，土地保障作用是客观存在的，因此，以生活风险最小化为行为选择准则的农民，通常都会将土地视作一种生活保障，并保留土地保障的作用⑦梁鸿:《苏南农村家庭土地保障作用研究》，《中国人口科学》，2000年第5期。。

2)土地不是农村社会保障。韩克庆认为土地承载的是一种满足农民生活必需的自我保障，而不是社会保障⑧韩克庆:《土地能承载农民的社会保障吗?》，《学海》，2004年第5期。。王勇、付时鸣认为在我国现有的土地制度安排下，土地不可能分散农民面临的生产和生存风险，不能实现社会保障的功能，因为土地作为生产资料只是给农民提供了就业机会，发挥了就业保障作用⑨王勇，付时鸣:《论我国农村土地的保障性质——来自“实物期权”视角的分析》，《经济体制改革》，2006年第3期。。

(二)土地保障性的研究。

土地有其内在的属性，我们首先看看土地的生产属性。人类诞生于土地，并将长期在土地上继续生存和发展。因此，没有土地也就没有人类、没有人类的生存和发展。马克思曾指出:土地即“一切生产和一切存在的源泉”①《马克思恩格斯选集》(第2卷)，北京:人民出版社，1995年版，第24页。，是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”②《马克思恩格斯选集》(第25卷)，北京:人民出版社，1974年版，第916页。。威兼·配第(W.Petty)也曾说过:“劳动是财富之父，土地是财富之母”③《马克思恩格斯选集》(第23卷)，北京:人民出版社，1972年版，第57页。。具体地说，土地具有以下基本功能:第一，承载功能。土地由于其物理特性，具有承载万物的功能，因而成为人类进行一切生活和生产活动的场所和空间，成为人类进行房屋、道路等建设的地基。“皮之不存，毛将焉附”，在一定意义上比喻了土地对于人类的这种承载功能。第二，生育功能。在土地的一定深度和高度内，附着着许多滋生万物的生育能力，如土壤中含有各种营养物质以及水分、空气等，这些是地球上一切生物生长、繁殖的基本条件。没有这些环境与条件及其功能，地球上的生物也就不能生长繁育、人类也就无法生存和发展。

农业生产对土地的要求更为严格。在农业中，土地不仅是劳动对象，而且土地本身又是不可代替的劳动资料，发挥着生产工具的作用，没有土地就根本谈不上农业生产。在农业生产中，首先需要广大面积的土地，否则就不能生产足够数量的农产品，以满足人类的需要;其次，狭义的农业(种植业)，对土壤、气候、地貌、水文等综合条件的要求十分严格。只有土地因子与宇宙因子配合得当，才能满足农业生产的综合要求，才能获得较高的农业生产效益。

其次，我们看看农业生产的特点。亚里士多德在《政治学》中曾将家庭的生产和生活进行了区分，他认为，获得财富的自然方法和家务管理相适应(以寻求一切生活资料为主);而另一种从事在货物交换之间、贩卖致富的方法则寻求并以积储金钱为主。后一种方法完全依靠金钱的权威;金钱是交易的要素，也是交易的目的④［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，北京:商务印书馆，1965年版，第27－28页。。波兰尼进一步分析指出，亚里士多德坚持把为使用而生产——不同于为逐利而生产——作为家计经济的本质;不过他也指出，为市场而进行的附带性生产并不必然会破坏家计经济的自给自足，只要作为经济作物的牲畜或谷物还是产自以家计为目的的农地;对剩余产品的出售并不必然会摧毁家计经济的基础。只有像他这样富于常识智慧的天才才能够断言，逐利是在为市场而进行生产时所特有的一种动机;只有他才能意识到，货币因素会把一种全新的元素引入市场之中，然而与此同时，只要市场与货币仅仅只是自给自足的家计经济中的附属，那么为使用而生产的原则就仍可照常进行⑤［英］波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》，冯钢等译，杭州:浙江人民出版社，2007年版，第46－47页。。

马克思曾在《资本论》中把商品转换成货币即销售的阶段称之为“惊险的跳跃”。土地的保障性最主要体现在其可以不必经过“惊险的跳跃”而直接为农业劳动者提供家计经济。基于土地的劳动最容易形成家计经济，土地的这一根本特点是传统农业社会在没有社会保障的情况下得以存在、延续的主要基础，这就是土地的保障性所在。当然这种保障性是低水平、不稳定的，随着社会的发展其问题表现日益突出。

三、五保户在集体劳动中实现土地的保障性

对于农村中因缺乏劳动力而造成的贫困现象，建国之后很快推行的互助组、合作社以及后来的人民公社有效地将缺劳力户组织进了更大的生产单位，从而使得拥有土地而缺劳力户得以实现和享有土地的保障性。这种保障性是通过“五保”供养制度实现的。

50年代初，从小农经济的现状出发，个体经济的积极性应是不可避免的，而中共中央考虑的则是:应杜绝由此而产生的农村“两极分化”和“资本主义”。毛泽东强调发展初级合作社，邓子恢则认为应注意打好互助组和常年组的基础。然而，《关于发展农业生产合作社的决议》的提法，最后则是:“建社一般应经过但不一定都经过互助组和常年组。”已表现了急于集体化的思维方式，而这一思维方式主要来源于恩格斯和列宁关于合作的思想，建立合作社成了马克思主义的一个原则⑥庄孔韶:《银翅》，北京:生活·读书·新知三联书店，2000年版，第110页。。原来由农民私有的土地逐步变成农民集体所有，农民的劳动和分配方式也都随之改变。

1956年1月，经最高国务院会议通过，以草案的形式发表了《一九五六年至一九六七年全国农业发展纲要》，其中第三十条规定:“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使它们能够参加力能胜任的劳动;在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使它们的生养死葬都有指靠。”同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确规定:“农业合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，在生产上和生活上给以适当安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”这两个文件是最早提出关于农村“五保”供养工作的法规性文件。

1958年成立的人民公社，是“五保”供养制度运行的一个较长时期的平台。人民公社时期的集体经济不仅仅是农业生产的集体化、组织化，集体经济组织(公社、生产队)也同时为农民提供生活保障。集体经济组织除了为集体内的农民分配粮食和收入外，还对集体内的生活困难人群提供基本的生活保障，发挥着重要的社会保障功能。这个时期“五保”供养所采取的措施主要有:一是对有一定劳动能力的“五保”对象，安排他们从事轻微的、力所能及的生产劳动，适当照顾分工，使他们的生活达到当地一般群众的生活水平;二是补助劳动日，对丧失劳动能力的“五保”对象按全队人均劳动日数予以补助，参加分配;三是补助款物，生产队在分配以前，都要提取一定数量的公益金，用于“五保”供给等集体公益事业;四是对缺乏生活自理能力者安排人员予以照顾。

享受“五保”待遇的对象主要是农村无法定抚养义务人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿(统称“五保户”)。“五保”制度的资金和物质主要由集体经济组织来承担。“五保户”供养的方式有两种:分散供养——由“五保户”的亲友、邻居安排和照顾其生活;集中供养——由集体经济组织举办敬老院，“五保户”入院进行集体供养。质而言之，就是对这些享有土地权利而无劳动能力的农民，通过集体劳动使他们也得以享受土地的保障性。

四、从土地保障性到公民救助权的变革

1978年底，安徽省凤阳县小岗村18户农民在全县实行“大包干到组”的同时，他们决定背着公社和大队秘密实行包产到户，从而拉开中国农村改革的序幕。1979年9月召开的十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》明确提出:确定农业政策和农业经济的首要出发点，是充分发挥中国八亿农民的积极性。1980年1月，全国有84%的生产队实行了各种责任制，但这时的责任制与今天普遍实行的包产到户和包干到户还有很大不同，当时主要采取的是定额包干责任制和联产承包制，这两种形式的责任制普及率分别为55.7%和29%，而双包的形式所占的比重则不足1.1%，在这之后短短的两三年里，包产到户、包干到户以极简明有效的责任制形式迅速成为各种生产队的首选形式，在全国范围内普及开来。到1983年，实行“双包”责任制的生产队比重达97.8%，包产到户和包干到户为农民获得更多劳动成果提供了前提。

随着集体经济的削弱，农村“五保”制度却受到冲击。那种因家庭缺少劳动力而使土地保障性无法实现的问题再次凸显出来。此时，农村集体经济也有了新的情况，农村实行联产承包责任制后，绝大多数地区的集体经济组织(生产大队和生产队)不再集中组织农业生产，单个农户的生产方式使得集体经济组织难以集中足够的集体资产，从而导致利用集体资产兴办集体保障越来越困难，集体保障失去了经济基础。“五保”制度主要是通过集体经济组织的资金和物质来维持的，集体经济组织的保障功能的削弱使得“五保”制度面临很大的资金困难。

为此，国家根据农村的新形势，对五保工作进行了一系列的调整。1991年，国务院发布的《农民负担费用和劳务管理条例》规定，“乡统筹费和公益金用于五保户供养”。1994年，国务院颁布《农村五保供养工作条例》。《条例》明确规定“五保供养的标准由乡级政府规定，其救助经费和救助实物从村提留或乡统筹费中列支或从集体经营收入、集体企业上缴的利润中列支。”据洪大用等的实地调查资料显示，我国农村五保供养工作日益面临困境，主要体现在五个方面:五保对象应保尽保难、供养标准落实难、全面实现五保难、实施敬老院集中供养难、地区供养负担不均衡。农村集体的消解和五保供养制度调整滞后，是五保供养工作陷入困境的主要原因①洪大用等:《困境与出路:后集体时代农村五保供养工作研究》，《中国人民大学学报》，2004年第1期。。

1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》延续了原有计划经济时期的思路，没有充分意识到农村社会经济的新变化，特别是不能适应税费改革后的新形势，已经越来越成为五保供养工作的约束因素，因此迫切需要对其进行修订。与此同时，传统上“依靠集体，依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救，辅之以国家必要的救济”这一指导思想也有必要转变。

在新形势下，我们需要重新确定五保供养的性质，改变五保供养的责任主体，明确划分各级政府和村集体在五保供养工作中的责任。事实上，按照国际惯例，在市场经济条件下，政府应该承担起社会救助的主要责任。对最贫穷、最弱势、最无助的五保对象实施救助更应该是中国政府的应尽之责，是政府解决农村问题，推动农村发展的一个切入点。这也是落实《宪法》第四十五条中规定的“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”的具体举措。

2006年1月，国务院发布新修订的《农村五保供养工作条例》，规定:“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。”“中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”修订后的《农村五保条例》有一个重大的制度性转变，就是农村五保供养工作从农村集体供养转为财政供养，这也是适应社会主义市场经济体制的发展和农村税费改革的新形势的转变。当然，它的主要意义就是把五保供养对象的吃、穿、住、医、葬和未成年人教育的保障，纳入到了公共财政支出的范围。

五保条例的新修订体现出了五保制度这一农村社会救助形式的责任本位的巨大变化，即国家责任本位充分体现出来了。所谓国家责任本位就是将国家对社会成员的社会保障责任和义务作为社会保障立法的中心观念。五保制度责任本位的变化使农村五保对象第一次被纳入国家福利体系之中。

具体来看，新五保制度具有以下特征:第一，转向由政府直接救助为主的供养方式。供养资金在地方政府预算中安排，中央财政对经济困难地区的五保供养给予补助;集体供给、土地保障以及亲友帮扶居于辅助地位。第二，强化按行政区划分级负责的五保供养管理体制。新条例强调国家、县级以上政府民政部门和乡镇地方政府分工负责本行政区域内的五保供养，相应加强了县级以上政府民政部门在五保供养中的直接责任。第三，建立由政府部门管理的五保供养服务体系。明确规定各级政府把农村五保供养服务机构(敬老院等)建设纳入经济社会发展规划，县级和乡镇政府提供必要的设备、管理资金并配备必要的工作人员②高鉴国等:《中国农村五保救助制度的特征——兼论国家与社区的关系》，《社会科学》，2007年第6期。。

由于五保对象被纳入了国家福利的制度体系中，他们的身份已不再只是承包了土地的农民，不再依靠土地的保障性，而是被国家的福利计划所覆盖的一个特殊群体。换言之，为他们承担救助责任的主体已经由村及乡镇转变为国家。对五保对象来说，他们所对应的责任主体超出了村和乡镇，他们所享受的供养，已经不是原来意义上的互济，他们的救助权利可以在更大程度上得到保障。

［责任编辑:韩肖奉］

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1003－8353(2012)06－0098－05

国家社科基金重大课题“社会管理创新与社会体制改革”(项目号:11ZD＆028)、教育部人文社会科学研究青年基金项目“城乡劳动者平等就业的社会政策研究”(09YJC840020)、江苏省哲学社会科学研究基地项目“返乡农民工就业创业问题研究”(09JD030)的阶段成果。

严新明，南京大学政府管理学院副教授。