移民在迁入地的定居与权益保护——国际政策实践及其对我国农民工政策的启示

李莹

(中国人民大学劳动人事学院，北京 100872)

移民在迁入地的定居与权益保护
——国际政策实践及其对我国农民工政策的启示

李莹

(中国人民大学劳动人事学院，北京 100872)

户籍制度的存在，使我国的乡城迁移与当前从发展中国家流向发达国家的劳动力移民有相似之处。本文考察了当前主要发达国家关于国际移民的政策实践，目的在于从中找出可供我国农民工政策参考的经验。并且，笔者认为，我国农民工政策目前主要面临两个问题，第一个涉及长期在城市工作生活的农民工的定居问题，第二个为在城市临时务工的农民工的权益保护问题。因此，本文在考察国际移民政策实践时，主要关注国际社会在移民定居以及临时移民的权益保护两个方面的表现，并就其对我国农民工政策的相关性作出讨论。

国际移民;农民工;权益保护

以2006年中央《关于解决农民工问题的若干意见》为标志，我国政府首次正式出台了专门关注农民工问题的文件，其与以往政策的主要区别在于对农民工的权益与社会保护的强调。2010年的中央一号文件以及政府工作报告，均提到要促进城镇化发展，深化户籍制度改革，放宽中小城市、小城镇的落户条件，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益①温家宝:《推进户籍制度改革放宽中小城市落户条件》，http://news.sina.com.cn/c/2010－03－05/101119796393.shtml;中新网:《中央鼓励将农民工纳入城镇住房保障体系》，http://news.sina.com.cn/c/2010－01－31/193317023234s.shtml.。这些标志性的事件先后揭示了当前我国关于农民工政策的两个重要议题:即农民工的权益保护，以及长期农民工在城市的定居问题。

在这两个方面，已有研究作了很多探讨，但较少有研究将视线扩至国外，通过考察其他国家的实践活动，来审视我国的农民工政策。笔者认为，我国的农村劳动力向城市流动的现象与当前发展中国家向发达国家的移民有较多相似。首先，虽然我国的乡城迁移属于国内人口流动，但户籍制度的存在，发挥了类似国际移民流动签证制度的功能;其次，人口均是从经济、社会发展相对不完善的地区流向发达地区。在此情况下，发达国家面临的一些问题可能与我国较为相似，其政策实践可能对我国具有一定的启发意义。

基于此认识，本文将国际社会的移民管理政策作为主要考察对象:一为有关移民定居与社会融入的政策，二为临时劳动力移民的权益保护政策。希望这一研究对我国农民工政策的制定与执行有所启发。

一、促进移民安居的政策:加拿大的经验

在面对国外移民问题的时候，各国采取的政策一般可以分为两个方面:一为移民政策(immigration policy)，主要承担守门人的角色，决定哪些人、在何种情况下可以进入本国;二为移民安居政策(immigrant settlement policy)，指的是接收国调控、促进新移民的社会融入的方式与过程的政策②Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。由于我国的农民工可以自由流动，目前主要的关注点之一在于他们在城市的生活与定居问题。因此，这里将主要考察国际上关于移民安居政策的实践与经验。

关于移民安居政策，国际上主要分为四类③Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。一为规范型，强调移民应该做到什么。二为禁制型，强调移民必须不能做什么。三为主动促进型，这一政策取向试图通过一系列措施积极影响(但并不强制要求)移民的行为，帮助他们融入当地社会。此外，这一政策取向强调移民群体本身应参与到移民定居政策的制定与实施中来，国家的移民安居政策应是决策部门与移民群体相互对话的产物，而不是由政府自上而下传达的命令。四为放任自由型，这种政策取向下，政府完全将移民的社会融入交由移民本身或相关社会组织负责，认为移民自己——或者通过个人的努力或者通过自由结社——会找到成功融入当地社会的道路。

观察世界上主要的移民接收国家发现，不同国家往往采取不同的移民安居政策。其中，美国可视为放任自由型的代表，加拿大为主动促进型①Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。应该说，采取主动促进取向积极帮助移民定居的政策实践对于我国的农民工政策来说，具有更多借鉴意义。因此，加拿大的经验值得特别关注。

1、加拿大促进移民安居的社会项目

加拿大公民权与移民部门负责移民调控与安居政策。这一部门提供一系列专门针对移民安居的社会服务与支持项目②Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.，主要包括1)语言服务——为获得永久居民资格的人提供免费语言训练，资金来源于联邦、省以及地方资源。2)移民安居以及适应项目——这一项目由联邦政府提供资金支持，通过省、地方政府以及非政府组织，为移民提供各种各样的服务帮助其适应当地社会，比如各种转介服务，帮助他们获得所需的经济、社会、健康、文化、教育或辅导服务，以及帮助他们了解寻找工作的技巧、完善自己的简历等等。3)加拿大还组织了一个“东道主项目”。在这一项目下，地方非政府组织招募本地的志愿者，与移民及其家庭结成一对一的对子。这些志愿者帮助移民练习当地语言，解答他们提出的问题，为他们的子女入学、寻找住房、使用公共设施等等提供相关建议，帮助他们尽快熟悉环境。4)对于以难民资格进入的新移民，加拿大联邦政府通过地方政府以及非政府组织提供给他们一系列支持项目，比如提供临时住房、收入支持、健康保护，帮助找到永久住房，以及针对妇女的应急保护项目等等。

此外，加拿大完善的社会政策体系也为移民的生活提供了广泛支持。一般所有经过政府许可的移民都和当地人一样享有加拿大法律所保证的各种权益。大多数加拿大的移民可以享受普遍健康照顾的福利，公共教育包括高等教育，对于失业或就业不足家庭的收入支持，住房补贴，就业培训与安置等等。并且，加拿大政府鼓励移民保持自己的文化，促进文化多元发展;为了消除社会中存在的种族歧视现象，加拿大政府出台了反歧视行动计划，以减小影响移民成功融入当地社会的障碍③同上，以及ILO.(2006).ILO multilateral framework on labour migration non－binding principles and guidelines for a rightsbased approach to labour migration.Retrieved March 4，2010，from http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2006/106B09_343_engl.pdf。

2、加拿大移民安居政策的执行体制

加拿大移民安居政策的制定与执行涉及到四个层次的行为主体:联邦政府，省政府，市政府，以及非政府组织④Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。一般，联邦政府制定政策目标。具体的政策执行，是由省级政府统一管理，由市政府以及地方非政府组织实际操作。在财政支持方面，联邦政府会提供一些资金，但大部分资金来源于省级政府，此外，社会资金也构成了另外一个来源。

具体到街道层面的政策实行，加拿大政府主要依赖一个双层的非政府组织体系来执行。首先，综合性的社会服务非政府组织从政府部门包括联邦政府以及省政府，以及私人资金处获得为移民提供社会服务的资金，履行移民服务的监管与协调职责，并对政府部门以及其他资金赞助者负责。然后，他将具体服务的提供外包给各种专门的非政府社会服务组织，由这些组织负责面对面的服务。

值得注意的是，这一双层的NGO体系还发挥了联系政府与移民，促进双方交流的纽带功能。如上文所介绍的，加拿大采取了积极促进移民安居的政策取向。而这一政策取向的一个核心要素在于倾听移民的声音，为移民群体与政策制定和执行者之间提供沟通的渠道。在加拿大，大量基层NGO组织充当了联系政府与移民的纽带功能。这些组织负责提供给移民专门服务，可直接感受移民的需要与意见。在与更高层级的非政府组织谈判时，他们便可以将移民的意见反映上去。同样的，更高层级的非政府组织在与他们主要的资金支持者——省级政府乃至联邦政府协商时，又会将移民的声音传达到政策制定者耳中。这样在政策制定者与移民群体之间便形成了一个信息沟通的渠道，从而保证政策的制定与执行不是政府部门自上而下的单方面决定，而是与移民群体双向沟通的结果。

二、临时劳动力移民的权益与保护

由于人口的老龄化以及本地人对于某些工作岗位的嫌弃，发达国家普遍存在对低技术水平劳动力的大量需求，比如在农业、建筑业、清洁、餐饮、照护、家政服务等领域①Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。另一方面，发展中国家存在大量劳动力供给。这种情况下，从本世纪初开始，国际社会对通过建立规范的临时劳动力移民项目(temporary and circular labor migration program)来满足供需双方要求的兴趣日益提高②Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265;Zapata－Barrero，R.，Garcia，R.F.＆Montijano，E.S.(2009).Temporary and circular labour migration:reassessing established public policies.Retrieved February 2，2010，from http://www.recercat.net/bitstream/2072/41897/1/GRITIM (1).pdf。

这一对于临时劳动力移民项目的兴趣，其背后理念或目标是要实现三赢。1)移民获得更高工资收入;2)移民接收国得到额外劳动力来满足就业需求以及促进经济产出;3)移民输出国一方面通过输出劳动力获得更多的汇款，另一方面当这些临时移民回来的时候，通常在国外提高了技能水平，这也对输出国的发展有益③Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。很多学者指出，这一三赢目标的实现很大程度上依赖于临时劳工的权益是否得到充分保护④Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。但目前来看，这方面的情况不容乐观。

1、临时劳动力移民的权益:问题与争议

现在的临时劳动力移民的权益保护存在诸多问题。在很多国家，临时劳动力移民项目往往对移民在输入国的居住时间，工作领域，工作时间，获得失业以及福利救济的权利等方面列出种种限制⑤Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。并且，低技术水平的临时劳动力移民相对雇主处于劣势地位，其权益受侵害现象严重，比如恶劣的工作条件，超长工作时间、工资被压低等等⑥Medina，E.(2009).Immigration Reform at a Transformational Moment in US History.Social Policy，39(1)，15－16.。

这些问题的存在受多种因素影响。其中，接收国政府对于临时劳动力移民群体的忽视以及关于临时劳动力移民数据的缺乏，是制约移民保护政策的制定与执行的一个因素⑦Zapata－Barrero，R.，Garcia，R.F.＆Montijano，E.S.(2009).Temporary and circular labour migration:reassessing established public policies.Retrieved February 2，2010，from http://www.recercat.net/bitstream/2072/41897/1/GRITIM(1).pdf。此外，另外一个更加值得注意的因素在于，目前很多学者以及政策制定者对于临时劳动力移民应该享有的权益还存在争议。

简单来说，这一争议的焦点在于劳动力移民的数量以及他们应该享有的权益的关系上。目前，一个很流行的观点认为，在增加临时劳动力移民数量与移民享有的权利间，存在此消彼长的关系⑧Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。原因在于，劳动力移民接收地区对于低技术水平劳动力的需求与劳动力成本负相关，而赋予低技术劳动力移民更多权利意味着当地企业劳动力成本的提高以及接收国政府福利支出压力的增大，结果就是企业主将减小他们的劳动力需求而发达国家将对劳动力进入的数量实施限制。这样，在引入的劳动力移民的数量与所赋予他们的权利之间便出现一种此消彼长的替代关系。

这一关于移民数量与权利相互替代的观点在国际移民政策的制定上表现出了较大影响力。比如，在世界贸易组织关于服务贸易的磋商中，国际劳工组织关于移民权益保护的公约要求移民与本地劳动力应同工同酬，但遭遇到明显反对声音。反对者认为，这种同工同酬的要求目的在于创造一个公平的环境，但它同时会削弱发达国家雇用国外劳动力的成本优势、减少发达国家的劳动力需求，其实际功用相当于引入了一个配额机制，限制了可能引入劳动力的数量。

另外，这一观点在现存移民权益保护政策的执行上也有较大影响。比如，作为劳动力输出国的一些发展中国家不愿意在国际移民保护公约上签字，担心这样会减小他们国家的劳动力在外的工作机会①Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。这就使得现存劳动力移民保护公约的履行缺乏微观基础。

但需要指出的是，有学者专门考察了不同国家劳动力移民数量与权益状况的关系，发现所谓移民数量与所获权利的悖论，并没有得到统计数据的支持②Cummins，M.＆Rodriguez，F.(2009).Is there a numbers vs.rights trade－off in immigration policy?what the data say.Retrieved February 2，2010，from http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2009/papers/HDRP_2009_21.pdf。并且，有研究指出，相比引入移民的数量，接收国的政治体制以及移民的具体身份，比如是合法移民还是非法移民等，对于移民的权益享受的影响更大。因此，国际社会不应因劳动力移民数量与权利保护之间可能存在替代关系而接受现状，而是应尽力寻求改善临时劳动力移民权益的途径与措施③Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

另外重要的一点是，对于临时劳动力移民的差别待遇显然是与西方发达国家的自由民主体制以及强调正义的价值观和法律体制相悖。这种情况下，从尽可能弘扬正义价值观出发，有学者强调，需要区分现实可行原则与民主国家的正义价值观指导下的不同政策决定。当与正义相悖但在现实条件下唯一可行的方法被选择时，人们需要认识到这一政策选择并不是最佳的，在条件改善时，要尽可能改进④Carens，J.H.(2008).Live－in Domestics，Seasonal Workers，and Others Hard to Locate on the Map of Democracy.Journal of Political Philosophy，16(4)，419－445.。

目前，有国际移民组织认为，考虑到临时劳动力移民毕竟不同于永久居民，给予临时劳动力移民的权益可以与永久居民有所不同;但各国际组织同时强调劳动力移民的人权与基本权益应得到保护⑤Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。但即使是赋予临时劳动力移民部分社会经济权益，要落到实处也并非易事。

2、国际调控机制:可行性与有效性

事实上，自上世纪40年代以来，不少国际组织积极投身到国际移民的管理实践中去。但是关于国际人口流动的管理以及权益保护，目前存在一个明显的制度缺陷，即没有一个专门的国际机构全面负责管理国际迁移的问题⑥Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。虽然有很多组织都涉及国际移民，比如国际劳工组织，联合国难民高级委员会，联合国人权高级委员会办公室，国际迁移组织，世界银行，世界贸易组织，以及联合国经济和社会事务处。但是通常这些组织都是专注于国际移民问题的某一特定方面，而不是统筹考虑协调管理。

这种情况下，最有效的提高国际移民管理的选择是建立一个专门的世界迁移组织。但是这一组织的成立会影响到主权国家在移民问题上的独立性。因此，这一建议可能会受到主要移民接收国的反对⑦Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

第二个方案是授权现在存在的某个组织，如国际劳工组织或者联合国难民高级委员会或者国际迁移组织来全面负责国际移民问题。但是这些组织可能面临的问题是，他们关于移民管理与保护的努力可能得不到其成员国的支持。比如，关于移民的权利与义务，联合国以及国际劳工组织已经制定了一些国际公约。但是一些主要的移民接收国拒绝在这些公约上签字，或者即使签字了，也并不积极履行⑧Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

另外一个选择是将关注国际移民的主要国际组织召集起来，建立一个国际咨询论坛。事实上，在这方面已经有所实践。但是一个重要问题是，作为咨询组织，这些组织的决策以及强制力不足，导致其作用的发挥受到很大限制。比如联合国秘书处在2006年建立了一个全球迁移工作组。这一组织的目的在于促进现行关于移民管理与权益保护公约的履行，提供更加连贯、协调的领导。但是由于其内部各成员的利益分歧，以及这一组织并非决策主体，导致这一组织的协调能力以及促进实际项目执行的能力有限⑨Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

可见，关于临时劳动力移民的权益保护，目前仍面临诸多问题与争议。国际社会也进行了种种探索试图解决这些问题，但似乎还没有找到可行有效的方法。

三、总结与讨论

1、移民的居留与融合

关于长期移民的定居与融入问题，在我国，2010年伊始，多位中央领导表达了促进城镇化，促进农民工在城市，尤其是中小城市定居的愿望。但如果政府部门希望看到一定数量的农民工确实沉淀在城市中的话，需要明确我国政府部门在促进长期农民工定居中承担什么责任，或者说采取什么取向的政策定位。

如上文所述，国际上主要的移民国家——美国和加拿大分别采取了如下政策取向。一种是主动促进式，以加拿大为代表。这一政策取向强调积极向移民提供社会支持，并且移民群体本身应参与到定居政策的制定中，反映他们的诉求与意愿。另外一种是放任自由式，以美国为代表。这种政策取向强调移民自己会找到自己的道路以成功融入当地社会，政府完全将移民的社会适应交由移民本身及相关社会组织负责①Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。

对于我国农民工来讲，是采取放任自由性的政策，也即让农民工自己在城市中打拼，成功者留下来，其他回去;还是采取更加积极的政策给予他们一定的政策支持，比如在提供价格适当住房方面予以专门考虑与财政支持，以促进更多的农民工有能力、有意愿留下来?如果政府部门对于自己应该或者说打算扮演的角色不清楚的话，促进农民工在城市定居以及城镇化仍可能缺乏实质性进展。

目前来看，我国政府似乎正处于一个从放任自由的移民居留政策向更加积极的支持政策转变的过渡阶段。90年代末以来，我国取消了关于农民工在城市的就业限制，对于农村劳动力进城务工采取开放态度。但对于农民工在城市的居留与否，并未积极采取行动，而是让农民工自己负责在城市的生活与融入问题。但是，近年来，比如在2010年的一号文件以及三月份的两会上，我国政府多次强调，要促进符合条件的农民工在城市，尤其是中小城市定居，并且指出，有条件的城市应该将有稳定职业、在城市生活一定年限的农民工纳入住房保障体系②中新网:《中央鼓励将农民工纳入城镇住房保障体系》，中新网，http://news.sina.com.cn/c/2010－01－31/193317023234s.shtml。众所周知，城市的高昂生活成本是农民工采取流动迁移方式的原因之一，尤其是其中高昂的住房成本。因此，如果城市确实可以将农民工的住房需求予以考虑的话，应该会对部分农民工的定居产生促进作用。

但要采取更为积极的移民吸纳政策，我们需首先回答一个实际问题。即为农民工提供更多社会支持的资金从哪里来?显然，农民工的吸纳对于城市的基础设施、公共服务、福利供给，如住房、医疗、义务教育以及更高层次的教育等均有要求。要满足这些要求，资金从哪里来?中央政府、省政府、还是地方政府?

目前，我国城市的社会支持网的财政来源很大程度上依赖于地方政府。但囿于地方财力，很多基本社会服务比如住房保障、最低生活保障等还不足以满足本地居民的要求。这一事实表明，如果单纯依靠地方政府来给予农民工更多社会支持，可能并不可行。借鉴国际经验，比如加拿大的经验，可以发现，中央以及省级政府在移民服务的财政支持上扮演了重要角色，而不仅仅是地方政府。因此，建议我国中央以及省级政府可考虑对于吸纳农民工较多的城市予以财政支持。另外，为保证资金的有效利用，中央或省政府还应对地方政府对资金的利用以及移民吸纳的效果及时进行评估。

此外，加拿大的经验表明，执行积极的移民定居政策，需要在促进移民定居的过程中，注意倾听移民的声音。这一问题，我国政府已经注意到了并做出了一些努力。比如，从2003年起，我国开始积极吸收农民工加入工会;近年来，又逐步开始吸收农民工进入各级人大代表。但目前来看，能成为人大代表的农民工凤毛麟角;在工会参与方面，虽然据说加入工会的农民工已过半数③徐飞鹏:《全国半数农民工加入工会》，http://nc.people.com.cn/GB/7003868.html，但囿于工会在我国的特殊地位，农民工对政策决策的影响力仍较弱。

2、临时劳动力移民的权益保护

与国际临时劳动力移民相似，我国存在数量巨大的季节性的或短期在城市就业、流动于城乡之间的农民工。关于临时劳动力移民的权益保护，国际上存在诸多争议与问题。一个流行的观点认为，如果赋予劳动力移民更多权益，必然会引起劳动力成本的提高，导致劳动力需求的减少，同时也会造成地方政府更大的财政压力，进而促使其对于移民的进入与权益保护采取消极态度。这样，本意是造福于劳动力移民的政策可能造成对其不利的后果。这一观点在国际移民政策制定中表现出了一定影响力。有的国际组织表示，由于临时劳动力只是短期居住，接收国政府可以对他们的社会经济权利采取与永久居民不同的政策①Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。也就是说，可以对临时劳动力的社会经济权利适当加以限制。

在我国，也曾有人提出类似观点，认为由于平等吸纳所有农民工会给城市公共设施、服务等造成巨大压力，区别对待农民工是我国城市化的一个特定阶段②陈晓:《深圳居住证人口管理的第三条道路》，《中国新闻周刊》，2007年8月6日;张纬，王琼，缪艳萍，丁金宏:《大城市外来人口离“市民待遇”还有多远?》，《人口与发展》，2008年第4期。。事实上，我们国家在制定农民工政策时，明确区分了长期农民工与双向流动的短期工，赋予了他们不同的社会经济权利。目前，对于双向流动的农民工，我国关注的焦点在于他们的基本劳动权益，而对于长期农民工，我国政府强调要创造条件，使他们享有与当地市民同等的待遇。

国际上以及我国这种区别对待不同移民的政策建构，似都表明移民的权益保护与接纳不是轻而易举之事，必须考虑种种现实资源限制以及社会约束。在这些约束条件下，相比长期移民以及本地居民，临时劳动力移民的权益往往受到较多限制。

另外，除了临时劳动力移民在接收地应该享有的权益受到限制外，目前，国际上还存在现存移民权益保护政策实施难的问题。国际组织已出台了关于移民权利的公约，协议等等，号召注重移民的权利，但在各接收国并没有得到有效执行③Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。移民接收地政府往往出于对本地人口利益以及本地财政的考虑，对于移民的权益保护采取消极态度。

这一移民权益保护政策执行难的问题在我国也存在。事实上，自从2006年以来，我国中央政府明确提出要加强对农民工的权益保护，消除农民工中普遍存在的超长工作时间、不能按时拿到工资、工作条件恶劣等问题，并要求将农民工纳入城市职工的工伤、医疗、养老等社会保险体系。但有研究表明，有些地方政府在执行劳动法、保护农民工劳动权益方面动力不足，担心这样做会提高当地劳动力成本，吓跑投资者，减缓当地经济增长④杨立雄:《深圳市农民工问题与社会保护》，郑功成与黄黎若莲编:《中国农民工问题与社会保护》，北京:人民出版社，2007年版。。

对于政策执行者动力不足的问题，国际社会强调要建立调控国际移民的制度化渠道，但由于各主权国家拥有较大独立性与自主性，这些制度措施的可行性或有效性均受到严重制约。在这方面，由于我国农民工问题涉及的是一国之内不同层级的政府，要建立一个中央政府对于地方政府的调控机制，应该更为容易一些。目前，一般认为，我国中央政府为地方政府提供的激励措施不足，导致地方政府在加强农民工的权益保护方面缺乏动力⑤Wong，D.F.K.，Chang，Y.L.，＆He，X.S.(2007).Rural Migrant Workers in Urban China:Living a Marginalized Life.International Journal of Social Welfare(16)，32－40.。因此，建议中央政府考虑建立专门激励机制，并且确保这一激励机制应为规范化的、制度化的，而非一时的号召与命令。

最后，需要强调的是，我国的农民工毕竟不同于国际移民，他们共为中国平等公民，理应得到同等公民权。这一根本性差异决定了我国可以、并且应该探求更加有力的政策来赋予他们平等权益、促进农民工在城市社区的融合。并且，考虑到我国农民工问题与国际劳动力移民的相似性，可以说，农民工问题在我国的解决，不仅对我国的城市化与和谐发展意义重大，而且会对国际移民政策以及移民管理实践产生有益影响。

［责任编辑:韩肖奉］

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1003－8353(2012)06－0092－06

本文为中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(10XNF013)。

李莹，中国人民大学劳动人事学院讲师。