日本老人福利政策及其对中国的启示

刘泰佑

(早稻田大学人间科学研究科,日本东京 359-1192 )

据2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)公布的数据,全国60岁及以上人口占全国总人口的13.26%,比2000年人口普查时上升2.93%,其中,65岁及以上占8.87%,比2000年人口普查上升1.91%,说明中国人口老龄化、高龄化的速度在加快。而邻国的日本早在上世纪70年代就已进入高龄化社会(在日本是指65岁以上人口占总人口的7%)。本文将介绍和分析日本老人福利政策和推出《生きがい》(在此译为《生命意义[1]》)政策的背景,以期对中国有一定的启示和借鉴。

一、 日本老人福利政策的发展过程

1. 日本老龄化社会的背景

日本老年人口的比例为亚洲国家和地区最高,在发达国家当中也是高龄化社会发展最快的国家之一。日本总务省[2]2010年发表的人口调查的结果显示,65岁以上的老年人口为2944万人,占全国总人口的23.1%。在今后的10年内,老年人口的比例将达到25.3%。

在第二次世界大战前,日本老年人口仅占全国总人口的5%,但到了1973年,老年人口占总人口的的比例达7%,日本已经迈入了高龄化社会的行列。1994年老年人口占总人口的比例更是达到11%,迈入高龄社会。而出生率的降低也与人口高龄化密切相关。1947年战后初期,总和生育率为4.54人,1952年降至3人以下,1971年降至2.16人,1992年降至1.5人,震惊日本社会,2002年更降为1.3人。庄秀美[3]在其研究中指出:日本的人口老化速度非常快,从高龄化社会转型为高龄社会瑞典用了82年,法国114年,英国46年,而日本却只有21年。平均寿命的延长与出生率、死亡率的降低是造成日本人口老化的主要原因。

2. 日本老人福利政策的发展过程

(1) 日本的福利元年

20世纪60年代,日本社会逐渐复兴。当时社会关心的是公司企业退休员工的保障问题,快要退休的员工最先考虑的是自己退休后的经济、医疗等社会保障问题。国民希望由政府制定退休后企业员工经济保障的公共政策,如企业年金、公共年金等制度。因此日本政府在1963年制定了《老人福利法》(1986年、1989年、1990年先后三次修订)。其主要内容有:政府出资修建特别养老院,为痴呆、卧床不起等体弱老人提供服务;强调发挥老人丰富的经验和知识特长,为他们创造更多的就业机会;组织“老人俱乐部”,吸引老人参与社会活动;强调社会福利的地方化和统一化,加强地方政府对老人福利的责任和职权。1969年东京都首先制定了“老人医疗免费”的政策,在1973年扩展到了全国,使全日本的老人都能够享受到免费的医疗服务。因此,此时期被学者称为日本的福利元年[4]。

(2) 黄金计划

20世纪80年代,由于日本经济的整体衰退,老人免费医疗服务措施的支出又过于庞大,使得日本政府不得不重新检讨老人福利政策。庄秀美[3]在研究中指出:20世纪80年代之后,日本各界纷纷关*老人福利服务的发展,强调其重要性并大力倡导。1989年12月,日本政府通过《高龄者保健福利推动10年战略》,又称“黄金计划”(gold plan)。“黄金计划”大规模扩充老人保健机构、日间照顾中心(day care center)及养护所(care house)等老人福利机构,并推动居家老人福利服务。“黄金计划”实施之后,1991年为了确保福利服务人才,日本政府特别设置福利服务人才咨询中心,建构福利服务人才库,并筹措财源,推动居家福利服务。1992年,设置照护实习暨推广中心,提升照护服务质量。此“黄金计划”经过5年的实施,公私对立、发展偏差、法律条文不全面、服务不足等诸多问题仍然存在。1994年重新评估“黄金计划”,于同年12月修订成为“新黄金计划”(new gold plan)。

到2000年,日本的人口老龄化达到世界最高水平,同年公共介护保险制度开始实施,各地的老人保健福利计划与介护保险事业计划整合为一,高龄者保健福利政策迎来新的发展阶段。为了充实高龄者保健福利政策,乃重新制订以充实照护服务为基础的综合性计划----《今后五年的高龄者保健福利政策方向》,即“黄金计划21”。其具体目的是,确保高龄者尊严与自立支持、建构互助的地区社会及确立照护服务等,使高龄者充满活力。具体措施有:加强照护服务基础,包括确保人才并加强研修,整顿照护服务相关设施及改善机构服务质量。推动失智症老人支持政策,营造高龄者能够有尊严地生活的社会体系。另外,对于健康的老人实施支持对策,包括推动综合性疾病管理制度、充实社区体系、提升高龄者的生活意义感、支持高龄者的社会参与及就业。充实社区生活支持体制,营造互助温馨的社区,包括推动义工活动及推动居民参与等。确立支持高龄者保健福利的社会基础,推动发展长寿科学、福利教育及国际交流等,体贴健康的高龄者及身心障碍者。

从上可以看出,日本政府的老人福利政策刚开始以弱势的老人为主,提出了医疗免费等政策,同时也对一般的老人提出了维持身心健康的政策。到了20世纪80年代,因为庞大的医疗费支出等问题,开始出台了“黄金计划”来应对。后来,又有了“黄金计划21”,开始*意到老人自立的重要性,提出了如何提高生命意义的政策。

二、 日本老人生命意义政策的制定及实施

1. 老人生命意义政策的提出

日本社会学家神谷美惠子[5]在当时的著作里提到,日本在20世纪80年代开始有很多关于老人生命意义的调查与讨论。为什么在当时会引起广大民众的重视,最主要的原因就是第二次世界大战后日本政治局势稳定,经济稳定发展,日本的企业也一直都享受着终身就业制度的保障,员工忘记自我疯狂地工作,没有时间去思考自我及其生命意义、生存价值。但在泡沫经济的年代,日本企业减少工作时间,员工开始有了属于自己的剩余时间。社会经济的动荡不安使有的人感到了对生活的倦怠感和无力感。见田宗介[6]也在其研究中指出,“二战”后,以往以天皇为日本国家象征的日本社会,在民众的心中起了变化,人们不再为了天皇、国家而活着,渐渐地开始在日常生活中寻找自己人生的价值,例如工作、爱情、配偶、孩子等。由于经济高度发展而引起都市、环境等新的社会问题,促使日本社会开始关心到生活的品质,生命意义也随之开始被重视。由此可以证明,生命意义是受到社会变迁的影响而变化。

2. 老人俱乐部的实施

1975年以前日本老人的生命意义主要体现在老人俱乐部举办他们有兴趣的活动或组织旅行等来帮助老人。而到了1975年以后,社会开始意识到,要使老人的能力能够在社会上发挥作用,因此开始改变了生命意义政策的方针,并开始施行生命意义政策,而“老人俱乐部”也在老人福利政策的支持下,成为了生命意义政策里重要的一环。 黑岩亮子[7]在其著作里指出,1951年由于当时社会和经济的混乱,高龄者自发创立了以娱乐、学习、运动、做义工等活动为主要内容的老人俱乐部。这也让政府开始重视到老人的人权。就拿老人俱乐部的数量来说,从1954年的112个发展到1962年的4654个,老人俱乐部成为丰富老人退休后的生活必不可少的群众组织。由于《老人福利法》的实施和政府的支持,老人俱乐部的数量如雨后春笋般迅速发展。2006年已达到13万余个,会员人数扩大到842万多人,成为具有一定的广泛性、组织性和较大规模的老人福利组织,老人俱乐部目前被视为老人体现其生命意义的重要福利政策之一。

3. 日本目前实施生命意义活动的现况

目前,为了促进老人生命意义的实现及增进老人的身体健康,以社区为主体,协助老人自主举办老人俱乐部,或支持老人参加各种社会活动。另外,为了让老人的知识经验能够在学校、社会发挥作用,建立了“教育支持”制度,以及使老人通过社区的活动,跟不同世代的居民做体验交流的“放学后对策”。政府还借由行政法人的推广,支持具有丰富知识、经验及能力并对发展中国家具有奉献精神的中老年人到海外国家做义工。例如,日本著名生态专家远山正英教授,1989年(时年83岁)自愿到中国内蒙古沙漠植树造林;千叶县老人秋叶行夫2001年(时年74岁)到中国西安植树造林。以参加的频率统计,生命意义活动的项目依次有健康运动,社区的活动,生活环境改善,教育、文化,生产、就业等,而且有逐年增加的趋势(黑岩亮子[7])。从开始实行生命意义政策到目前为止,数据显示有越来越多的老人参与生命意义政策的活动,而且是因个人的意愿而主动参加(日本内阁府[8]),这表明利用生命意义政策来维持老人的健康及参与社会活动有一定的成效。

三、 中国老人福利的现状及问题

1. 中国老人福利现状

目前,随着中国人口老龄化进程加快,家庭养老功能日益弱化,老年人养老服务已经成为重大的社会问题。陈立行、柳中权[9]指出:在政府的重视和社会各方面的关*和努力下,养老事业有了一定的发展。老年人社会福利由传统的家庭养老为主向社区养老和机构养老拓展,其对象由传统的“三无老人”(无法定赡养人、无经济收入、无劳动能力)向社会有需求的老年人拓展,由以城市职工为重点向农村农民拓展,由补缺型福利向普惠型福利拓展,基本形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利体系。

2. 人口老龄化问题得到政府的足够重视

(1) 建立领导和协调机构

自上世纪末中国开始进入老龄社会以来,面对迅速发展的人口老龄化趋势,政府给予了足够的重视。1999年10月20日,国务院发布了《关于成立全国老龄工作委员会的通知》,正式成立全国性的老龄工作机构;2000年8月19日,中共中央和国务院发布了《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》,进一步强调了老龄工作的重要意义,规定了老龄工作的指导思想、工作原则和工作目标,提出要使老年人实现“老有所养”、“老有所医”、“老有所教”、“老有所学”、“老有所为”、“老有所乐”的目标。

(2) 制定发展规划

2001年7月22日,国务院颁发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》;2006年8月16日,国务院颁发了《中国老龄事业发展“十一五”规划纲要》;2011年9月17日,国务院颁发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》。这些规划制定了发展老龄事业的阶段目标和指导原则,提出了发展老龄事业的主要任务和措施。

3. 加强法律规范

为了保障老年人的合法权益,发展老年事业,弘扬中华民族敬老、养老的传统美德,1996年8月29日,第八届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》,自1996年10月1日起施行。这是老年工作方面最具权威性的规范性法律文件,对保障老年人合法权益作了明确的规定。如该法规定:老年人养老主要依靠家庭,家庭成员应当关心和照料老年人;国家建立养老保险制度,保障老年人的基本生活;国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能和革命、建设经验,尊重他们的优良品德,发挥老年人的专长和作用;侵犯老年人合法权益应该承担相应的民事、行政、刑事责任。

从1991年起,国家和政府有关部门颁布了一系列的行政法规和相关文件。国务院颁发的文件有:《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1991年6月26日)、《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》(1993年10月15日)、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年3月1日)、《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》(1997年7月10日)和《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(2005年12月3日)。

民政部、司法部颁布《关于保障老年人合法权益做好老年人法律援助工作的通知》(1996年10月23日);中组部、民政部、全国老龄委办公室等5个部门颁布《关于做好老年教育工作的通知》(2001年6月22日);卫生部颁布《关于加强老年卫生工作的通知》(2001年7月20日);劳动和社会保障部颁布《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》(2003年11月10日)。

以上法规形成老人福利政策重大的转折点,也成为老年人权益保障的法律依据和坚强后盾。

为了加强老年人社会福利和服务机构的规范化管理,维护老年人权益,推进社会化服务进程,促进老年人社会福利事业健康发展,中国政府有关部门还制定了老年人社会福利和服务机构的基本规范。主要有:民政部《老年人社会福利机构基本规范》(2001年2月6日);民政部《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》(2005年3月5日);全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等10个部门《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(2008年1月29日)。

4. 问题

中国是世界上人口最多的国家,也是最大的发展中国家,长期以来社会关心和关*的是人口数量的控制,及由此给社会带来的各种问题,给经济发展带来的巨大压力和发展速度的影响,民众生活水平的提高等。面对人口老龄化的快速发展,目前还存在老年人社会福利发展滞后,供需矛盾突出,设施陈旧落后,社会化程度低等问题。本文想强调以下两个方面的问题:

(1) 老年人社会福利的法规、政策需要进一步完善。现有的政策和法规与相关的政策法规不衔接,措施不力,可操作性不强,执行起来缺乏强制力和有效性。老年人福利政策落实不到位和不落实的现象比较突出。

(2) 对老年人的心理及精神层面的问题关*不够。现有的法规、政策中还未把老年人心理健康、精神慰藉问题纳入其中,有所提及的,也缺少具体内容,还没有把老年人的心理健康、精神慰藉问题作为老年人工作的重要方面来抓,对其重要性的认识严重不足。

四、 总结与思考

对于中国而言,建立一套完善的老年人年金、医疗、介护等基本福利政策是必要的,如果只考虑当前的社会保障问题,将会像日本一样面对社会保障所需庞大财政预算,以及一改再改的福利政策。在浪费庞大的社会资源的同时,也会引起民怨,尤其是对老人来讲,更要大费周折地适应新的政策,所以建立一套具有中国特色的老人福利政策显得格外重要。

1. 重视老人福利政策研究

老人福利政策涉及经济社会发展的各个方面,尤其中国还是一个13亿多人口,经济尚不发达的发展中国家。老年人人口数量庞大,老龄化速度快;城市、农村及地区之间存在较大的发展差距,各行各业的情况不同;既要以当前的经济社会状况为基础,又要考虑到未来发展的趋势;在社会向现代化发展过程中,如何使中华民族尊老、敬老、爱老、养老的传统美德发扬光大;在制定政策中如何吸取其他国家的经验教训,等等,这很多方面的问题都关系和影响到老人福利政策的制定。应高度重视老人福利政策的研究,为制定具体的有效的政策提供科学依据,建立一套具有中国特色的福利政策。

2. 重视老人特有的生命意义、生命价值问题

从日本老人福利政策的演变发展和实践的过程可以看出,在不断完善社会福利政策、社会保障等各项政策中,如何体现老人特有的生命意义和生命价值是一项重要内容。随着生活水平的不断提高和人的寿命的延长,老年人的退休生活也随之延长。如何让老人在退休之后也能生活得有意义有价值,保持老人的身心健康,成为社会各界必须面对和思考的问题。发展老人服务事业,制定有关老人福利政策、法规等,要重视老人特有的生命意义、生命价值问题。相关老人服务机构和单位,要将体现老人特有的生命意义、生命价值作为服务的重要方面和内容。

3. 将老年人心理健康及精神慰藉的内容纳入有关的法规,并制定具体的措施

经济上赡养,生活上照料,精神上慰藉是养老的三个基本方面,是影响老年人生活质量的主要因素,缺一不可。老年人不仅希望吃饱穿暖,在物质上得到满足,还希望生活得充实,有意义,精神上愉快。因此要从法律、制度上保证对老年人的心理辅导、心理咨询等方面的支持工作,把精神慰藉作为赡养人和相关服务机构的义务写入相应的法规,使老年人拥有丰富的精神文化生活,保持健康、积极、阳光的精神面貌,实现“老有所乐”。

4. 培养社会化、专业化的服务队伍

由于中国老年人口增加迅速,家庭规模逐渐缩小(据2010年第六次人口普查,平均每个家庭户的人口为3.10人,比2000年人口普查的3.44人减少0.34人),观念变化等多方面因素,家庭养老的资源正在减少,养老能力下降。无论是居家养老,还是社区养老和机构养老,都急需一支专业化、社会化的服务队伍,因此培养一支宏大的专业队伍是当前紧迫工作之一。搞好各层次人才的培训和管理,尤其要做好基层服务人员的专业知识和岗位技能的培训,加强服务队伍的知识化、专业化、职业化建设和道德建设,制定各类服务的标准、规范和评估、监督、考核办法,不断提高养老服务队伍的服务水平。

5. 在鼓励社会力量积极参与老龄服务业的同时,重视发挥老年人自身的作用

国家在法律、政策、制度等方面都鼓励社会力量兴办养老产业,积极参与老龄服务业。与此同时,要重视发挥老年人自身的作用,并在政策、资金等方面给予支持。发挥老年人的特长,支持身体健康有能力的老年人参与科学技术、经济发展和社会事业,使他们“老有所为”。支持老年人组织老年人志愿者服务队伍----“老年志愿者”,在社会公共服务方面发挥他们的作用。在为老年人服务和管理方面,也可以发挥老年人自身的作用。可以借鉴日本“老人俱乐部”的做法和形式,在街道或社区成立自愿参加的老年人群众组织(协会或俱乐部),组织起来,自我服务、自我管理,使其成为社区养老体系的重要组成部分。他们在街道(社区)提供的活动和社交场所,可以进行聊天、下棋、喝茶、打球等各项娱乐和体育活动,也可以组织老人参加培训和学习,既健身、娱乐,又参与社会活动。

参考文献:

[1] 黄国彦. 老人的生命意义与生活满意[J]. 科学发展月刊, 1987,11(12):1641-1645.

[2]

[3] 庄秀美. 少子高龄化社会的福利政策建构:日本因应对策之分析[J]. 社区发展季刊, 2005,100:379-391.

[4] 石川基树. 高龄期における生きがいの构造[D]. 东京:早稻田大学人间科学研究科, 2011.

[5] 神谷美惠子. 生きがいについて[M]. 东京:みすず书房, 1980:273.

[6] 见田宗介. 现代の生きがい-变わる日本人の人生观[M]. 东京:日本经济新闻社, 1970:62-63.

[7] 黑岩亮子. 生きがい政策の展开过程[M]. 东京:弘文堂, 2001:217-232.

[8] 高龄社会白书[M]. 东京:日本内阁府, 2010.

[9] 陈立行,柳中权. 向社会福祉跨越[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2007.