服务型政府发展阶段探析

孙 萍,邵宏珠,于 浩

(1.东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819;2.辽宁石油化工大学外国语学院,辽宁抚顺 113001)

服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[1]。构建服务型政府的问题,早就引起了我国政治学界的高度重视,温家宝总理2010年3月5日在作政府工作报告时强调,要努力建设人民满意的服务型政府,国家主席胡锦涛在2010年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提到“进一步转变政府职能……,减少政府对微观经济活动干预,加快建设法治政府和服务型政府”。从2001年开始,我国各地方政府也展开了多种形式的构建服务型政府的尝试,如阳光政府、网络问政、首问负责制、一站式服务等。但是,服务型政府的构建不是一蹴而就的,我国的服务型政府建设只能是内生式的、渐进式的,这是由我国独特的国情所决定的[2],在其发展过程中呈现出两种相对独立的形态:积极服务型政府和回应服务型政府,本文将对服务型政府发展阶段进行分析,以期丰富我国服务型政府建设的理论基础。

一、 服务型政府发展两个阶段的内涵

1. 积极服务型政府

所谓积极服务型政府就是以民主为前提,以服务为最终目的与主要手段,以政府力量为行政过程主导,主动规范、履行、评估、反馈自身职能的政府。“积极服务型政府的内涵包括两个方面:一是政府的职责本质上是为人民、为社会提供服务。二是这种服务又不完全是消极被动的,它本身又具有相当的积极性和主动性。”[3]也就是说,积极服务型政府是一种公民力量尚未强大到足以驱动行政过程的条件下构建的服务型政府,该阶段,政府在整个行政过程中有必要起主导作用,同时兼具培育公民社会的重任。

2. 回应服务型政府

所谓回应服务型政府就是以民主为前提,以服务为最终目的与主要手段,以公民力量为行政过程主导,以回应公民对行政过程的诉求为工作重点的政府。回应服务型政府的内涵包括:第一,服务性是其目的和归宿。回应服务型政府同样具有服务型政府的共性,即服务性。“服务是服务型政府区别于其他类型政府最直观的反映……,表现出来的是事事处处,为公民最大利益的实现提供各种各样的条件包括制度条件、技术条件甚至是物质条件等……。政府所掌握的公共权力只是为了更好地为公民提供服务。”[4]第二,回应性是其实现服务性的手段。这一阶段服务型政府所处的行政环境已发生的最大的变化在于公民社会发育较成熟,公民力量已经足够强大,能够充当行政过程的主要动力,政府服务性的实现手段主要是对于公民的诉求信息进行反馈和回应。

3. 服务型政府两个阶段的关系

第一,积极服务型政府和回应服务型政府是服务型政府发展的初级阶段和高级阶段。积极服务型政府处于公民力量相对较弱,民主程度尚待提高的阶段,政府不仅是公民的服务者,同时在行政立法、行政决策等表达公民意志的行政过程中也扮演着代理人的角色。回应服务型政府阶段公民社会发展程度较高,公民能够以社会中介组织等多种方式充当行政过程的主导,行政参与也表现出实质性的进步,政府只充当服务者的角色,对于公民本位的实现程度较高,应是服务型政府发展的高级阶段。第二,积极服务型政府和回应服务型政府是前提与目标的关系。就我国目前的行政环境而言,积极服务型政府是构建服务型政府的必经阶段,是建设回应服务型政府的前提。积极服务型政府从公民社会、行政规范和政民互动等方面为回应服务型政府奠定基础,建设服务型政府不可能跨越式地直接进入第二个阶段。回应服务型政府是构建服务型政府的最终目标,其全面彻底地实现了公民本位和公民治理,是积极服务型政府阶段一切工作的出发点和归宿。

二、 服务型政府发展两个阶段的区别

1. 服务型政府两个阶段对服务型政府本质实现程度不同

服务型政府的本质体现为法治、责任、民主三个方面。第一,二者对服务型政府法治的本质实现程度不同。积极服务型政府的工作重心在于行政立法,公民主要是作为行政相对人参与到行政执法的过程中。回应服务型政府的工作重心在于按照公民通过行政立法表达出的意志进行行政执法活动并接受公民对于这个过程的监督和就公民的监督意见作出反馈。第二,二者对服务型政府责任的本质实现程度不同。积极服务型政府的责任体系重心在于体制内问责和构建公民监督机制。回应服务型政府的公民问责体系已制度化,体制内问责只起到参考和补充的作用。第三,二者对服务型政府民主的本质实现程度不同。公民本位理念包含“回应公民需求,倾听公民呼声,公民选择权,公共服务设计和提供过程中的公民参与,部门绩效评估以公民为主体”五个要素[5]201。积极服务型政府重点实现了倾听公民呼声、公共服务设计和提供过程中的公民参与这两个要素,回应服务型政府重点实现回应公民要求、公民选择权和部门绩效评估以公民为主体这三个要素。从程度上讲,后者涉及的是行政过程中实质性的环节,更能体现公民本位。

2. 服务型政府两个阶段的动力结构不同

第一,积极服务型政府以政府为行政过程的主要动力,公民力量是辅助力量。这主要体现在:政府代替公民充当行政决策、行政立法和行政执行的主体,行政监督以政府体制内监督为主,公民主要在行政监督方面发挥辅助作用,政府议程会得到及时执行。第二,回应服务型政府以公民力量为行政过程的主要动力,政府力量是辅助力量。这主要体现在:公民是行政决策、行政立法和行政监督的主体,政府在行政执行中充当主体并受公民监督,政府体制内监督是公民监督的补充,大众议程将得到政府及时的反馈和执行。

3. 服务型政府两个阶段的行政环境不同

第一,两阶段所处经济环境不同。前一阶段的经济环境是政府主导型经济,表现为市场经济体制不健全、市场主体单一化、金融服务市场化程度低等,政府的行政工作多数表现为政府主动调研和制定政策。后一阶段的经济环境是市场主导型经济,突出表现为市场体制较为健全,市场主体多元化、金融等服务市场化程度高,政府的行政工作主要表现为政府优化经济发展的外部环境、仲裁经济主体间的冲突等。第二,两阶段所处政治环境不同。积极服务型政府处于民主程度较低的政治环境中,政府在行政工作以外兼有培育公民社会、推动民主进程的职能。回应服务型政府处于民主程度较高的政治环境中,政府在既有的民主制度框架内执行民主决议,接受民主监督。第三,两阶段所处文化环境不同。积极服务型政府处于政府主导型文化环境,突出表现在政府文化是强势型主流文化,亚文化受到主流文化支配,青年文化不活跃。回应服务型政府处于社会主导型文化环境,突出表现在政府文化是对等型主流文化,亚文化不受主流文化支配,青年文化活跃。

4. 服务型政府两个阶段对行政环境的适应方式不同

第一,积极服务型政府全方位地适应行政环境。该阶段,政府通过行政环境检测系统敏感地觉察公民应该表达而没有表达或者没有完全表达的意愿,及时了解行政环境发生的变化和对其改革的要求,主动调研观察公民社会的成熟程度,从经济、政治、文化等多个角度全方位地适应和改造行政环境。第二,回应服务型政府有重点地适应行政环境。该阶段,政府侧重对公民的意愿进行搜集和反馈,在对行政环境的变化规律基本掌握、制度框架基本成熟的前提下,重点预测对行政工作可能产生影响的因素并作出前瞻性的调整。

5. 服务型政府两个阶段的工作重点不同

第一,积极服务型政府的工作重点是提供制度服务、技术服务和信息服务,同时兼具培育公民社会的重任。这一阶段政府所处的市场经济环境特征表现为复杂性和二元化,积极服务型政府要敏感地捕捉行政环境中的变量,抓好制度基础建设,积极地为企业提供技术和信息服务,推动国民经济健康发展,处理大量因社会飞速发展而产生的问题。第二,回应服务型政府的工作重点是回应公民诉求,维护已成熟的行政制度,保证经济发展环境稳定协调。回应服务型政府应在已经成熟的制度框架内例行监测其运行状况,对于公民通过立法、决策和反馈表达的意愿忠实高效地执行和反馈,同时,努力地维护有益经济发展的外部环境。

6. 服务型政府两个阶段的政府规模不同

第一,积极服务型政府规模相对国民人口比值较大。其原因在于:首先,政府职能涵盖面广。这一阶段政府规模的扩张源自其功能的日渐细化和综合化,因公民社会未足够成熟而导致政府在行政过程中既要充当政策决策的主导者也要充当政策执行、评估和终结的主导力量,同时要担负培育公民社会的责任,政府规模的扩大是政府实现其职能的必然。其次,政府的自我保存性较强。政府仍然是政民关系中的主导力量,其自我保存的本能使得自我扩张的冲动一再体现在政策决策中,进而形成帕金森现象,即无论工作量是否增大,冗员将不断增加,政府规模不断扩大。最后,公民约束力有限。公民对于政府规模的约束表现出被动性和滞后性,公民对其约束的方式集中为政治选举和听证会等方式。第二,回应服务型政府规模相对国民人口比值较小。其原因在于:一方面,政府职能涵盖面窄。回应服务型政府主要承担着完善行政制度、执行公民决策、回应公民要求的职能,与前一阶段相比其职能更加常规化、更有重点,并且公民社会发育完善使得政府摆脱了原有的培育公民社会发展的“兼职”,政府职能较少。社会中介组织将更多地分担政府职能,并有更多的社会主体可以接受政府委托履行部分政府职能。另一方面,政府规模受到公民监督和严格约束。公民社会的发育成熟和公民监督体系的完善使得政府规模变化不仅受到经济规律的支配,更受到公民严格的约束,公民可以运用其对行政过程的主导权制约政府扩张。公民对政府的约束更多地表现出前瞻性和及时性,约束方式也进步为行政立法和行政问责等。可以预见,我国建设服务型政府的过程中政府规模的变化必将呈现倒V字型,即先增长后缩减的趋势。

三、 服务型政府发展的两个阶段的提出依据

1. 服务型政府的本质是提出两个发展阶段的理论基础

服务型政府的本质就是民主政府、法治政府和责任政府。民主是服务型政府的根本特性,服务型政府不同于统治政府和管制政府,公民意志是其根本动力,公共权力被视为公民意志的体现;法治是服务型政府行使公共权力的依据,也是政府实现其民主性的保证;责任是公民将公共权力授予政府的前提,也就是服务型政府存在的必要条件。法治与责任是实现民主的前提和保证。服务型政府的构建过程正是三个本质特征逐步实现的过程,公民社会的发育程度决定了服务型政府的政治基础,也决定了服务型政府最本质特征即民主的实现程度,以此为分界点可见服务型政府的发展呈现出清晰的两阶段模式。

2. 我国国情是提出两个发展阶段的现实要求

第一,我国当前行政环境特点要求从现状出发构建服务型政府。目前我国行政环境的特点突出表现为:从社会经济的发展水平来看,中国距离后工业社会还有相当长的一段路程。从市场体系的成熟程度看,市场发育不足,市场体系不完善,独立而有实力的市场主体尚未形成规模。从行政系统本身来看,中国的官僚制理性严重不足。从社会的自治能力看,中国的“第三部门” (非政府组织或中介组织) 还难以担负起公共管理的重任[6]。这就要求我们不能激进地对待服务型政府建设而应该着眼存量与增量的关系,根据行政环境的特点寻找构建服务型政府的突破点。

第二,我国深化改革开放要求政府主导协调社会利益。目前我国改革开放进程经过三十余年的推进,已经进入深化阶段,然而,民主政治的不平衡和地区政策、行业政策的矛盾冲突依旧存在,协调理顺各社会主体利益的责任是目前我国公民社会无力承担的,这要求政府还要在一段时间内担当服务型政府建设的主导力量。

第三,全球化背景要求政府主导对外关系。随着经济全球化程度日益加深,我国融入世界经济体系的步伐日益加快,我国市场经济主体与国外市场经济主体之间的贸易合作更加频繁和密切,政府在对外经济关系中的重要职能决定了政府仍然要担任对外关系的主导力量。

第四,我国服务型政府构建的现状表明服务型政府构建无法跨越初级阶段。目前地方政府对于服务型政府构建的内涵和意义理解各异,也因地制宜地进行了多种尝试,主要集中于追求效率的价值取向,即构建服务型政府的进程不能跨越完善政府管理的阶段,即积极服务型政府阶段。

第五,我国公民社会建设的现状要求政府应继续主导行政过程。如前所述,我国公民社会尚不足以提供公共服务和引导行政过程,公民社会对于行政过程的介入主要在于行政监督环节,对于行政决策和行政执行等环节参与的制度化和职业化水平仍然很低,政府对于上述行政过程的主导必将持续较长时间。

四、 服务型政府两个阶段过渡的基本设想

1. 成熟的公民社会:服务型政府两个阶段过渡的前提

哈贝马斯认为:今天称为“公民社会”的,构成其建制核心的,是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合,它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成公民社会的是那些或多或少自发地出现的社团、组织和运动,它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩,并经过放大之后进入公共领域[5]7。也就是说公民社会是社团、组织和运动的集合,与政治社会共同构成国家。

要从积极服务型政府的政府积极过渡到回应服务型政府的公民积极,需要公民社会力量的壮大和组织化以及公民对行政过程的更高程度的参与,这也是公民社会产生的使命。正如葛兰西所言,只有借助于政治社会,公民社会才能得以产生,但是我们却不能放任政治社会,而要对政治社会的权力进行批判,这样“才能发展和创造新的国家生活形式”,才能使“国家生活具有自主性”[7]。此外,公民社会的成熟程度是两阶段过渡的关键所在。邓正来提出中国公民社会培育的“两个阶段论”,即形成国家与公民社会的二元结构和实现公民社会与政府间的良性互动关系[8]两个阶段。积极服务型政府和回应服务型政府的过渡实现是在公民本位的前提下从政府积极向公民积极过渡,公民需要更多更深刻地参与到行政过程中去,这就需要公民的集体理性更高,协商范式更进步,利益表达更明确,这些都是在公民社会自身成熟过程中逐步得以实现的。

2. 渐进式+分步走:服务型政府两个阶段过渡的方式

第一,渐进式。管制型政府、管理型政府和服务型政府的发展是依次递进的,服务型政府本身的两个阶段之间的过渡也应该是渐进式的。一方面,公民社会的成熟是一个长期的过程。如前所述,公民社会的成熟将经历从经济领域向政治领域过渡的两个阶段。另一方面,我国的行政环境也将经历逐步完善提高的过程。这包括提高市场经济水平、理顺部门利益以及培育服务文化等。

第二,各级政府、政府各部门分步走。服务型政府两个阶段的过渡分步走是指分地域、分部门根据公民自主程度分别进入第二个阶段。服务型政府的过渡是积极服务型政府各个部门依据公民社会成熟度和公民对本部门职能参与的程度分别进入回应服务型政府的过程。

3. 公民社会成熟度监控系统:服务型政府两个阶段过渡的工具

公民社会成熟度监控系统是指积极服务型政府为实现向回应服务型政府的过渡而设计实施的统计、分析和预测公民社会发展状况的信息系统。这一系统的设想应该具备以下功能:统计公民社会的基本数据和资料,分析对比公民社会的成熟程度,按照积极服务型政府的部门和职能划分对公民参与度作出结论,预测公民社会发展的趋势,为政府培育公民社会制定政策提供参考。公民社会成熟的程度是两个阶段区别的核心变量,该系统的设想是配合两阶段过渡的渐进式和分步走方式,为政府各部门择机向第二阶段过渡提供客观依据。

4. 服务型政府阶段测评体系构建:服务型政府两个阶段过渡的切入点

服务型政府阶段测评体系是指为实现服务型政府两个阶段的过渡,根据其差异构建的评价政府各部门所处阶段的指标体系。该体系的内涵主要体现为:构建服务型政府阶段测评体系是为了使政府各部门以及各级政府更加明确其在服务型政府谱系中的坐标,明确努力方向,实现服务型政府两个阶段的过渡。该体系构建的依据是服务型政府两个阶段的差异,由此区别政府部门以及各级政府是否已经进入回应服务型政府阶段。该体系的实现形式是一个由多个定量指标构成的指标体系,辅以必要的定性评估。该体系针对的对象是正在构建服务型政府的政府各部门和各级政府。其功能应包括:对照评价政府部门和各级政府的服务型政府构建进程,为政府部门及各级政府构建服务型政府提供趋势预测。

测评体系的构建应是两个阶段过渡的切入点,一方面,构建测评体系是过渡的必要参照,政府部门及各级政府要科学地构建服务型政府首先应明确政府目前在服务型政府谱系中的坐标,即存量,有必要建立测评体系对服务型政府构建过程进行映射,使之明确与回应服务型政府的差距;另一方面,构建测评体系已经具备了较充分的理论依据,即对服务型政府两个阶段差异进行研究。基于构建测评体系的必要性和可能性以及其对于构建服务型政府整个过程的前瞻性,本文认为构建测评体系应成为两个阶段过渡的切入点。

综上所述,构建服务型政府必须经过积极服务型政府、回应服务型政府两个阶段,政府在实现两个阶段过渡的过程中应首先构建服务型政府阶段测评体系,明确服务型政府建设的坐标,而不应机械地放权和“退出”,这样做不仅是不科学的,也是危险的。愿本文能对我国建成服务型政府尽绵薄之力。

参考文献:

[1] 刘熙瑞. 服务型政府----经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J]. 中国行政管理, 2002(7):5-7.

[2] 陈晓春,刘婵. 论我国服务型政府建设逐步推进的原因[J]. 湖南师范大学社会科学学报, 2010(4):59-62.

[3] 刘熙瑞. 切实加强积极服务型政府的研究和建设[J]. 新视野, 2004(2):47-49.

[4] 井敏. 构建服务型政府----理论与实践[M]. 北京:北京大学出版社, 2006:72.

[5] 哈贝马斯. 在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论[M]. 童世骏,译. 北京:三联书店, 2003.

[6] 王文义. 新公共管理与中国行政环境的适应性分析[J]. 河南师范大学学报:哲学社会科学版, 2007,34(5):43-44.

[7] 安东尼奥·葛兰西. 狱中札记[M]. 曹雷雨,译. 北京:中国社会科学出版社, 2000:97.

[8] 邓正来. 国家与社会----中国市民社会研究[M]. 成都:四川人民出版社, 1997:73.