风险管理中的组织化障碍

□张 乐 [山东大学威海分校 威海 264209]

风险管理中的组织化障碍

□张 乐 [山东大学威海分校 威海 264209]

风险管理中存在各种影响管理实际效果的组织化障碍，主要表现为组织内部对安全隐患的忽视、监管制度的缺位以及某些生产经营性组织与政府组织之间为推卸责任而进行的“共谋”。导致风险管理产生组织化障碍的原因也是多样的，其中组织内部风险管理能力的欠缺、组织安全管理方面的惰性、组织外部监管效力难以完全发挥作用是比较关键的因素，而“急功近利”式的不科学的发展观则是其根本弊端所在。认清这些存在于风险管理中的组织化障碍，有利于整个社会风险管理水平的实质性提高，以更好地实现灾害预警和风险管理的预期目标。

风险管理；有组织地不负责任；社会风险；组织化障碍

一、引言

当前，国内对于风险管理的研究日趋成熟，视角也更加多元，学者们针对风险、灾害、危机的预警、处置和善后管理等多个方面进行了详细而又有洞见的研究，给风险管理（治理）提出了各种好的政策建议。但是，鲜有人对风险管理中的组织问题进行更为深入的探讨。其实，乌尔里希·贝克早就提出过一个“有组织地不负责任”(organized irresponsibility)的概念来描述风险管理中的组织制度与组织文化困境。他认为，“有组织地不负责任”揭示了现代社会制度在承认灾难的真实性的同时又否认它们的存在，掩盖其起源，进而取消补偿或控制的内在原因[1]。贝克的论断无疑对今天我国的风险与灾害管理具有重要的启示，过往的各类重大风险危机事件中无不或多或少地显现出各种组织的“身影”，他们在某些方面制造危险却又推卸责任，给有效风险管理的实现设置障碍。当今的世界如此组织化和专业化，这最终导致了我们对组织系统的掌握不及对其的依赖。结果，现代社会中就出现了所谓各类专家或者专业组织没能尽到其对自己明确或者不明确的受托付之责任的严重后果。本文试图阐明现代社会中，公司、政策制定者和专家是如何联盟来制造当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任的？他们这样做的内外动因是什么？

二、组织化障碍的主要表现

（一）组织对危险的忽略与隐藏

很多现代性风险源自生产经营性的企业与组织。在这些组织内部，技术专家系统为其正常的运转提供安全理由和保障。企业组织信赖他们自己的专家系统，因为专家具有非专业人士不具备的“专门”知识和技术，这些知识和技术是其他人不能详尽掌握和验证的，而且在通常情况下被实践证明是行之有效的。但是，过度依赖专家技术系统也使组织的运行蕴藏着某些风险，这些风险在很大程度上与组织内部专家系统自身的缺陷有关。比如，特定的风险分析在监督某些风险的同时也会忽略另外一些，这些被忽略的问题就是新的风险的开始。加之世界的发展总会有例外，总会发生“偶然”事件，而这些偶然有时超出了组织专家自己的知识和技术的控制范围。另外，那些在外行看来神秘无法知晓的专业知识和技术也并非“百分之百”的有效，想要做到万无一失、确保安全，专家们需要精确的操作和持之以恒的专注，这些在夜以继日的管理中都难以做到，某些专家会曲解和忽视本应该掌握的情况，他们会犯错误。诸如此类的问题都会带来意想不到的风险。生产经营性组织现有的风险评估方法无法将这些风险全部“内化”。结果，看似万无一失的专业管理系统同时也存在大量安全隐患。

尽管有识之士早就指出科技创新的速度已经超越了制约它的社会制度的容量，经济与社会稳定之间产生了不和谐状态会阻碍富有成效的应对风险手段的施行[2]。但是由于技术至上观念的根深蒂固，很多风险在其严重的社会后果变得高度可见之前，在某些风险管理和评估组织的眼中，它们仍然处于“隐藏”状态。这些组织大多受雇于政府机构，是服务于政府决策的智囊团。半官僚化的运作体制让他们不能对突发风险做出迅速的反应，尤其是传统的技术方法不能对公众的反应做出有效评估，结果固有的“稳定性”思维把某些风险隐藏起来。例如，某些地方政府及其“专家智囊”对待最初的小规模群体性事件的高压处理就是如此。一些独立、半独立的科研机构也会按照“惯例行事”，在科学“概率”的指导下往往会对自然灾害和生态污染等事故只做技术上的评估，而忽略这些突发风险事件蕴含的社会文化因素。结果，当普通人对一些事件开始恐慌的时候，很多组织及其专家都认为这是“无知”百姓的大惊小怪，不足为奇。最为严重的问题还在于，负有监督和评估之责的组织系统本身对现代风险的认知和理解服从于发展大局。不同知识背景、不同领域、不同服务对象的组织及其专家对于发展项目的风险评估与环境评估经常“屈从”于长官意志，做出“安全结论”，导致管理决策中更大的风险。

（二）组织在其监管制度上存在缺陷

这些年，我国经历了各种各样的风险事件，在应对中也积累了宝贵的治理经验，确实提高了风险评估和预警技术的水平。但是我们依然发现社会管理组织对于某些风险的可控制程度并没有他们宣称的那么让人放心，现有的管理结构和运作机制似乎不能有效地处理复杂且“叠加”的风险。回过头去仔细审视制度对以往风险事件的处置过程时，我们会发现某些突发风险事件的酝酿与能量积累在很多情况下根源于制度性的缺陷。政府组织的风险管理制度性缺陷表现为四个层面：

一是制度理念的阻碍。某些生态环境风险之所以难以发现，就是因为它们很多根植于社会原有治理制度当中，这些制度在理念上和设计上都“自觉”地把生态风险隐患当成经济社会发展的必然代价而认为可以接受，从而丧失了对风险的基本认知。

二是应急管理制度还有不完善的环节。群体性事件之所以在萌芽或者起步阶段没有得到妥善处理，群众的合理要求没有得到满足的主要原因就在于行政和司法系统没有根据新情况迅速设置相应的制度安排，在“国家-个人”的社会结构中缺乏中间环节，相关群体正常的利益表达缺乏正式渠道。底层社会的利益呼声得不到顺畅的传递，社会矛盾就会被累加，小的纷争就会被积聚成大的对抗。

三是制度措施处置不当。《突发事件应对法》规定，有关单位和人员报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报[3]。但是，被曝光和查处的重大风险事件在被“知情者”揭发或者媒体曝光之前往往都存在瞒报情况。中央三令五申不能在群众性事件中随意使用武力，但很多小规模较为温和的群众性事件正是因为地方政府滥用警力而激化了矛盾。甚至出现极少数政府工作人员公开违背国务院颁布的《信访条例》，肆意拦访，打击报复信访人。这些隐瞒灾情、滥用警力与粗暴“维稳”等都是制度落实乏力的表现。

四是引进制度的本土化程度不足，且对革新成本的考虑过于谨慎。我国现行法律规定，遇到突发事件县级以上各级人民政府应定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，建立新闻发言人制度，及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告。这些制度安排大多是学习国外危机管理经验之后制定的，但是我国的“新闻发言人”制度依然带有强烈的“行政公告”色彩，缺乏与民沟通的协调能力，往往对公众关心的议题避重就轻，结果无法起到消除社会恐慌抵制谣言的作用。改变执行已久的行动规则和价值基础需要有较大的勇气和政治智慧。风险管理组织总是认为让某些“隐藏”的威胁“显形”不仅会影响现有制度法规的权威性，而且很可能更改社会对风险的价值取向，甚至影响其合法性和社会认同。故而，风险管理组织将这类风险纳入公共目标进行决策时的行动会变得过于审慎。

（三）不同组织间的“共谋”式障碍

突发风险事件中，负有责任的相关组织内部会出现对风险信息的“官僚式”弱化。基层对上级迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者对公众通报、公布虚假信息等衰减行为依然非常严重。出于自我保护和对政绩考评效果的担心，多数责任组织（政府）对安全事故大多采取 “大事化小、小事化了”的处理原则，在事故的最初时段往往表现出对相关责任的推卸和对事故状况的隐瞒。某些情况下，基层政府与企业之间存在“共谋”行为。这是因为他们是“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体，基层政府与相关利益群体（机构）相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督[4]。那些造成特别重大人身伤亡或者巨大经济损失、性质特别严重、产生重大影响的生产安全事故都会牵涉到企业所在地政府的切身利益，地方政府与企业多是采取“共谋”方式力图规避风险，或者将风险带来的威胁尤其是风险事件所产生的政治影响衰减到最小。

《突发事件应对法》对突发事件信息的发布做了明确规定：县级以上地方各级人民政府应责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作。这里的“有关部门”与“特定人员”就包括新闻机构及其从业人员。危机来临之时，各类媒体组织在行动中就“被要求”表现出更多的理性，他们的报道中少了对风险信息的夸大，多了“人定胜天、众志成城”的宣传。官方媒体都会严格遵守新闻“纪律”，按照政府的意图有选择地发布和传播风险信息，甚至在政府的要求下对已经或者将要发生的风险 “淡化”处理，从而丧失了媒体本来具有的先天的“风险预警”功能。特别是事发地的主流媒体很多时候都会对近在眼前的“重大”新闻事件“视而不见、听而不闻”或者是“报喜不报忧”，帮助责任企业和政府封锁风险信息，制造虚假的“平静”气氛。

三、原因探讨——从组织的内外环境分析

（一）组织的风险管理能力依然不足

相对于日益增长的内外风险压力来说，各级组织自身的风险管理能力依然表现出了种种欠缺。比如，某些生产经营性组织的“科层”规模过于复杂而其对风险的管理却不够周详，组织内部的风险监控体系也许是发达的，但其风险沟通的渠道却不见得真正通畅。在众多欠缺的风险管理能力中，组织管理高层的风险意识与承诺和组织对风险管理“深度防护（defense in depth）”的执行状况是最为关键的两个方面。就有效的风险管理而言，组织的高层管理者对于组织内外的健康和安全的承诺是非常重要、而又难以完全被注意的因素。国外的研究显示，极少的企业真正存在可以支持风险评估技术有效利用的管理高层[5]。只有当安全和风险管理问题真正渗透到组织的最高决策层的时候，某些重要的风险问题才能得到优先考虑。这就要求整个组织内部必须存在一个信息上传下达的有效途径，高层管理者可以确保风险问题不会在中间环节就被掩盖。组织的高管亲自抓安全，将安全工作融入到日常的组织管理和盈利绩效考评中去，才能更加有效地开展风险管理。深度防护作为一种具有多重安全保护机制的体系，它在很多传统和高新技术行业部门已经是较为成熟的风险管理方式[6]。但是这种成熟的防护系统并不能完全保证安全，最近的日本福岛核事故就是例证。核工业原有的11层深度防护体系还是被错误的估算、管理的失误和设计的缺陷所“攻破”。惨痛的教训告诫人们，深度防护系统在很大程度上也只是作为一种安全意识而存在，它的成功还要依赖于组织对其正确的评估和执行能力的大小与力度，这当然需要组织（企业和政府）愿意为安全防护和公众健康进行大量的投资，不断更新预警监测系统，才能将风险管理的效果不断优化。

（二）组织在安全管理方面的惰性

组织制度的缺陷很大程度上源自组织的“惯性文化。”在日常管理中，组织经常表现出一种倾向性的“亚文化”，它通常对内外环境的各种变化给予明显的抵制。这种抵制部分源自组织既有的看待世界的独特方式，即被称为“组织的共享意义”的体系，它在平时可以简化组织内部的运行流程，使得组织更具凝聚力和执行力。这个组织内部的共享意义体系如此有力，以至它会“生根”于组织的程序和成员的行为模式之中，被视为理所当然且不能改变，甚至在组织面临风险和危机的时候也是如此。组织总是自以为是地声称“危险不可能在这里发生”，一旦真的发生了，他们又会极力掩盖。结果，以往小的风险事故并没有引起组织的警惕，他们没有太多的改善以提高对长期风险管理所要求的安全承诺。危险来临之时，各种责任组织包括主管部门和企业只是更加在意那些潜在的能危害其声誉的“消息泄露”，而不是关心某些潜在的危害公众健康的物质的“泄露”。

组织的惰性还表现在安全警觉性的萎缩这个方面。它是指一个组织一开始对安全问题的关注程度通常高于平均水平，但经过一段时间之后若干安全制度和实际控制措施的执行和落实就会大打折扣。这种先紧后松的趋势主要由组织内部的两个特性所导致：一是对之前安全控制的自满情绪，二是对安全控制成本的现实性考虑。以往的安全记录往往使组织几乎观察不到潜在危险的存在，他们总是认为没有什么可以担心的。尽管之前自己和他人的教训会让组织在一定时期表现出较高的警觉性，但是“安全激情”并非总是那样澎湃，简单的经验主义会导致组织在安全方面的懈怠。其次，无论是公共部门还是私人部门，都面临经济成本控制的压力，这种压力可能是阶段性的也可能是长期性的。成本压力一般包括财政赤字、低能耗高效率的政治承诺、对手的竞争、巨额的新技术研发投入等等，甚至“少花钱多办事”的美好愿望都有可能成为成本控制的压力说辞。一般说来，为了控制成本，组织会保护自身最核心的功能，压缩那些被认为是“边缘性”的功能。不幸的是，安全措施经常被视为边缘性功能，因为它们是非生产性的，不能马上带来效益。因而健康、安全尤其是对用户和公众的安全防护一般被认为是次要的，或者是“在……同时”才给予关注的。比如，很多企业公开半公开地宣称将在保持适当利润空间的同时才会提高员工和周边社区的安全保障。风险管理似乎总要让位于经济利润，安全警觉性就不可避免地萎缩了。

（三）外部监管的困境

加强对组织尤其是对生产性组织的安全监管早已在各界达成共识，但每年频发的安全事故告诉人们，这似乎仅是个共识而从没被坚持不懈地执行过。尽管近几年频发的安全事故催生了更为严厉的法律法规，国家实施了一系列的风险评估、灾害防范、风险应急和安全措施指导等制度革新；但这些制度的落实都还需要时间和成本，部分政府机关及其职员还没有把这些安全监督理念内化为组织的行为规范，这就造成风险监管制度的强制性推行不能有效实现。政府本身负有的风险政策制度和风险管理职能有时没有得到充分贯彻，他们也会经常要求企业组织做好自查工作，但自己却只会做一些例行或者突然的督察工作。对政府组织的监督也相当困难，被认为在以往风险管理中发挥了积极作用的“问责制”也存在不少不尽人意之处。例如，现有的问责制主要侧重于问事后之责，而非事前之责。风险管理责任并不仅限于应急响应，还包括预防、准备、善后等多个方面，这并非全都是行政机关的职责，如果只是进行行政问责，显然有失公平等等[7]。另一方面，与外部监管相配合的事故（灾害）保险赔偿制度又过于刚性化，对责任组织（企业）的惩罚不够。国家规定责任赔偿制度更多的是考虑组织（企业）的支付能力而不是发生伤害的责任与危害程度，这导致很多公司在风险事故处理时受到保险赔付损失相对于他们自身的财务而言并不占很大比重。较小的责任风险赔付与风险受害者日趋高涨的医疗康复费用不成比例，企业的安全责任会在类似的低额度保险赔付中被显著“弱化”，从而降低了组织风险管理方面的警觉性和相应技术投入与系统升级的积极性。可以说，这种事故善后责任制度的滞后已经成为阻碍某些组织风险改进的重要绊脚石。外部监管的第三个困境就是公众舆论监督的“非持续性”。社会舆论热点来得快去得也快，公众对各种安全隐患的风险担忧会随着新闻媒体报道内容的变化而改变，社会舆论容易被“人为引导”。这种舆论监督的“非持续性”，客观上让责任组织（企业或者政府）学会了应对之道：能隐藏就隐藏，掩盖不住就采取“迂回拖延战术”，让时间去冲淡公众的关注热情，最后巧妙地回避舆论审查与社会监督。“事故–声讨–平息–事故再发生–再声讨”的社会舆论监督“怪圈”，制约了外部环境对组织的风险监督，也让整个社会风险管理水平的提高变得更加缓慢。

（四）社会对发展的渴望

组织的安全懈怠和制度监管缺位有着更深层次的原因，其中利益的驱动和对经济发展的考量是最根本的因素。地方政府经常面临着发展经济和兑现充分就业许诺的政治压力，往往采取快速上马那些短期见效快的开发项目。政治的决策者经常不惜代价地招商引资鼓励开发，政府和企业为了各自的打算而相互合作，政府希望看到本地区GDP的快速增长，企业强烈渴望自身经济利润的快速增长，二者相互契合的强大内驱力让很多项目在环保评估和安全评估都没有真正落实的情况下就匆匆上马。有时，本地区居民在没有即刻感受到这些具有潜在危险项目的直接危害时，也会支持项目的开展，因为这可以带来现实的就业和经济收益。上述因素共同作用，让政府职能部门推行的很多安全与风险管理工作难以起到有效的监督和制约作用。以至上级政府每年组织的例行检查也变得流于形式，“督察组”的官员来了又走，但追逐利润的目标始终如一。组织在运作过程中经常会遇到以下两个艰难选择：在正常运行时期要面临利益最大化和风险最小化的矛盾；在危机时期又要面对灾害信息披露最大化和意外失误最小化的矛盾。尽管各类组织会采取正式或非正式的方法来实现针对上述矛盾的某种“平衡”，但是GDP考评压力和对发展的渴望让组织在很多情况下会极力实现利益最大化、失误最小化的目标而有意无意地忽略风险最小化与信息披露最大化的原则性要求。毫无疑问，这类不可持续、缺乏科学观指导的发展是十分危险的。

四、结语

现代社会的风险具有高后果性，风险体系包含的灾难危险越多，人们对于所冒风险的任何真实经验就越少，因为如果事情“出错”的话，就为时已晚[8]。负有重要风险管理和监督职责的各类组织正是整个现代社会风险系统中主要的安全控制环节。风险管理的有效开展离不开各类组织的积极参与，这就要求各类组织（尤其是政府组织和生产经营性组织）认清那些阻碍自身安全意识提升和风险规避措施实施的各种因素及其来源，更好地识别内部潜在的危险，纠正以往风险管理工作中那些单纯修修补补的防守性思想，在充分考虑当前利益的同时，还要更多地面向未来，在组织流程上设计出能够更好地减少风险的制度规则并持之以恒地执行它。培养安全文化和组织社会安全责任意识更需要从组织高层做起。组织应该更好地与社会公众进行风险沟通，主动而坦诚地接受监督，对于公众的安全关切给予负责任的回应。对于现阶段的任何发展项目而言，最大的风险就是社会不公，它足以抵消实行该项目后可能的任何收益。未来整个公共政策和建设项目的导向都应是面向社会风险的。市场化改革只是“工具理性”，只有防范公共风险，避免公共危机，才是改革所追求的价值[9]。我们有理由相信，风险管理中的“有组织的不负责任”一旦转变成为“有组织的承担责任”，整个社会的风险管理水平将得到实质性的提高，从而为人们带来一个更为安全的世界。

[1]乌尔里希·贝克. 世界风险社会[M]. 吴英姿, 孙淑敏, 译. 南京: 南京大学出版社, 2004: 191.

[2]WENK E. Tradeoff[M]. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 1986.

[3]中华人民共和国突发事件应对法[M]. 北京: 人民出版社, 2008.

[4]周雪光. 基层政府间的“共谋现象”: 一个政府行为的制度逻辑[J]. 社会学研究, 2008, (6): 1-20.

[5]ROWE D W. Corporate Risk Assessment[M]. New York: Wiley, 1982: 167.

[6]KASPERSON R E, KASPERSON J X,HOHENEMSER C, et al. Managing occupational and catastrophic hazards at the Rocky Flats Nuclear Arsenal Plant[C]//In Corporate Management of Health Saftey Hazards:A Comparison of Current Practice. Boulder, CO: Westview,1988: 79-99.

[7]张海波, 童星. 公共危机治理与问责制[J]. 政治学研究, 2010,(2): 52-53.

[8]安东尼·吉登斯. 现代性与自我认同[M]. 赵旭东,方文, 译. 北京: 三联书店, 1998: 140.

[9]童星. 对重大政策项目开展社会稳定风险评估[J].探索与争鸣, 2011, (2): 21.

Organizational Obstacles in Risk Management

ZHANG Le
(Work Department; Shandong University at Weihai Weihai 264209 China)

There are many organizational obstacles in risk management, which affect the management results,including neglecting the potential security risks inside the organization, the absence of the regulatory regime, and the “conspiracy” phenomenon caused by responsibility shift between business organizations and governmental organizations. Various reasons can explain the obstacles. Reconizing these obstacles existing in the risk management will benefit the improvement of the risk management standard, so as to better realize the desired objective of disaster warning and risk management.

Organizational Obstacles; Social Risk; Risk Management

C916

A

1008-8105(2012)02-0017-05

2012 - 01 - 15

国家社科基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”（11&ZD028）；教育部人文社会科学研究青年基金项目 “我国核电扩张背景下的风险邻避及其治理研究”（11YJC840069）；山东大学自主创新基金项目“风险感知与风险沟通：对山东核电项目的社会学考察”的阶段性成果（2010SHJQ002）.

张乐（1978- ）男，博士，山东大学威海分校社会工作系副教授.

编辑 范华丽