低碳城市建设与《大气污染防治法》的修订*

晋海

低碳城市建设与《大气污染防治法》的修订*

晋海

（河海大学环境法研究所，南京 210098）

低碳城市建设是我国应对气候变化的重要战略措施。低碳城市建设必须在法律框架下有序推进。以法典模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》，尚欠缺必要的理论与实践基础。以框架法模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》或在单行法模式下设计低碳城市建设相关制度，均要求在修订《大气污染防治法》时从立法名称、法律原则和基本制度等方面回应低碳城市建设的制度需求。

气候变化；低碳城市；大气污染防治法；立法模式

气候变化已成为人类社会普遍关切之事项。不同国家因其经济发展的程度水平不同，低碳经济发展的模式也应该不同。[1]积极应对气候变化，不仅是“顺应当今世界发展趋势的客观要求，也是我国实现可持续发展的内在需要和历史机遇”[2]。随着我国城市化进程日益加快，城市人口迅速攀升，以及城市人均能耗量不断增加，城市已成为我国应对气候变化的主战场，低碳城市建设已成为我国应对气候变化的重要战略措施。低碳城市建设迫切需要刚性、强有力的法律制度支撑，然而，我国现行的以大气环境保护为目的的《大气污染防治法》（2000年颁布），并未对控制与削减温室气体排放作出制度安排。目前，《大气污染防治法》正在进行第三次修订。在此修订过程中，是否应当回应以及如何回应低碳城市建设迫切的现实需求？成为立法者必须认真思考的问题。本文试图探讨上述问题。

一、低碳城市建设需要法律制度保障

在我国应对气候变化问题上，低碳城市建设具有特殊意义。当前，我国正处于城市化快速发展阶段。1978年我国城市化率为17.9%，但到2010年底，已迅速增加到47.5%。据专家预测，到“十二五”末，这一比例将超过51%，而到2023年则可能超过60%[3]。目前，我国城市总数已达661个，城镇人口已达5.4亿人。据专家预测，到2020年我国城市人口将达到8～9亿。[4]与此同时，城市居民人均能耗量也远远高于农村居民。据统计，城市作为我国经济社会活动的中心，其能耗量已占社会总能耗的80%以上。[5]不难预见，即使在城市人均能耗量不变的情况下，随着我国城市化率不断提高和城市人口规模进一步扩大，城市能耗率和碳排放量仍将继续攀升。因此，推动低碳城市建设，在城市发展低碳经济，创新低碳技术，改变生活方式，对于我国有效应对气候变化具有重要的战略意义。

在上述背景下，低碳城市建设得到了我国许多城市的积极响应。2008年，在国家发改委和世界自然基金会的共同推动下，上海和保定成为我国低碳城市发展项目首批试点城市，我国低碳城市建设正式起步。目前，珠海、杭州、贵阳、吉林、南昌、广元、赣州、无锡等多个城市也都提出建设低碳城市的构想。[6]然而，在各地纷纷推进低碳城市建设的过程中也暴露出诸多问题：一些城市热衷于贴标签，对低碳城市建设缺乏系统安排；一些城市推进低碳城市建设的手段单一，而且存在合法性、公平性问题；仍有许多城市缺乏低碳城市建设的意识和意愿等等。为全面推动我国低碳城市建设，保障我国低碳城市建设有序、有效和规范地进行，出台与修改相关立法势在必行。

第一，低碳城市建设的全面推进需要制度保障。有学者系统梳理了世界大城市气候领导联盟成员低碳城市建设的经验和案例，并从中总结了城市的5种低碳实践模式：基底低碳、结构低碳、形态低碳、支撑低碳和行为低碳。（1）基底低碳是指城市能源的低碳化；结构低碳指依靠循环经济产业和低碳生产方式的推广来实现低碳经济结构转型；形态低碳，指通过低碳城市空间规划来塑造紧凑的城市形态、促进适度混合的土地利用提高交通效率、降低机动车交通需求，促进街区和建筑的节能，合理布局城市生态网络以实现有效固碳等等；支撑低碳，指绿色交通基础设施建设和低碳技术对低碳城市建设所起的支撑作用；行为低碳，则强调低碳理念宣传及其对居民和企业的低碳行为的引导作用。[7]五种实践模式较全面地涵盖了低碳城市建设的主要内容，但是，无论何种低碳模式，都离不开低碳制度支撑。换言之，制度低碳实为第六种城市低碳实践模式，并构成了其他五种模式的制度基础。

第二，低碳城市建设全面推进需要正式制度（法律制度）的保障。2011年12月国务院正式发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。该方案要求，到2015年，我国单位GDP二氧化碳排放要比2010年下降17%。由于我国相关法律并未对二氧化碳排放控制作出制度安排，为完成此约束性指标，政府将运用政策和行政手段层层分解，最后落实到具体企业。事实上，该约束性指标只对政府机关具有约束性，企业如果不考虑行政机关的“权威”及其实际影响或未签订节能减排责任状，在不违反相关命令性法律规范的情况下，企业完全可以不执行节能减排指标的要求，企业并没有法定的节能减排义务。如果企业未完成分解的指标，也难以追究其法律责任。而另一方面，“一些地方由于完不成节能减排任务，纷纷出‘杀招’——企业被‘拉闸限电’，甚至‘全民限电’，……在一些地方，‘节能降电’不但刺激了蜡烛消费，还极大地带动了柴油机的销售，‘节能降电’产生了新的高耗。”[8]由此可见，离开法律这种正式制度的约束，行政权力有可能具有极大的伤害性。不仅不利于公民合法权益的保护，还常常与政府管制的目的背道而驰。依法行政是法治国家的基本特征，依法行政也是提高公民法律意识的必由之路。在我国日益重视法治国家建设的背景下，强调在法律框架下推动低碳城市建设，具有重要现实意义。

第三,低碳城市建设立法的时机已成熟。2009年全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》规定，要“适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。几年来在我国各地开展的低碳城市建设以及学界关于低碳城市建设的理论研究已为当前低碳城市立法奠定了一定的理论与实践基础，低碳城市立法的时机已成熟。

二、《大气污染防治法》的修订应当回应低碳城市建设的制度需求

低碳城市建设的法律制度保障，需探讨两个问题：低碳城市建设法律制度应以何种形式表现出来？制度内容应如何设计？前者涉及低碳城市立法模式的选择问题，本节探讨此问题，后者将在下节中阐述。

低碳城市立法模式主要有以下几种：（1）专门法模式，即制订专门的《低碳城市建设法》，以满足低碳城市建设的制度需求。此模式下，《低碳城市建设法》的制订又有两种模式：其一，法典模式，即将《低碳城市建设法》定位于相对独立的法典，对低碳城市建设的目的、基本原则、管理体制、基本制度等作出全面、系统的规定。其二，框架法模式，即将《低碳城市建设法》定位于框架法，该法仅对低碳城市建设的立法目的、基本政策与原则、管理机构及相互协调、相关法律的适用等内容作出规定，同时对《大气污染防治》、《城乡规划法》等相关立法进行修改，形成低碳城市建设立法体系，以满足低碳城市建设的制度需求。（2）整合法模式，即颁布《气候变化应对法》，将有关低碳城市建设相关制度整合于其中。此模式下，《气候变化应对法》的制订也有法典模式和框架法模式两种：前者将有关应对气候变化的目的、基本原则、管理体制、基本法律制度、国际合作、法律责任等相关实体性规范和程序性规范，集中规定于《气候变化应对法》。后者将《气候变化法》定位于框架法，即仅对应对气候变化的立法目的、基本原则和政策、管理机构之协调、相关法律的适用等作出规定，而对气候变化应对的具体制度设计，包括低碳城市建设的相关制度，具体规定于《大气污染防治法》、《再生能源法》、《城乡规划法》、《建筑法》等相关法律中。（3）单行法模式，即先对《大气污染防治法》等相关法律进行修订，满足低碳城市建设需要，待时机成熟时再确定下一步立法对策。低碳城市立法模式详见上图。

在上述两种法典模式中，《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》已对温室气体减排增汇制度作出全面系统规定，故《大气污染防治法》仅适用于大气污染物的防治，于修订时不需要增设温室气体排放控制等相关制度。而在上述两种框架法模式中，《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》仅对立法目的、基本原则与政策、相关法律适用作出规定，而将减源增汇等具体制度设计安排于各相关法律。因此，在框架法模式下，《大气污染法》、《再生能源法》、《城乡规划法》、《建筑法》等相关立法就必须增设相关减源增汇制度，于各法修订时就应当回应低碳城市建设的制度需求。在单行法模式中，由于并不制订低碳城市建设或气候变化应对相关法典或框架法，相关减源增汇任务完全依赖于《大气污染法》等各单行法的制度安排。因此，在《大气污染防治法》等相关法律修订时，就必须增设相关温室气体排放控制等相关制度，其重要性毋庸赘言。

上述各种立法模式各有优缺点。以法典模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》的优点在于，将低碳城市建设或气候变化应对基本制度集中规定于一个立法文件，便于各项制度之间的协调与配合，且易使管理者及公众对于推动低碳城市建设的制度架构有整体上的认识，有利于政府全面推动低碳城市建设或积极应对气候变化。但是，此模式目前不宜采用。其理由在于：其一，以法典模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》，尚欠缺必要的理论研究基础。法典是“一套内容十分完整，具有严格的逻辑顺序并且用语精确的综合性法律规定的总和”[9]。法典编纂以深厚的法学研究为基础。然而，在我国，低碳城市建设和气候变化应对研究才刚刚开始，许多基础理论研究问题仍有待学者作进一步深入研究。在目前缺少必要理论准备的情况下，能否编纂出相关法典，或者编纂出的法典能否经受住实践的检验，不无疑问。其二，制订法典欠缺必要的实践经验基础。编纂法典，是在全面审查、比较、评价相关单行法的基础上，整理已有法律规范，清除其缺陷，添补其空白，减少不必要重复，协调相关法律规范，使之形成一个基于某些共同原则、有内在联系的统一体。在有关单行法尚未对低碳城市建设或气候变化应对作出制度反应时，编纂统一的法典亦欠缺必要的实践基础。其三，低碳城市建设或气候变化应对的变动性与法典模式的高度稳定性之间的矛盾难以调和。国际形势的不断变化、我国正在进行的社会转型，以及人们对气候变化问题的认知以及应对气候变化问题的技术、手段和方法等正处在不断提高和完善等都使我国低碳城市建设或气候变化应对行动充满了变动性，而法典作为 “凝固的智慧”（亚里士多德语），不能轻易变动，更不能朝令夕改，法典编纂活动也不可能频繁进行。因此，变动性与稳定性之间的张力，也成为法典模式无法回避的难题。

以框架法模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》的优点在于，通过立法目的、基本政策与原则、管理机构之协调等规定，便于各单行法之间的协调与配合，同时由于不涉及具体的制度设计，立法难度降低，立法时间缩短。两种框架法模式相比较，以框架法模式制订《低碳城市建设法》，便于低碳城市建设相关制度的协调，但同时也人为割裂了低碳城市建设与气候变化应对的相互联系，不利于气候变化各项应对措施之间的协调与整合。以框架法模式制订《气候变化法》，将有关低碳城市建设的相关制度规定于其中，则可避免上述不足。

单行法的优点在于，可充分利用现有制度资源，采取由点到面、由易到难的方法，循序渐进地推进低碳城市建设；其缺点则在于，各相关立法修订时间不一，制度合力难以立即显现，而且，管理者对低碳城市建设制度框架难以形成整体认识。笔者认为，低碳城市建设是一项综合性强、涉及面广的系统工程，在理论准备不足、实践经验缺乏的制度初创期，采用单行法模式当是理性选择。待各单行法相互间的矛盾、冲突与空白逐渐在运行中显现以后，再有针对性地设计方案，适时制订相关框架法或法典，清除制度缺陷，添补制度空白，加强制度联系，更符合制度生成与发展的基本规律。

通过以上分析，不难发现，以法典模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》，尚欠缺必要的理论与实践基础，时机尚不成熟。而其他几种模式，即以框架法模式制订《低碳城市建设法》或《气候变化应对法》，或在单行法模式下设计低碳城市建设相关制度，均要求在修订《大气污染防治法》时，适时地增设有关温室气体排放控制的相关制度。目前，《大气污染防治法》正在进行第三次修订，于修订过程中增设温室气体排放控制等相关制度，全面推动低碳城市建设，实是我们的理性选择。

三、从低碳城市建设看我国《大气污染防治法》的修订

（一）立法名称的变更：从《大气污染防治法》到《大气环境保护法》

在《大气污染防治法》增设温室气体排放控制制度，首先面临的问题是，可否将二氧化碳认定为大气污染物？从文义上看，所谓污染物一般指外来物质，不包括其主要成分。如海水中的盐分即使过大，一般也不被认为其是污染物质。2008年修订的《水污染防治法》对水污染和水污染物进行了界定。前者是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。后者是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。“介入”一词表明“某种物质”并非水体的主要成分，《水污染防治法》关于水污染物的界定，肯定了主要成分不构成污染物的观点。现行《大气污染防治法》未界定大气污染及大气污染物的概念，但是，大气污染物与水体污染物的基本内涵与特征是一致的，而二氧化碳本身是大气的主要成分之一，因此，二氧化碳不宜被认定为大气污染物。

有人认为，可将温室气体视为大气污染物，如此，大气污染防治的相关制度便能自然地适用于温室气体的管制。[10]这里有两个问题：（1）温室气体中氧化亚氮、甲烷等温室气体本身即为大气污染物，不存在被视为污染物的问题；（2）二氧化碳等温室气体的排放控制远较大气污染物的排放控制复杂。根据世界资源研究所和世界可持续发展工商理事会共同制定的 《温室气体协议：企业核算和报告准则》，温室气体减排不仅要减少固定源的排放，还要减少移动源的排放和因废弃物处理而增加的排放；不仅要减少温室气体的直接排放，还要降低因购买电能或供暖而导致的温室气体的间接排放。而且，大气污染与二氧化碳等温室气体危害既具共性，也存质的危害与量的危害、短期危害与长远危害、区域性危害与全球性危害等差别。所以，它们既有一些共通性制度，也各自有一些特殊性制度（2），因此，应当区分二氧化碳与大气污染物，而不宜将二氧化碳视为大气污染物。

在《大气污染防治法》修订中，增设温室气体排放控制制度，显然已扩展了该法的立法目的。该法修订后，不仅要防治大气污染，还要积极应对气候变化，换言之，其立法目的和内容已不局限于大气污染防治，而是扩展到大气环境保护。“大气污染防治”的立法名称已不能涵盖其目的和内容，故应将《大气污染防治法》更名为《大气环境保护法》，并按大气环境保护的构架来设计法律原则与法律制度。

（二）基本原则的完善

如果说法律目的是法律制度的“灵魂”，法律原则则是法律制度的 “基本纲领”。明确法律原则，不仅有利于法律制度的构建，而且有助于法律制度的实施与运行。现行《大气污染防治法》第2条规定，“国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染措施，保护和改善大气环境。”虽然该规定隐含了大气环境保护的预防为主原则，但是，该条对预防原则内容的阐述并不完整、全面与清晰。事实上，无论是防治大气污染，还是控制温室气体排放、更新能源结构、优化产业结构，促进低碳经济和循环经济发展、推进低碳城市建设等始终都是贯彻预防为主原则的重要内容和手段。在总则中，明确上述任务，对于构建与完善能效管理制度、淘汰落后技术和设备制度、重污染企业退出制度、绿色信贷等具体制度有重要意义。公众参与原则是低碳城市立法的重要原则。[11]现行《大气污染防治法》第5条规定 “任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”该条隐含地规定了大气污染防治中的公众参与原则，但其内容仅仅强调了公众的末端参与，而且关于末端参与形式的规定也较含混。修订后的《大气环境保护法》可规定“国家采取措施，鼓励和引导企事业单位、社会团体和个人参与大气环境保护政策和立法的制定、实施和监督”，将公众参与范围扩大至“事前和事中”阶段，同时还应将“控告”这种末端参与形式改为“起诉”，明确公众可以通过司法途径监督政府和企业行为，保障法律的顺利实施。此外，由于温室气体减排涉及广泛的国际合作，因此，在总则中也应对国际合作原则作出规定。

（三）基本制度的创新

如前所述，低碳城市建设包括基底低碳、结构低碳、形态低碳、支撑低碳和行为低碳等五项内容，每一项内容的运行必须有相应的制度保障。低碳城市建设中的基底低碳制度构建主要涉及《可再生能源法》等法律的修订；形态低碳制度构建主要涉及《城乡规划法》、《建筑法》等法律的修订；支撑低碳制度构建主要涉及《清洁生产促进法》、《专利法》等法律的修订；行为低碳制度构建主要涉及《环境教育法》的制订；结构低碳则与《大气环境保护法》中的制度设计密切相关。当然，《大气环境保护法》相关制度，对结构低碳外的其他几种低碳实践也有直接或间接的推动作用。

《大气环境保护法》推动结构低碳转型有行政管制和经济诱导两种方式，因此，其基本制度也有行政管制和经济诱导两种类型。行政管制类制度主要包括：（1）碳排放标准制度。按照有关约束性指标以及国家的经济与技术条件，制定各行业温室气体排放标准，是对温室气体排放实施行政管制的必要手段。（2）将“低碳”纳入环境影响评价范围。现行环境影响评价制度并未将碳排放纳入其评价范围，将规划和建设项目中的碳排放和能源分析作为评价的重要内容，有助于从源头对碳排放实施有效控制。（3）碳核算制度。建立基于区域、产品和服务、企业、项目等不同层面的碳核算制度，是推行节能减排责任书、实施碳排放行政管制和碳排放交易的制度基础。（4）落后产能淘汰制度。对不符合节能减排要求的技术、工艺、设备实行强制淘汰制度，是推动结构低碳转型的必要措施。（5）其他相配套制度，如温室气体排放监测制度、信息公开制度、许可制度等。经济诱导类制度主要包括：（1）碳税制度。创设合理的碳税制度，诱导企业进行低碳生产的同时，应减少征收其他税目，减轻企业负担，促进结构转型。（2）碳排放权交易制度。其目的是降低减排成本、促进减排技术研发和实现经济发展模式低碳转型。[12]低碳城市建设需要政府，更需要市场。充分运用市场机制，可以最小化企业的减排成本，充分调动企业节能减排的积极性。（3）低碳产品标识制度。该制度对于引导公众购买节能和高能效产品等低碳产品具有重要意义。（4）政府低碳采购制度。政府优先采购低碳产品，不仅可以扶持低碳企业的发展，而且对社会公众消费有重要的引导作用。（5）低碳产品和低碳技术的财政补贴和税收减免制度。近年来，对低碳产品和低碳技术实施财政补贴和税收减免已成为许多地方的成功范例，在《大气污染防治法》的修订过程中，应将其制度化。

四、结 语

“中国是对人类负责任的国家，我们采取应对气候变化的措施是坚定和持久的，我们在今天和未来将根据中国的实际情况尽最大的努力不断地提升应对气候变化的能力。但是，我们只有在不断发展的过程中才能不断提升这样的能力。”[13]低碳城市建设正是这样一种努力，但它并不完全等同于目前各城市开展的节能减排运动。在目前的节能减排考核机制下，各城市更加关注短期节能与减排指标的完成，因此，它对较为长远的结构调整和机制构建影响有限。与节能减排的“短期性”、“运动式”、“数字化”相比，低碳城市建设战略将气候变化应对视为一个长期的、持续、循序渐进的动态过程，因此，它不仅更容易产生结构性变化，而且经济代价更低、更易获得企业与社会的认同。作为一个发展中国家，采用更加和缓的低碳城市建设战略应是我国的理性选择。低碳城市建设战略应当取代短期的节能减排要求，低碳城市应当成为每一个城市的建设目标。作为一项长期、稳定、覆盖全局的战略措施，低碳城市建设的有序推进，离不开刚性的法律制度的保障与引导。当然，法律制度的建立与完善也需要一个循序渐进的过程，也需要不断积累经验。单行法模式是当前我国低碳城市立法的理性选择。《大气污染防治法》的修订，应当回应低碳城市建设迫切的现实需求。

注释：

（1）世界大城市气候领导联盟（Large Cities Climate Leadership Group，简称C40或C40 Cities）是一个于2005年成立的国际大型城市间组织，旨在加强国际城市协作来共同应对气候变化、加快环境友好型科技和低碳城市的发展。

（2）例如温室气体控制中存在的碳中和措施一般很难适用于大气污染防治。与温室气体排放控制强调全球合作相比，大气污染防治更强调区域合作。

[1]盛光华，杜雪丹.我国低碳经济发展的重点、难点与路径[J]，求是学刊，2010，（5）．

[2]全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议［N］．人民日报，2009-8-28（5）．

[3]戴亦欣．中国低碳城市发展的必要性和治理模式分析［J］．中国人口·资源与环境，2009，（3）：12-17．

[4]夏堃堡．发展低碳经济，实现城市可持续发展［J］．环境保护，2008，（2A）：33-35．

[5]顾巍钟．建设低碳城市要有“热”规划［N］．新华日报，2010-6-25（A6）.

[6]张梓太.气候变化背景下我国低碳城市立法初论［J］.鄱阳湖学刊，2010（4）：43-48.

[7]林姚宇，吴佳明.低碳城市的国家实践解析［J］.国际城市规划，2010，（1）：121-124.

[8]李林，周建华.节能减排不是“拉闸限电”［N］.中国税务报，2010-12-24（5）.

[9]［英］边沁.政府片论［M］.沈淑平等，译，北京：商务印书馆，1995，90.

[10]唐双娥.美国关于温室气体为“空气污染物”的争论及对我国的启示［J］．中国环境管理干部学院学报，2011，（8）：1-4．

[11]张梓太.气候变化背景下我国低碳城市立法初论［J］.鄱阳湖学刊，2010，（4）：43-48.

[12]曹明德，崔金星．我国碳交易法律倡导机制研究［J］．江淮论坛，2011，（2）．

[13]翟勇.应对气候变化的理性思考［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）：1-7.

（责任编辑 吴兴国）

DF468.3

A

1001-862X（2012）04－0017－006

国家社会基金重点项目（09AZD048）

晋海（1968-），法学博士，河海大学环境法研究所副所长，副教授，主要研究方向：环境法。